閑置土地為何難處置?

朱黎庭

閑置土地產生的原因是多種多樣的,閑置土地的認定和處置應該建立在尊重我國房地產發展歷史的基礎上。

2010年8月19日,國土資源部召開“房地產用地專項整治工作新聞通氣會”。發言人指出:“從清理數據來看,在各類房地產違法違規用地中,閑置土地成為房地產用地違法違規的主要問題。截至5月底,全國共上報閑置土地2815宗,面積為16.95萬畝,其中因毛地出讓拆遷難、調整規劃等政府和客觀原因造成的閑置土地約占六成以上,閑置5年以上的占總數的31%。”國土資源部給這些閑置土地設定了一個清理期限:2010年10月底前。

這樣大規模的閑置土地為何不能及時處置,要害在于閑置土地認定標準和處置方式的不當。

何謂閑置土地,我國的《土地管理法》和《城市房地產管理法》中沒有定義,國土資源部《閑置土地處置辦法》規定為土地使用者依法取得土地使用權后,未經原批準用地的人民政府同意,超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。同時,對未規定動工開發建設日期,自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿1年未動工開發建設等情形,也可認定為閑置土地。

長期以來我國的土地出讓一直采用“毛地”出讓,“凈地”出讓只是近年才開始的。用地者取得“毛地”后要面臨動遷安置,規劃、配套等大量前期的工作,耗費大量時間和資金才能開始動工建設。在土地出讓合同中沒有約定動工建設日期的情況下,要求開發商在合同生效后1年內完成動遷尚且困難,再加上很多地方城市規劃的多變性,何談動工建設?這種閑置土地認定“凈地毛地一刀切”的方式,違反了房地產開發自身的客觀規律。正如發言人所說,在2815宗閑置土地中,586宗是沒有約定開工日期的閑置土地,占了閑置土地總數的21%。如果對這21%的土地,不問原因1年后就認定為閑置土地,既不科學也不合理,更難于處置。《城市房地產管理法》雖然規定了“動工建設時因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的”三種除外方式,但如果都適用上述“除外方式”延期開工建設,則又有讓開發商利用“除外方式”囤積土地之嫌。

從新聞通氣會上公布的處置上海金山區亭林鎮5號地塊案例可知,由于土地出讓時中低價位普通商品房建設標準及政策尚未明確,閑置時間超過4年,屬地方政府原因造成的土地閑置。最后的處置方案是由政府按當時出讓價款及相應利息有償收回土地。綜觀我國《土地管理法》和《城市房地產管理法》,兩部法律中都規定了對閑置土地的處置方式,只有繳納閑置費及無償收回土地兩種方式,并沒有規定有償收回的方式。而《閑置土地處置辦法》卻在無償收回之外,增加了有償收回的方式,各級地方政府還據此制定了各具特色的處置方式。這就導致了有償收回的補償機制沒有透明、公平的程序和方法,增加了閑置土地的認定難度和處置的隨意性。

當前土地調控和房地產市場調控都進入了一個攻堅階段,加大力度清理閑置土地的目的,就是逼迫開發商動工,將供應出來的土地盡快形成房屋供應量,以平抑房價。除此以外,通過對閑置土地的清理,可以杜絕開發商走“囤地生財”的發展模式,有利于建立房地產企業健康的開發秩序。但是,閑置土地產生的原因是多種多樣的,閑置土地的認定和處置應該建立在尊重我國房地產發展歷史的基礎上。對于房地產開發商本身的原因所造成的土地閑置,法律法規都有了明確的規定。但對于各級地方政府的原因,比如規劃的修改、“毛地”的拆遷等造成土地閑置的處置方式,現行規章既缺乏上位法的支持,又沒有有償收回的具體實施細則。這種制度的不完善,導致各級地方政府無法很好貫徹溫家寶總理提出的“依法行政”的精神,同時也會導致閑置土地處置效率低下,行政成本上升等問題。因此國土資源部與其設定大限,督促各級地方政府各顯神通地處置閑置土地,還不如重新審視及完善我國對閑置土地認定和處置的相關法律法規體系,使閑置土地的處理合法、合理、有序。