大學治理何以可能？論大學的可治理性

摘 要：大學可治理性是一個需要被關注的學術概念和實踐問題。可治理性反映了治理主體與治理對象之間的供給與需求的動態關系。可治理性建基于治理供給與治理需求的契合。治理主體可以細分為治理的需求主體和供給主體，而結合內部主體與外部主體的劃分，可以再分為大學內部的治理需求主體和供給主體，以及大學外部的治理需求主體和供給主體。換言之，在需求和供給之間存在多重組合。圍繞治理主體自身以及相互之間的需求與供給對位，會形成多種多樣的治理形態。有效治理是供給與需求的高度契合，而且成本最小。因為供需矛盾以及內外主體之間的矛盾，在實踐中存在著治理過度、治理不足、治理干擾、治理缺勤等現象。以治理內外主體的投射方式觀察，治理有“元治”“自治”“他治”和“互治”幾種形態。幾種形態的治理模式在實踐中并非完全互斥。從公共價值和公共利益實現的角度看，“互治”是需要深化的治理理想。

關鍵詞：大學；可治理性；治理供給；治理需求；治理能力

中圖分類號：G47" "文獻標識碼：A" "文章編號：1009-458ｘ（2025）1-0031-28

“大學治理何以可能”與可治理性相關，是一個因“想當然”而長期未加審察的問題。關于大學治理的所有理論和實踐，都以大學具有可治理性為前提。籠而統之，這個前提理所當然。如果大學不具有可治理性，大學治理的一切論題也就毫無意義。以“是”與“否”這樣的簡單方式回答“大學是不是可治理”的問題是容易的，但仔細分析起來，大學為什么可治理？在什么意義和什么程度上可治理？治理效果如何？諸如此類與可治理性相關的問題并非不言而喻，也非不證自明。

“可治理性”（governability）由歐美學者提出，隨“善治”（good governance）概念流動而輸入我國，也因多討論“拉美可治理性”而形成一定程度的論題綁定，事實上，所及問題在任何國家都存在。對任何對象而言，都有“可不可治理”“在多大程度上可治理”“在什么條件下可治理”等問題。高等教育界偶有概念借用，但也只是附帶提及，缺少跟進的深入研究。大學可治理性的概念及其相關問題，很有深入研究的必要。

本文聚焦可治理性問題，對大學的可治理性進行學術討論，以期深化對“大學治理何以可能”問題的理論探究，就教于大方。

一、“可治理性”：一個有價值的概念

一切社會活動都和語言相關。語言的形態和特征，反映了語言應用者的社會階層和生活形態。治理是一種社會行為，也是一種語言現象；是一個政策概念，也是一個學術概念。在一定意義上說，政策概念是政治和行政的符號工具，是統治者借以凝聚共識、建構制度、制定文件、動員資源、推動落實、引導和影響社會行為進而實現公共利益的集體認知手段，具有鮮明的實踐導向，來源于政治理念、主張和實踐。學術概念是理論建構的基本要素，沒有學術概念支撐的理論是難以想象的。學術概念來源于生活與生產實踐，與政治、經濟、文化、社會、生態等活動相關。學術生活是一種特殊的生活，學術生產是一種特殊的生產。有的學術概念由日常用語經學術性轉化而成。許多“本土概念”就具有這樣的特征。有的概念來自學術共同體的理論創造，學術界用多了，便沉淀下來，成為學術性概念。還有的學術性概念向學術圈子之外更廣泛的人群傳播，并被普羅大眾接受和使用，就變成了大眾話語，再往前走一步，就是“大白話”。大眾話語與學術概念之間并沒有嚴格的界限，事實上，二者的邊界常常是模糊的。學術概念的優劣判斷取決于概念自身的解釋力，也受制于人們的理解力和接受度。

概念的有用性在于概念的解釋效力，包括對日常語言現象的觀察解釋，也包括對政策語言的圈定與使用的再解釋，還包括學術話語的再生產。我國政策話語中提到的“治理體系和治理能力”如果不能轉化為可理解的實踐語言，或者不能很好地和日常語言相關聯，就會影響概念的使用效果。

在普通大眾的日常溝通交流中，很少聽到“治理體系與治理能力”這樣的話語。“沒人管”“沒人理”“沒法管”“忙死了”“管不了”“管得太寬”“管得著么”“不需要你管”等等的土話俗語倒是不絕于耳。在這些土話俗語背后深藏著的，就是和政策概念以及學術概念聯系著的治理問題。“沒人管”“沒人理”的潛臺詞是應該“有人管”“有人理”，前提是有“管”“理”的需要，期望是出現“管”“理”的主體。“沒法管”“忙死了”是出自行為主體的話語表達，前者是指主體缺乏有效的工具、手段或方法，管理對象復雜，不服管教，后者是指主體工作任務繁重，需要花費大量的精力和能量。“管不了”話語所及主體是模糊的，涉及責任邊界，主體既有可能指“我”，也有可能是“你”。“我”“管不了”一方面表達“不屬于我管”，另一方面也有可能是“我沒能力管”。 相應地，“你管不了”也涉及責任歸屬和個人能力。

將上述日常話語加以升華，可以概括出治理的三個要件：治理主體、治理對象和治理行動。治理行動既涉及自然任務，也涉及社會任務。治理行動確有不少任務針對自然的問題，但是根本說來，治理所及是圍繞解決自然問題而實施的集體行動問題。治理是社會性活動，具有鮮明的交互性，即主體和對象相互作用，是一個復雜的動態過程。治理主體、治理對象，以及影響其相互作用的動態平衡結構，共同構成治理體系。治理能力則是指向問題解決的秩序建立和動態維持的能力，既與能夠開發和利用的資源的量有關，也與為維護范圍不同的公共價值、實現公共目標而建立分配和使用資源的權威有關。前者關涉有多少可動員的資源的問題，后者關涉對資源進行分配的合法性和合理性問題。秩序和資源是治理的兩個重要關鍵詞，主體和問題是另外兩個重要關鍵詞。治理體系和治理能力與秩序和資源有關，治理的“在場”實施源自問題。問題的顯現度是識別治理需要的晴雨表。當然，并非生活生產中遇到的所有問題都需要治理來解決。問題即需求，問題刺激需求，有問題就有需求。對問題的界定與解決依賴能力。問題有沒有可能被解決，問題解決者有沒有能力解決，反映到治理上來，就是可治理性問題。“可治理性”概念對于前述本土話語所及問題，具有較好的解釋力和適應性，是一個有價值的概念。

治理二字內涵豐富，在不同使用場合的意義有所不同。大體看來，治理包括結構、過程、機制和策略四個方面，也包括政策的制定、領導、決策程序以及旨在對選擇和偏好施加影響的制度設計等，涉及正式或非正式制度。簡單地說，也就是建立制定目標和實現目標的秩序（Levi-Faur， 2012）。可治理性問題與治理問題是一體的，討論治理問題不可能不觸及可治理性問題，對可治理性問題的討論，是討論治理問題的重要構成。可治理性問題是人類社會的永恒課題，從最原始的部落社會，到最發達的現代社會，概莫能外。社會在變與守、進與退、消與長、治與亂兩極之間運動，展現了變遷的復雜軌跡，刻畫了人們圍繞可治理性問題展開的認識與實踐圖景。我國古代論及可治理性的典籍汗牛充棟①，近現代政治史就是一部關于可治理性的思想史與實踐探索史②，可治理性是當代治國理政必須面對的重大課題①。

如何理解和界定可治理性？俞可平主編的《治理與善治》一書收集了國外學者對治理問題的研究文章，其中就有對“governability”問題的討論。該書對“governability”有兩種譯法，一是“治理能力”，另一是“治理力”。該書翻譯雷納特·梅因茨（Mayntz， R.）（Mayntz， 1993， pp.9-20， 轉引自：俞可平， 2000， p.200）和詹·庫伊曼（Kooiman， J.）的文章標題時均用了“治理能力”一詞；而在庫伊曼的同一篇文章里，“governability”和“governing capacity”都譯作“治理能力”，但同文中也有地方將前者譯作“治理力”（俞可平， 2000， p.218， pp.233-234）。“治理力”和“治理能力”義相近，但詞形有差別。對于“governability”和“governing capacity”而言，《治理與善治》一書中的這種譯法能顯示一定區分度。從國內比較流行的、和“力”組合而成的詞語之語義來看，“治理力”即治理主體的能力，可以類比執行力、領悟力、判斷力等詞，因此可以將“治理力”看作“治理能力”的縮略語，于是二者在語義上難以區分。究竟如何翻譯，既關乎不同語言之間的語境差異，也關乎不同治理實踐中對相關問題的理解。從實踐的角度看，治理既涉及治理主體，也涉及治理對象，因此不能僅從治理主體的角度分析治理問題，還應該從治理對象的角度加以考慮，最重要的是，需要從二者的互動關系來考慮。如此看來，“可治理性”的譯法更為合適。

可治理性是全世界的普遍性問題，是政治哲學的一個重要論題。國外學者圍繞民眾的可治理性、民主的可治理性和系統的可治理性開展研究，形成一種學術脈絡。從英文文獻看，關于高等教育和大學的可治理性的討論還不多見。從能夠找到的有限資料看，論者將治理與可治理性混用，未加細致區分。如在理查德·維爾杜古主編的《歐洲的教育改革：歷史、文化與意識形態》中，有題為《葡萄牙高等教育教師培訓制度治理與可治理性過程》的專章，但從其內容上看，并沒有區分治理和可治理性（Redondo amp; Sánchez， 2014， pp.117-144）。王建華（2015）在研究大學治理問題時關注到了可治理性，發現當時高等教育領域幾乎沒有關注大學的可治理性問題。究其原因，他認為是對可治理性問題的重要性認識不夠，或者是將可治理性等同于治理。受袁東振提到的安德烈·安西拉（Ancira， A.）五類水平可治理性的影響①，他在吸收“可治理性是表達國家、政府或公共部門在回應和滿足不同社會階層需求或以這些需求為基礎制定政策時所使用的一個概念”的基礎上，將大學的可治理性也進行了分類：以理念和規則為中心，將理想的可治理性和不可治理性看作兩個極端，中間水平為正常（有理念指導、以規則為核心），但大學治理中經常面臨的問題則是可治理性的缺失（規則和理念滯后）和危機（不能重建秩序和理念）。理想的可治理性是實現了善治，不可治理的狀態就是大學治理失靈。與善治相對的是惡治。善治和惡治也是兩個極端。大學治理的終極目標是“理想的可治理性”，但一所治理良好的大學有可能無法成為一所真正偉大的大學。

王建華敏銳地看到了大學可治理性問題的存在，并做了理論性的討論，為后續研究開辟了一個概念空間。不過，其文在七個方面還值討論。第一，可治理性和治理是分不開的。如袁東振所言，世界銀行將治理和可治理性等量齊觀。很難將鮮有研究這一現狀歸為重視不夠或人們將兩個概念混同。第二，他沒有對大學可治理性概念進行進一步討論，而是直接應用宏觀治理的概念界定。就當代可治理性研究而言，袁東振在研究拉美可治理性問題時就總結了10種概念界定，其研究的著眼點也偏向政治的可治理性方面，聚焦體制效率、需求表達、體制信任、矛盾化解和決策透明五個方面。事實上，從歷史上來看，可治理性概念的內涵經歷從民眾的可治理性到民主政體的可治理性，再到自然與人類構成的系統的可治理性的演變，應用范圍從政治領域向更為普遍的系統拓展。第三，理念和原則對于治理固然重要，但治理是一個復雜的互動過程，情境因素對于治理行動的影響也是不能忽視的。以理念和原則為中心評價可治理水平無疑很重要，但也有過度簡單化之缺憾。第四，將宏觀層面的治理失靈應用到大學治理，既需要理論的建構，也需要歷史的敘事和現實的觀照。第五，將善治和“偉大的大學”分離，將成功的大學治理模式與大學繁榮相割裂，沒有看到大學治理的目的和大學的目的在理論上應該是統一的，善治和善學也應該是統一的。大學治理成功與否應該以是否有助于高等教育繁榮來加以判斷。如果“為治理而治理”，治理服務于治理自身，而不考慮治理所服務的更大的系統和更上位的價值和目標，就會出現“貌似成功”的虛妄感覺和“結果先定”的主觀裁決。“結果先定”是以意圖代結果，無論實際的結果如何，治理者對結果的判定就是結果本身。治理者的良好意圖在先，因此結果也便向好。第六，不能將復雜性作為治理失靈的歸因，不能武斷地說“現代大學高度復雜，治理失靈是必然的”（王建華， 2015）。第七，他對治理的“不為”與“不能”的討論有失籠統。其論述的缺陷在一定程度上看源自對于鮑勃·杰索普（Jessop， B.）等學者關于治理失靈判斷的簡單移植，而沒有考慮治理實踐的具體情境，也沒有聚焦大學治理的特有問題。沿著他觸及的問題域深入下去，為了更好地討論大學可治理性問題，下面對可治理性思想發展過程中的幾個重要觀點做簡要回溯。

二、可治理性：民眾、民主與系統

學界對于可治理性的討論，最初集中在政治領域，然后向更為復雜的系統拓展。國家治理和社會治理為一切治理活動提供行動路線和結構框架。微觀層面的治理問題具有一定的特殊性，但終究是在宏觀結構中的特殊。微觀系統和宏觀系統是一個“聯系統”。離開大系統治理，就很難理解小系統的治理。雖然不同層級具有相應的復雜性和系統特征，總體上看，可治理性還有穿透層級的共性和普遍性。

（一）民眾的可治理性：威懾與理解

馬丁·諾特（Knott， M.）曾對荷蘭思想家伯納德·曼德維爾（Mandeville， B.）的可治理性思想進行研究。曼德維爾的研究理路是立足民眾的可治理性（governable），針對的問題是：對于處于前文化、前語言的自然階段的人類而言，或者說對于野蠻人而言，如何才能使他們由沒規矩、沒約束的蠻荒狀態，走向可管教、可支配、可治理的狀態？與此相關的問題是：人類是否具有參與社會生活的自然性向和欲望？為了獲得參與社會生活、與人共處共事的能力，他們是否獲得訓練和規訓？自私是人們的固有本性，對于人們之間的聯合起著“腐蝕性”的解體作用。合作則是解決分崩離析的“解毒劑”。由于人類具有的各種心理原因，人們彼此守望相助存在困難。羞恥和驕傲是兩極心理狀態。為了獲得超群出眾的公共印象和廣泛的社會認可，人們彼此競爭，以鄰為壑，上演一個人對所有人進行爭奪榮譽的戰斗。在這個過程中，親社會和反社會的傾向相互撕扯，造成必須正視的政治問題，自私沖動和合群愿望之間的緊張不可回避。在曼德維爾時代，有一些思想家認為恐懼對于道德義務和道德行動具有積極意義，但是也有的哲學家表示擔憂，他們認為對專制權力的恐懼會滋生奴性。“順民（submissive subject）之所以接納其不喜歡的，不過是為了逃避他更不喜歡的，比如死亡。如果除了毀滅沒有其他選項，恐懼就是使人屈服的有效機制。”（Knott， 2014）對于恐懼的利用，確實可以收到一定的效果，但這只是權宜之計。從長遠看，除非保持不間斷的監督和威脅，否則恐懼的作用是難以持續的。一旦擺脫監督和威脅，順民就有可能原形畢露，實施危害社會的行為。所以，曼德維爾認為，除了恐懼這個工具外，還需要“理解”加以配合。即，讓民眾理解，為別人服務是符合自己的利益的。①社會之所以可能，不是因為有“順民”，而是因為有“可治理的”的公民。可治理的民眾與順民有所不同，他們內化了社會規范，將個人利益和公共利益聯系起來，克服無約束的自發沖動，收斂“高人一等”的身份競爭。曼德維爾說：“人們必須吃飯（才能生存），但是如何吃（才更有利于生存），卻是可以加以指導的。”（Knott， 2014; Primer， 2006， p.86）政府的首要任務就是使人從自我中心的束縛中解脫出來，受管教、能服從，積極參與公共事務，取予平衡。完成這一任務的重要途徑就是民眾能夠“理解”。那么，理解何以可能呢？語言文字的發明對于人類經驗的積累和傳播具有重要意義。借助于語言的創生和道德律令的建立，訴諸社會化和道德養成，雄辯精明的政治家說服野蠻人認識到征服自私本能符合其自身利益。他們借助語言與符號，使習性大異其趣的野蠻人接受自我否棄的困擾，體悟社會美德的光照，而社會美德就建立在驕傲的歡愉和羞愧的尷尬之上。一言以蔽之，政治家是利用語言和符號來引導野蠻人走上社會化之路的，這個過程其實也是一個教育的過程。在人之可社會化（sociable）、可治理（governable）和可教育（educable）之間存在必然聯系，教育對于社會化和可治理性具有重要作用。（Knott， 2014）

曼德維爾之后的幾個世紀里，人類社會發生了天翻地覆的變化。在科技革命和工業革命的推動下，人類文明不斷發展，可治理性問題的挑戰性也隨之增大。如何面對經受過啟蒙洗禮、受教育程度不斷提高、自主性和理解力普遍得到發展的新民眾，是現代治理面臨的新形勢、新任務。進入20世紀后，伯特蘭·羅素（Russel， B.）一方面指出“使人服從的動力與使人發號施令的動力同樣真實而普遍地存在，它根源于恐懼”，也即恐懼仍然是一種治理工具；另一方面他又說，“凡是僅僅產生于個人或團體迷戀權力的沖動，從國民那里贏得的只是出于恐懼的服從而不是積極合作的權力，我均稱之為暴力”（伯特蘭·羅素， 2012， p.6， p.18）。在民主社會中，令人恐懼的權力和暴力僅有一字之差。第二次世界大戰期間，1941年1月6日，雖然美國當時還沒有正式參戰，但富蘭克林·羅斯福（Roosevelt， F.）向國會做的年度咨文中提出的“四大自由”就包括“免于恐懼的自由”。他的解釋是：“用世界性的話語來表達，免于恐懼的自由就是大規模削減武器，直到沒有哪個國家有能力對其鄰國或別的任何地方發動侵略戰爭。”（Roosevelt， 1941）第二次世界大戰后，為了維護世界和平，避免戰爭悲劇重演，使生靈免遭涂炭，聯合國成立。半個多世紀后，聯合國大會《千年宣言》中對自由再做界定和呼吁：“人們有權利過上體面的生活，有尊嚴地養兒育女，遠離饑餓，不受暴力、壓迫和不公正的恐懼威脅。民主和參與式治理建基于保障人們權利的意愿之上。”（The General Assembly of United Nations， 2000）無疑，在現代世界的政治“詞典”里，“自由”“民主”“權利”高頻出現，和可治理性緊密聯系，不可分割。

（二）民主的可治理性：權利、責任與法治

民主是一種價值理想，也是一種制度原則。20世紀60年代，包括美國和法國在內的許多國家民主運動風起云涌，社會出現動蕩，不少國家的大學校園失去寧靜，大學教師和學生們卷入運動洪流，民主在左右夾擊中面臨合理性質疑，引起不少學者的反思和檢討。1975年，米歇爾·克羅齊埃（Crozier， M.）、塞繆爾·亨廷頓（Huntington， S.）和綿貫讓治（Watanuki， J.）在向三邊委員會（The Trilateral Commission）①提交的《民主的危機：民主國家的可治理性報告》（以下簡稱“《報告》”）中提出如下問題：民主處于危機中嗎？對于工業化國家而言，以普遍的選舉權、定期選舉、政黨競爭、言論與結社自由界定的民主政治是否還切實可行？在20世紀剩余的25年里，這些工業化國家是否還能賡續過去25年所推行的民主政治方式？（Crozier et al.， 1975， p.2）在西方世界里，工業化和民主化如影隨形。工業化促進了經濟發展，文職人員和專業技術人員規模相對于體力勞動者而言在擴大，社會財富和福利廣泛分布，人們的生活水平不斷提高，傳統的貴族階層對民主的敵意消減，普羅大眾對權力精英的決策論長道短，政治參與意識日漸增強，民主平等的價值觀深入人心，再加上媒體的加持，建立在科層制、財富和官階之上的權威系統遭受嚴峻挑戰。民主政體面臨的可治理性困境是：一方面，社會對民主的需求不斷增長；另一方面，政府的應對能力卻乏善可陳，不見精進。在西歐，人們對民主政體缺乏信心，悲觀主義盛行，民主國家似乎變得不可治理。最引人注目的例子是英國，這個被視為世界民主制之母和榜樣的國家，盡管總是能躲過歐洲大陸所有變幻莫測的政治動蕩，但也面臨民主制的崩潰，至少是無法回應現時代的挑戰。西歐其他國家的政府也表現得一樣羸弱無能。由于參與者與日俱增，各方訴求日新月異，歐洲政治體系已經超載，無力負重。政府賴以維持其決策和執行能力的黏合力受到侵蝕，決策層和執行層各有主張，公眾不負責任的行為大行其道，社會共識撕裂。（Crozier et al.， 1975， p.12）

政治體系的相對平衡隨民主的律動而轉換。《報告》認為，相對于歐洲和日本而言，美國的民主“是對民主自身的威脅”。歐洲和日本各有其經年累月沉淀下來的傳統價值。美國憲法是思想洞見的產物，而非長年的經驗積淀，缺乏類似日、歐的歷史價值支撐，缺少維持社會平衡的歷史資源，因而常常在信念的激情與信念的沉寂之間左右搖擺，其面臨的可治理問題不同于別的地方。20世紀60年代，美國民主運動高潮迭起，民主精神呈現戲劇性新貌，“參與”與“平等”旗幟高揚。知識精英傳播平等主義理念，游說集團推銷“公共利益”，對于少數族裔和婦女參與政治經濟活動的權利保障和機會供給的呼聲一浪高過一浪，位高權重的政客和富甲天下的豪門廣受抨擊。結果是，為了更好地服務公共利益，政府采取更多實質性行動，然而，政府的權威卻也實質性地降低了。20世紀60年代活躍的民主運動向70年代的民主政府提出了可治理性挑戰。問題是，一方面，政府的管理行動增加了，開支也隨之增加，政府是不是具有相應的經濟償付能力？另一方面，政府的管理權威降低，人們對政府的信心不足，政府是不是具有相應的政治償付能力？民主活力與可治理性是不是一對矛盾？民主活力的增加是否必然意味著民主的可治理性降低？事實上，對于權威的建立而言，民主僅僅是一種方式，而非唯一的方式。將民主原則無限擴大，從長遠看會對一些機構帶來困擾。比如，大學如何聘用教學人員？以獲得學生同意作為聘用條件的大學也許是更為民主的大學，但是不一定是更好的大學。民主政治體系的有效運轉通常需要個人或群體的適度冷漠和不介入（Crozier et al.， 1975， p.64， pp.113-115）。《報告》是對20世紀60年代波及全球的民主和民權運動反思的產物。那個時代的美國高等教育界留給后世兩種應對大學治理危機的標本：一個是詹姆斯·A. 博金斯（Perkins， J. A.）治下的康奈爾大學，另一個是愛德華·H. 利維（Levi， E. H.）治下的芝加哥大學。博金斯對學生民主運動采取妥協態度，最后因應對不力，在校董會的壓力下提出辭呈。利維則利用法律工具，通過法律強制維護學校的制度權威，因此其校長職務也得以保全。（周作宇， 2009）如果說曼德維爾的治理觀察是從A（統治者）到B（被統治者）的治理路線，《報告》關注的問題則是“極端民主”狀態下，B的身份轉換、地位上升，并且公開挑戰A的權威、反叛既有秩序，從而導致社會失序的現象。“民主是個好東西”，但是，有違公共價值、被社會情緒裹挾、不受法律約束的所謂“民主”，乃是對“可治理性”的巨大威脅，也是對真正的民主的威脅。權利只有和責任同行，才能守住底線，而法治才是秩序的硬核，民主和法治不可分割。《報告》發表之后的半個世紀里發生的許許多多事件表明，自由民主制度并不是不講條件的萬能處方，而是需要付出歷史代價加以解構，并始終是在特定文化背景下處于不斷建構之中的“開放題”。

（三）系統的可治理性：互動與平衡

庫伊曼涉足可治理性問題雖然也與政治問題相關，但與上述其他研究有所不同，他的研究源自對全球捕魚業系統治理問題的關注，其出發點是應對捕魚業的系統危機。捕魚業是諸多人類活動系統中的一個特殊系統，是自然系統與社會系統交互作用的特別系統。海上捕魚是人類的社會行為，涉及更大的自然系統。過度捕魚不僅影響海洋魚類的生存環境，也影響人類的未來。“公有地悲劇”在不同尺度上都有所體現。各種文件和數據顯示，1990年以來，危機①出現在全球的捕魚業中。對此，捕魚業的管理者們無法扭轉不斷惡化的趨勢，捕魚業的管理理論和實踐也受到質疑。（Kooiman amp; Bavinck， 2005， p.11）為了解決捕魚業遇到的危機，“捕魚業治理網絡”成立，其宗旨是創立和分享捕魚與水產業互動治理的新視角。捕魚業危機是無法通過常規的方法解決的，超越學科邊界和克服因循守舊的創新思維勢所必須。這就意味著，需要從“一根筋”地尋找問題解決路徑，走向解決問題與創造機會和有效管控緊張并行的新路徑。庫伊曼認為，治理行動具有動力性、復雜性和多樣性等特點，治理研究的方法有規范性和分析性兩類。規范性的做法是制定善治的標準，據此判斷政府治理的有效性。如果治理缺乏規范性基礎，其有效性和合法性便成問題。世界銀行就是善治論者的規范派代表，其對全球社會的治理話語體系產生深遠影響。除了規范性的治理理論外，對治理還可有描述的視角，其特點是通過耙梳和凝練核心要素，建立分析模型。治理是一個網絡系統，對治理問題的認識要具備全球視野，也要從情境出發，具體問題具體分析。庫伊曼選擇了分析的路徑。他認為可治理性是對社會實體或社會系統的總體治理狀態的描述。可治理性概念具有復合性質，涉及多重主體及其行動。他從社會互動的角度出發，將需求與能力聯系起來，將可治理性界定為“治理主體對治理問題的總體解決能力和解決程度”。可治理性有三個相互聯系的分析要素：被治理系統（the system-to-be-governed）、治理體系（its governing system）以及治理互動（governance interactions）。治理者、治理對象和彼此互動的性質共同影響系統的可治理性。抽象看來，可治理性是治理系統的能力和被治理系統需求之間的平衡，治理互動在其中發揮著中介的作用。（Kooiman， 1993， p.43， p.46; Kooiman et al.， 2008）治理不僅僅是解決問題的行動，還是一個提升能力、識別和利用機會的過程。（Kooiman et al.， 2005， p.12）互動治理的總體目的一是克服阻力，二是尋找新的路徑，換句話說，就是解決社會問題和創造社會機會。治理的行動結構形似“洋蔥”，由表及里，具有多個層級。

庫伊曼認為，為解決社會問題、創造社會機會而實施的組織互動，構成一階治理；中間層是二階治理，涉及制度安排，為一階治理提供行動框架和決策依據，包括協議、規則、權利、法律、信仰、角色、程序等；最內層為三階治理。①庫伊曼將第三階治理稱作元治理，涉及深層價值和原則，對實踐起著支持、評價和導航作用。元治理的一個核心原則是合理性，即治理必須基于確證的事實、工具的邏輯選擇以及可辯護的策略。此外，元治理的原則還包括響應性和績效。（Kooiman et al.， 2005， p.20）治理行動在各個層級和跨層級展開，互動過程決定了一個系統的可治理性。（Jentoft， 2007; Jentoft amp; Chuenpagdee， 2015， pp.15-34）本文認同庫伊曼關于治理有“階”的差別這樣的觀點，也認可“元治理”涉及深層的價值觀和基本的原則立場。不過，“元治理”有廣義和狹義之分。廣義看，“元”（meta-）的原義是“在后”或“在上”，是對某種對象的認識不斷“再對象化”的認知升級過程，涉及更高階的思維品質和理論意境，如元認知、元記憶、元語言、元理論、元概念等。在特定語境下，也涉及更廣泛的人類行動或秩序，是“行動的行動”或“秩序的秩序”，如元治理。治理活動、治理制度和治理的價值和原則，整體構成“元治理”的對象，不能簡單將“元”等同于“第三階”，不宜將“第三階治理”界定為“元治理”。①事實上，庫伊曼對于治理理論的建構，本身就是采取的一種元治理思維和元治理語言。他的出發點是捕魚業，雖然也涉及捕魚業遇到的具體的治理問題，但他并沒有就事論事，沒有就捕魚業而建構捕魚業的治理理論，而是更一般地，在“元認知”和“元秩序”層面對治理本身進行理論建構。雖然不能將“元治理”等同于“第三階治理”，但是，在狹義上將“價值和原則”的治理看作一種元治理，是可以接受的。下文提及的“元治”，就是有條件地吸收了庫伊曼的元治理思想，即將“元治”限定在“價值”和“原則”層面。這個條件是，治理主體是源于但是又超越個體、組織和國家的超級主體。

階與人們的思維模式和認知方式有關，是一個不斷上升的過程，人的認知極限就是階的上限。認識是由淺入深、由表及里的循環上升過程。認識的每一次上升突破，就是階的躍遷。當下的認識能力和知識是有限的，但理論上講，人類可以不斷突破認知的上限，達到新的境界，所以階是無窮的。庫伊曼提到的三階治理，在一定意義上就是從外到內、從具體到抽象界定的。他提到的第三階，還可以繼續深入下去。價值、規范和原則還可以細分為更多層的“階”。價值和價值觀本身也是分層的。大道理管小道理，大原則統攝小原則。人類對終極價值的探索，從來沒有止步。雖然如此，為了討論問題方便，我們可以借用庫伊曼的三階理論的說法（Order，簡化為O，O=1，2，3）。現實中除了“階”的差別外，還有“級”（Level，簡化為L，L=0，1，2，...，n）的差別。治理系統和被治理系統屬于同一個更大的系統。治理者被治理，治理系統本身也是被治理的系統。當L=0時，是自我治理，自我治理是最基本的治理單元，是零級治理，也是治理的源頭。零級治理因此也可稱作源治理。每一級治理都以相應級別治理主體的零級治理或源治理為基礎。從個體到組織，再到地區和國家，治理系統拓展，治理對象范圍擴大，治理的主體構成也在擴大，一方面是由于層級增加，另一方面是由于參與者增員。與行政管理區域和職位聯系的層級就是治理的“級”。級與階不同，級是科層結構中的等級，行政上從國家到鄉鎮，職位上從國級到科級等，級是有限的。當然，不同國家中級的構成和設置會有所不同。

庫伊曼將可治理性限定在能力和需求的關系上，確有一定道理。治理系統和被治理系統都有能力和需求的問題。治理系統與被治理系統不可分，不能簡單地說，問題都是被治理系統的，而能力則是治理系統的。治理的能力和需求需要在特定“階”與“級”的層面考察。不同“級”有不同的治理需求和能力要求，也有不同“階”的認知對象與內容，相應地也需要不同的方法。級越低，治理尺度越小，問題越具體，表面上看來，治理需求也因此就越具體、越地方化和微觀化。的確，許多具體需求是微觀的。但是，任何系統都是由諸多要素及其相互關系構成的。系統包含著若干子系統，該系統本身又是更大系統的子系統。某一級的需求看上去只是該級的需求，實際上可能是更高或更低一級的需求。與治理需求相對的能力問題也一樣。解決具體問題、滿足治理需求所需的治理能力不完全是同級治理主體的能力。不同級的能力要求有共性，也有特殊性。“治大國如烹小鮮”，是將治理之“大”與“小”統一起來的很好的隱喻，強調治理的謹小慎微態度。態度是能力的一個方面，這是共性。但是，能力還涉及更多的方面，具有更大的結構。不同級的能力要求當然不是完全相同的。更重要的問題是，要解決問題，要創造機會和新的可能性，能力只是滿足需要的一個方面。在更一般的意義上，與需求相對的是供給，而不僅僅是能力。下面就從供給和需求的角度，進一步對可治理性問題加以探討。

三、可治理性的新視角：治理需求與治理供給的動態關系

根據前面提到的關于可治理性的認識脈絡可知，站在不同的立場和角度，人們對可治理性概念有不同的界定。有的學者認為：“可治理性是政治系統對不斷增加的社會多樣性和復雜性的回應能力。可治理性與民主關系密切。”（Beltramin amp; Tecnológica， 2020）還有的學者認為，可治理性是一種程度測量，涉及一個系統為了一組特定的目的或目標在多大程度上能夠被治理的問題，“可治理性是治理系統實施治理行動的目標達成度”（Dring et al.， 2023）。在綿貫讓治看來，“可治理與不可治理不是絕對的，可治理性是來自內部與外部的任務以及精英和大眾的能力的函數”（Crozier et al.， 1975， p.119）。總體上看，可治理性多涉及宏觀層面的政治體制與民主化，焦點是對象需求和主體響應之間的對應關系。依據需求與響應的關系，可治理性可分作不同的水平。（袁東振， 2007; 袁東振， 2010， pp.7-11）。治理能力確實是可治理性的一個重要變量，但能力變量不可能單方面發揮作用，它的狀態如何，還需要在治理關系中得到應用并加以檢驗。另有相關界定揭示了治理的互動特征，強調治理主體的治理能力和治理對象的需求之間的平衡。確實，治理是一個如庫伊曼所言的互動過程。在這個過程中，治理者和治理對象都在發揮作用，他們的能力都重要。即使在曼德維爾那里，“理解”也是治理的重要條件，而不僅僅是“恐懼”。三邊委員會對于“民主的可治理性”的討論，也證明了這一點。對于問題解決和機會創造而言，治理供給的不僅僅是能力，還有能力發揮作用的其他條件。治理能力固然重要，但它只是治理供給的一個方面，而非全部。要滿足治理需求，解決治理問題，除了能力之外，還需要其他方面的供給。顯然，治理供給比治理能力具有更大的概括性和包容性。從邏輯上看，和治理需求對應的是治理供給，而非治理能力。與治理供給相對的，也有相應的需求問題。治理需求從何而來？誰的需求？什么需求？如何診斷需求？這是針對治理需求的問題。對任意給定的系統而言，不是所有問題都和治理相關，有些問題和治理有關，有些問題和治理無關。對與治理無關的問題，如果以治理的工具和手段加以應對，必然無法解決。對與治理有關的問題，如果用錯了治理工具，也無法得到有效解決。

如此，在給定情境（Context）下，可治理性（Ga=Governability）便可界定為治理供給（Gs=Governance Supply）滿足治理需求（Gd=Governance Demand）的動態關系。

可治理性既取決于治理需求，也取決于治理供給，它反映的是對治理對象而言的治理可能性，即，如果滿足一定條件，對象就有可能得到治理。一般地，無論是供給還是需求，既有類屬上的差別，也有程度上的差別。供需匹配是可治理性的前提條件。供需匹配首先是類屬上的匹配，然后是程度上的匹配。

從類屬上看，針對相同類屬A，治理供給與治理需求相匹配可表達為：如果Gd=A，Gs=A，則Gd‖Gs。

如果治理需求是Gd=A，而治理供給是Gs=[A]，即非A，則治理供給與治理需求就不相匹配，即：Gd [?]Gs。①

如果治理供給在類別上和價值指向上與治理需求相同，就在類屬上實現匹配。對于相同類屬而言，還有程度上的差別。治理供給和治理需求的匹配程度是一個區間。匹配程度可稱為匹配度。在治理可能性存在的前提下：當供給大于或等于需求（S≥D）時，治理供給滿足需求，可治理性實現；當供給與需求相等（S=D）時，即，供給滿足需求，不過也非不及，恰到好處，這是治理的理想狀態，實現供需平衡。所有的治理都是有成本的。治理成本（Gc=Governance Cost）是個變量，這是討論可治理性必須要加以考慮的。如果供給大于需求（Sgt;D），雖然可治理性得到實現，但供給超出所需，因此出現治理過度現象，產生治理浪費。當供給小于需求（Slt;D）時，治理不足，系統的可治理性未得到實現，需要加大供給。

供給和需求都在動態變化，供給隨需求而波動，需求也隨供給而波動，所以可治理性也是不斷變化的。在某個特定情境下供給不足，在另一個情境下供給卻能滿足需求。同樣，在某個特定情境下沒有需求，或者需求沒有得到診斷和識別，在另一個情境下卻被識別出來。毫無疑問，治理需求是一個重要變量，與之相關的狀態有：無需求、潛在需求和現實需求。現實需求是當下呈現出來的已被識別的需求。潛在需求則分兩種情況：一是當下有需求，但是還沒有被識別發現；另一種情況是當下沒有需求，但是未來有需求。治理需求還有形式需求和實質需求之分。治理供給是可治理性的另一個重要變量，與之有關的狀態有“有供給”和“無供給”兩種。“有供給”也可稱為“供給出勤”①，“有供給”包括現實供給和潛在供給，也包括形式供給和實質供給。形式供給與需求是結構性和象征性的，以宏觀法律、法規、法紀、組織規章制度、標準以及相應的機構設置等形式表達。實質供給與需求是行為性的，以給定制度和機構框架下人們的行為方式及其變化為表征。前者對應于制度邏輯的符號層和中間層，后者對應于實踐和行動層。（Misangyi et al.， 2008; Koryakina" et al.， 2015）按照前述三階治理的劃分，實質治理供給與需求是在第三階治理的原則和價值規范下的第一階治理，與治理行動合一。形式供給與需求是在第三階治理的原則價值規范下的第二階治理，體現為制度和規則。理想的狀況是三階治理相統一，即行動、制度與價值觀相統一。然而現實卻是，治理情境在動態變化，價值觀也在變化，第一、第二階治理的變化和價值觀變化之間存在時間差。即使在相同價值觀規范下，由于普遍存在的知行矛盾，再疊加不同主體之間的差異，很難在三階治理間達到完滿契合。

對治理需求的識別是治理供給的認識基礎。治理實踐中既包含了客觀的需求，也包含了人們主觀認識的影響。在現實需求被識別的情形下，有兩種情況。第一種情況是有供給，供給出勤與現實需要交會形成的治理狀態，包括有效治理、低效治理和無效治理。有效治理是治理供給滿足治理需求，成本最小；低效治理是雖然供給滿足需求，但是成本高，是一種供給過度或治理過度現象；無效治理則是供需不匹配，雖有需要，但是供給不足或供給錯位，不能滿足需要，或者原本沒有治理需求，但是錯誤判斷為有現實需求，因此單向提供治理，是一種反需求現象。還有些需求不僅僅是認知錯誤的結果，而且是人為制造出來的需求，即現實本無需求，需求因供給而產生。供給有合需求性、不合需求性和反需求性。合需求性也有程度差別，可分為高度合需求、中度合需求和低度合需求。反需求供給不僅僅是不合需求，而且會使問題更加惡化。第二種情況是沒有治理供給。在需求是潛在的條件下，也有兩種情況。第一種情況是供給出勤與潛在需求交會，雖然現實需求沒有被識別出來，但基于對未來需求的預判而產生供給出勤。第二種情況是因無法識別需求或缺乏未來預判而沒有治理供給，因而導致供給缺失。

以治理需求為一維，治理供給為另一維，可以生成可治理性的分析框架（如表1所示）。暫不考慮供給與需求的形式及實質的差別，二維組合有下述幾種形態。既無治理需求也無治理供給的狀態是一種自然秩序，有許多行為是自然行為，無須治理。根據需求與供給在時間維度上觀察的潛在與現實分別，可劃分四種形態，“適時供給”“超前供給”“遲滯供給”“預留供給”。所謂“預留供給”，就是指因暫時還沒有需求而未予供給，但是有潛在需求，因而有滿足潛在需求的預案。結合內外因素綜合考察，值得關注的有兩種狀態：其一是有治理需求，但是沒有治理供給，結果出現“供給缺勤”，或“公有地悲劇”；其二是無治理需求，但是有治理供給，結果出現 “供給干擾”現象。治理的目的本來是建立秩序、增加價值、實現目標，但由于根本沒有需求，結果妨礙了目標的實現，因而成為干擾。這兩種情況對于公共價值和公共秩序都是有害的。

需要指出的是，表1所示分析框架是針對某一級治理而建構的。如前所述，不同國家的級數是不同的。扁平化管理的級數要少一些，科層化制度的級數可能會多一些。無論級數多少，在任何體制下，個體層面的自我治理都是治理的源頭。在微觀的組織層面是如此，在地方和國家層面也是如此，國際組織也概莫能外。自我治理的需求和供給都源自自身。由個體到組織，級變化了，治理情況也隨之發生變化，治理的供給和需求上升到組織層面。個體和組織之間存在匹配和協調的問題。由組織到地方或國家，級又有變化，匹配性變得更為復雜，相應地，對協調的要求就更高了。由識別問題與機會、診斷需求、動員資源、提供供給，到問題解決、將機會轉化為成果的鏈條，隨著級的變化而變化。治理需求和供給在社會分化與整合的大背景下，因社會分工而形成多樣化的形態。高等教育系統是大系統的子系統，自身也包括許多子系統。大學是高等教育子系統的有機構成，大學的可治理性具有可治理性的一般特點，也有其特有的性質。

四、大學可治理性觀察：供給與需求的解釋與行動

大學治理是治理主體組織和調動資源，建立秩序，采取特定集體行動實現治理目標，進而實現大學辦學目標的動力學過程。大學治理者與治理對象的關系是考察大學可治理性的關鍵。從學院到大學、巨型大學乃至交互大學（周作宇， 2018），大學組織的復雜性增加。相應地，大學治理的復雜性也隨之增加。組織復雜性的變化在一定意義上意味著大學治理需求與供給的變化。治理需求的多樣性、動態性和復雜性深化，對治理供給提出相應的新要求。治理供給是否與治理需求相適應，反映出大學的治理水平，涉及大學治理的有效性問題，屬于可治理性范疇。大學治理在大學組織與外部環境互動過程中動態變化，可治理性在互動過程中呈現不同的水平。簡而言之，大學可治理性反映的是治理需求與治理供給之間的動態關系，大學治理之所以可能，在于治理供給有可能滿足治理需求。治理需求從何而來？是誰的需求？治理供給是誰在供給？這些問題涉及治理主體。有的研究將治理主體分為內部主體和外部主體、擬制主體與自然人主體、現實主體與潛在主體等，為分析主體構成提供了一個參考框架，但這一分類對治理的需求主體與供給主體不加區分，沒有細致分析誰需求和誰供給的問題。（周作宇， 2024）治理的邊界條件是清晰的身份定位、權力配置和責任賦予，不同主體在大學治理中的身份、權力和責任是不同的，這是治理的結構性約束。結構的清晰性是理想狀況，在現實的治理中，不可能所有界限都能夠清晰而準確地加以劃定。在給定結構的條件下，行動者對現實的“解釋”在很大程度上影響著問題診斷和治理供需。內外治理主體存在認知錯覺和認識分歧有所難免。如果將內外主體分別看作“一主體”，面對同一個問題情境，可能出現兩種對治理需求的認識：其一，內外主體對治理需求的認識一致；其二，內外主體對治理需求的認識不一致。不一致的情況還可進一步細分：有可能是內部主體認為沒有治理需求，而外部主體卻認為有治理需求；也有可能是內部主體認為有治理需求，而外部主體卻認為沒有治理需求。在內外部主體都認為有治理需求的情況下，也有可能內部主體認為治理需求是A，而外部主體卻認為治理需求是B。就治理供給而言，主體在認識上也會有不一致的情況。將內外主體與供給需求相結合，會出現12種不同的組合。其中，內部主體對自我治理需求的治理供給，以及外部主體對自我治理需求的治理供給都有匹配或錯配的可能，這涉及兩種主體的“自我治理”狀況，可歸為4種情況。內部治理需求與供給對外部治理需求與供給的一致與分歧或錯配與匹配，則可有如表2所示的8種情況。當然，現實中外部主體和內部主體分別由不同的機構組成，內外主體事實上并非“一主體”，而是由身份、角色、責任不同的成員構成的“多主體”。真實的情況更為復雜。為便于討論，以下重點討論與大學可治理性相關的幾個關鍵問題。

大學治理內外部主體的“元治”“自治”“他治”與“互治”，與可治理性問題關系密切。超越內外主體，基于一般原則的超主體治理，即為“元治”。供給主體和需求主體之間有統一也有分離，不同供給主體或需求主體之間亦有統一和分離之別。治理需求主體和供給主體相統一，即為“自治”。如果供需主體分離，外部主體向大學單向投射，即為“他治”；如果是雙向互動，就是“互治”。

第一，從“元治”看大學可治理性，大學治理的供給與需求都需要有上位的價值遵循，需要超級主體的“價值治理”。大學治理供給的根據是公共利益和公共的價值原則。由一般原則轉化為具體行動，需要必要的資源和工具，法治的制度化供給是最基本的供給，當然，治理行動最終影響實際效果。以大學的價值與使命、目的與愿景、公平與正義、質量與效率、自由與責任等語詞能夠在一般意義上回答這些問題，普遍性的價值原則和行動邏輯以及特定情境下決策的效用權衡，是分析治理動因的基本觀察點。一般地，從微觀到宏觀，從組織、國家再到國際組織，價值立場和使命陳述是最為普遍的治理遵循。我國堅守聯合國崇高目標，倡導全人類共同價值。聯合國開發計劃署提出“幫助各國建立反應迅速的、包容性的數字化治理體系以促進穩定，開發基于人類發展、超越GDP的新測量手段，為世界的真正進步提供更加清晰的視野”（Steiner， 2024）。世界銀行還專門開發了世界治理指數，包括聲音和問責、政治穩定/沒有暴力、政府效率、監管質量、法治、腐敗控制六個方面（Kaufmann et al.， 2010）。特許公共財政與會計協會（Chartered Institute of Public Finance amp; Accountancy，CIPFA）和國際會計聯合會（International Federation of Accountants，IFAC）聯合提出的《公共領域善治的國際框架》指出，公共部門的功能是保證所有機構能夠在任何時候以符合公共利益的原則行動。具體說來，其基本原則有七條：1）鄭重承諾堅持正直、道德價值和法治；2）保持開放性，保證利益相關人的全面參與；3）明確界定經濟、社會與環境等可持續發展的目標成果；4）為了使預期成就最大化，采取必要措施實施干預；5）開發包括組織領導力和個體能力在內的機構能力；6）通過嚴格的內部控制和穩健的財政管理來控制風險和績效；7）公開透明，建立關于責任效能的報告制度。（CIPFA amp; IFAC， 2013， pp.11-12）諸如上述的價值主張具有普遍意義，是公共治理要信守的理念和要堅持的原則，這對大學治理也是適用的。“如果行動與組織的價值觀背道而馳，就會一事無成”（彼得·德魯克， 2007， p.6）。從一般邏輯來看，凡是不符合上述提及的原則的治理行動，都存在再治理的需求。治理供給的方向，就是糾正治理中違背上位原則的行為偏差，重回基于原則的治理軌道。不過，在大學的微觀組織層面，這些大原則要落地，還需要在行動中具體化。

當前高等教育界流行的話語，如“建設世界一流大學”“培養拔尖創新人才”“構建自主知識體系”“踐行大學的社會責任”“開展有組織科研”以及“治理體系與治理能力現代化”等，既帶有價值、目的和目標性意義，也帶有功能、技術和工具性意義，起著思想動員、組織動員和資源動員等方面的作用。所有這些行動的共同前提條件是協調集體行動。個人之間、集體之間進行的相互作用和社會互動，對統一思想、結晶風俗、形成習慣和生成習俗起著動力學作用。但是，“人們之間不是基于聯合的或共同的目的，而是基于個人原因產生的相互作用，由于其反復性，通過它們對行動習慣和思想習慣的影響，通過它們對統一的思想狀況的促進而成為有系統的和有組織的”（C. I. 巴納德， 1997， p.98）。事實上，由一般原則落地為具體目的，存在“修辭悖論”和“意義鴻溝”的問題。有學者就認為，關于大學目的的規范陳述要么沒有實質性的意義，要么模棱兩可。一方面，組織需要共識或共同愿景來凝聚人心。由于人們的認知分歧和其“意義世界”的差異是客觀存在的，如果大學目的的表述是具體、明確、可測、可實現、可檢驗的，就無法兼顧所有人的需求，從而影響接受的普遍性。因此，共識表達只能是宏觀的、抽象的，以便任何人都能從中找到自己的理想和訴求。另一方面，如果表述太一般、太抽象，缺乏操作內容，結果就會“形式化”為一種純粹的社會修辭。（Cohen amp; March， 2000， pp.16-35）這便是一種“修辭悖論”。“大學是什么”不需要一個給定的教科書式的標準答案。大學是一種文化存在體，是個體意義生成的過程，是大學“意義庫”和“意義空間”的建構過程。大學不僅是大樓或者物理空間的占有，還是認知接觸、碰撞、沖突和融合的過程，是復雜的視界融合過程，在這個過程中，人們建構了物理空間，也建構了心理空間、社會空間和政治空間。大學治理的意義建構過程的基礎是對“大學意象”的構想。“意象構成治理為何與治理如何的指路明燈，其表現形式多種多樣，比如愿景、知識、事實、判斷、假設、信念、目的和目標等”（Kooiman et al.， 2005， p.20）。大學意象具有雙重含義。一重含義是從組織身份認同的角度看大學，即大學的身份意象，回答“大學究竟是干什么的？”“大學為什么而存在？”這樣的問題。不同主體對大學的身份意象認識不同，定位不同，期待也就有所不同。另一重含義是從組織治理的角度看大學，即大學的組織意象。學術界從隱喻出發，對組織意象提出過許多隱喻，比如“機器”“有機體”“大腦”“政治系統”等。（Morgan， 1997， p.11， p.33， p.74，p.153）大學的組織意象不同，治理方式就會有所不同。對治理需求的診斷是供給的出發點。需求診斷以對大學有效性和效率的監測評價為基礎。有效性針對的是公共價值、辦學方向、目的和目標，事關“辦正確的事”的問題。效率是投入產出的計算，涉及資源動員、激勵、勞動投入和實際產出，事關“正確地做事”。如果上述兩方面的任何一方面不能滿足期望，就會導致“治理缺勤”。

第二，從“自治”看大學可治理性，就是治理主體在治理問題上的自我需求、自我供給。大學自治是學界的長期主張（約翰·布魯貝克， 1987， p.28），也是許多國家高等教育的改革方向，其立意是大學為自身的治理需求提供治理供給，減少外部的治理干預。這種認識的合理性在于，不僅僅是大學，事實上一切治理活動都以自我治理為基礎。現代社會許多部門在很大程度上是自治的，它們的行動與政府的意圖和政策或許大為不同。自治不是行政壟斷的能力，而是社會自發形成的能力。如果不建設和維持自治的能力，社會治理就難以成形。將一塊石頭從一個地方搬到另一個地方是容易的，但是，要將一個人的心智模式和能力從一種狀態“搬到”另一種狀態則是很不容易的。除非個體有充分的認識和理解、強烈的意愿和動力、實際的行動和作為，否則，一種看似合理、理想的狀態，并不一定能夠輕而易舉地抵達。對個體尚且如此，對組織或系統就更不用說了。自治不是公共權威的恩賜，而是內具的社會特質。自治對于現代社會的可治理性而言，貢獻良多。（Osipian， 2017）當然，當前對大學自治的認識也存在局限性，具體表現為：一方面對自治的供需兩方面缺乏進一步的分析；另一方面，也忽視了對外部主體自我治理的關注。

從大學的功能上看，大學最主要的任務是以知識為中心開展教學和科研活動，社會服務、文化傳承與國際交流都以這兩者為基礎。大學的價值體現為“知識行動”的價值主張和價值創造。從歷史上看，教學和科研都經歷了制度化不斷深化的過程。大學治理與大學的組織化、制度化相伴相生。教學和科研相互聯系，不能截然分割，但是各有一定的特殊活動形式。對教學和科研的治理，以組織化、制度化頻譜為尺度，有放任自由和完全控制兩個極端，反映了兩種極端的治理理念。現實的大學活動在兩個極端之間展開。“知識行動”的投入、過程和產出，并不像物質生產那樣完全有形實在。大學治理存在愿景、目標、技術、成果方面的模糊性。相應地，治理需求也存在程度不同的模糊性。大學自治的治理需求并非完全是客觀的、給定的、不經努力就能識別的。治理需求并不是“擺在那里”、誰都能看得到或者意識到的。特別是對經年累月沉淀下來需要改變的積習，“內部人”往往是意識不到的。除非跳出“內部人”的圈層，否則明明有需求，也可能不能成為真正需要供給的需求。約定俗成的一些規范以及長期賡續傳承的制度如果被破壞了，就需要“有人管”。從道理上說，“內部人”有責任自己理，自己管。但這個過程不是自發的、必然的，而是需要上升到大學自治的集體意識層面上的。事實是，自我治理的需求意識是在實踐中建構生成的。對一些因新生事物引起的內部需求，更是需要內部主體不斷互動和建構才可以識別得到，然后成為現實的需求。無論是接受給定的規范和制度還是生成新的需求，都有一個圍繞“需求”展開的“意義建構”過程。大學自治不能停留在自我治理的權力和權利的合理性申辯上，還要從自我需求和自我供給兩個方面，分析自治的合理性和局限。大學自治的倡導者應該對“治理需求”的“意識局限”有清醒的認識。此外，即使認識到了治理需求，是不是一定能夠提供相應的治理供給呢？答案是“不一定”。治理的自我供給的基本前提是有自我治理能力，或簡稱自治能力。僅主張權利而不觸及能力，就無法識別、解讀大學的可治理性問題。不能想當然地認為大學自治是大學自產生以來便具有的自然屬性。大學自治的根本目的是實現大學理想和社會價值（Do amp; Mai， 2022），而大學理想雖然具有永恒的一面，但更有隨時代變化而變化的需要（Br?gger et al.， 2023），這對大學的治理需求體認和供給能力建設提出要求。大學自治要求大學自覺擔當并且能夠擔當屬于自己的、應該擔當的治理責任。

接下來考察外部主體的自我治理問題（以下凡提及外部主體，主要指外部的行政主體）。以往一談到大學治理，常常僅以大學為治理對象，對外部主體自身的“治理”關注不夠。我國本土治理實踐中提出“自我革命”的概念，凸顯“自我治理”是治理的重要內容，也是“共治”的重要條件。自我革命的對象包括內外所有治理主體。外部主體是大學治理的“重要他人”，無疑是大學治理的重要供給主體。他們代表公共利益，對大學具有法定的管理權。他們有沒有自身的治理需求呢？微觀治理既發生在大學組織內部，也發生在外部主體的組織內部。公共部門不是不食人間煙火的公共利益的“超然維護者”，他們有對大學的公共期待，也有其代表部門利益、反映個人認知水平和利益的自我需求。外部主體對高等教育事業的資源動員能力和配置方式、對現實問題的掌握情況、信息溝通的效度以及政策水平，無疑都會影響大學的治理與發展，因而有其自身的治理問題和需要診斷的治理需求。外部主體有以大學為對象的需求，也有以自身為對象的需求，認識到這一點非常重要。外部主體的自我治理是公共利益得以維護和增值的重要條件。構成外部治理主體的公共部門不是一個部門，而是多個部門。諸多公共部門有各自的分工，來自不同部門的行政信號抵達大學很難是一個聲音。因此，公共部門的自我治理不光是個別的行政管理部門的自治，也是所有行政管理機構的整體協調與治理的問題。

當然，要承認外部主體對于大學的治理供給的必然性和合理性。供給的有效性取決于大學是不是有真正的需求，外部供給是不是有能力高效率滿足這樣的需求。同時，也要承認外部主體也有自我治理的現實需求，并非所有的治理供給都是合理的，“常有理”的外部主體是不存在的，凡治理必合理是一種“權力迷思”。治理需求究竟是“我”的需求，還是“你”的需求，取決于問題的來源。所有的真實問題來自實踐，當然，需要思想加工得以界定。對于實踐問題，是“你”的實踐，還是“我”的實踐，這在信息獲取和加工的程序上是有差別的。我也好，你也好，都是自然人，都受個人心智模式的影響。在笛卡爾懷疑論的方法論意義上說，主體要對包括自己的感觀和思想在內的一切抱有懷疑的態度，懷疑以“懷疑者”存在為前提，對于自己“在懷疑”這件事，是不能懷疑的。對于治理需求的診斷，需要堅持懷疑論者的方法論立場，方能發現問題、界定問題。其中，自我認知和自我反思，乃是需求診斷的認識論原點。治理需求診斷的困難在于厘清究竟是誰的需求。認知偏差是影響準確診斷的一個原因，但不是全部，利益糾葛也起作用。大學外部主體是大學治理的重要供給者，其供給行為影響大學的日常運作和組織變革。因此，外部主體自身的治理需求是大學治理需求的重要組成部分，不能將大學治理需求局限于大學自身的需求。外部主體的治理行為由自然人主體實施。自然人主體有自己的訴求和利益，這和他所代表的公共利益并不一定完全一致。公共行政主體從合法性上來說代表包括大學在內的公共利益，以擬制主體為載體和依托，但要由自然人來實施，在實際操作過程中不可能完全沒有代表個人的私利。內部自然人主體私人化的一些需要，也恰恰是外部自然人主體的需要，比如，身份獲得、生存保障、認可追求。外部主體將個人需要轉化為公共需要，從而轉化為大學治理需求，這不是沒有可能的。事實是，認知上的偏見和利益上的利己計算，是客觀存在的。在公共需求、部門需求和大學需求之間不可避免地存在張力，相應地，對于治理需求的診斷和喚醒也必然存在分歧或沖突。無論是內部主體還是外部主體，自我治理的需求不該被放棄或遮蔽，應該避免借公共需求之口掩飾部門或個人利益的需求表達。外部主體只有認識到自身也存在“自我治理需求”，也需要通過自身的能力建設提供針對自己的“自我治理供給”，才能保證外部主體對大學治理的合理性和有效性。

第三，從“他治”的角度看大學可治理性，需要深入治理的歷史與現實情境。在一定情境中單向投射的治理模式是傳統路徑，能夠有效實施，但是在另外的情境中則行不通。大學治理模式的選擇不是孤立的行為，一方面它受到大學歷史傳統的影響（Zhong， 1997），保持著其特有的文化基因與“胎記”，同時，又總要受到它所處時代的社會政治、經濟等方面的影響（張德祥， 2016）。以往研究討論大學與外部主體的關系，多從大學自治的角度出發，落腳點在外部主體尊重大學自主辦學的權利，減少對大學的干預。事實上，從歷史到現實，國內外“大學自治”是一種理想狀態，與世隔絕的“象牙塔”或“桃花源”是不存在的。“大學從來就不是一個象牙塔”（愛華德·希爾斯， 2007， p.88）。大學不是游離于社會的孤立存在體，不是一個孤島。大學的性質不能離開大學與外部關系而去抽象界定。站在大學立場上主張大學自治，或者站在外部主體立場上對大學實施監督管理，二者都具有合理性。大學是獨立的法人實體，具有自主辦學的法律依據。公共部門代表國家管理大學，也有法律依據。大學自治的話語指涉，既可以從大學內部向外部看，突出大學的獨立性，主張外部主體減少對大學治理的干預，強調大學自我負責，自擔責任。當然，也可以從大學外部向大學看，強調大學的公共性，凸顯大學屬于公共治理的范疇。歷史經驗表明，大學自治不是“鐵律”，也非客觀現實，而是一種主觀感受和基于大學意象的意義指涉，是學術共同體的理想。不受外部力量約束和自我能力限制的“自治”，有違自治制度安排的底層邏輯。

治理行動受內外主體對大學的身份認知、理解和解釋的影響。由于社會位置不同，不同主體的角色和身份不同，不可避免地會存在主體之間的“意義鴻溝”。在世界范圍內，“自我”與“他者”、政府與大學、校董會與大學行政團隊、大學行政與學術機構之間存在的緊張沖突，以及隨之而生的話語論辯，換個角度看，就是因為“意義鴻溝”存在。我國20世紀90年代基于當時外部主體關于大學的意象再造和意義建構，在高等教育領域推行“調整、改革、合作、合并”八字方針指導下的改革，影響深遠。新時代有的大學在辦學方向上重返傳統的分類定位身份，在一定意義上看，乃是20世紀50年代初“院系調整”大學意象的重現。在治理結構同構的情況下，大學的內部治理或主動或被動開始調整。由于權力結構的制度性原因，不同國家外部主體在大學治理中的話語權和影響力有所不同，有的國家大，有的國家小。各國高等教育發展歷史不同，傳統各異，歷史沉淀下來的“大學意象”雖然有共同特征，但是也有文化差異。內部主體對標的是先行大學同行的“身份意象”，建構的是去情境化的“共同意象”，而外部主體則是從國家和社會整體治理結構、普遍原則和公共利益出發為大學“賦予身份”，并不關注大學內部人的身份認同。于是，內外主體對大學的治理供需產生認知沖突和理解鴻溝。在外部主體看來是合理的供給，在內部主體看來就是沒必要的干涉。在外部主體看來，大學存在嚴重的治理問題，具有強烈的治理需求，為滿足這種需求，一方面外部主體的治理供給進一步深化，另一方面也對大學施加壓力，要求內部增設治理機構，推動自我供給。而在大學看來，“有組織的無序”是世界大學的共同特征（Cohen amp; March， 2000， pp.16-35），對大學的“無序”并無必要大驚小怪，不能簡單化為治理需求。大學對“他治”合理性的質疑并不影響外部主體的“執意”治理供給，究其原因，大學組織邊界的模糊性是權力拉鋸和內外治理張力的一個重要原因。

從實踐看來，由內部主體向外部主體單向投射的情況是罕見的。外部主體向內部主體的單向投射是比較常見的情況。學界關于大學自治的主張和呼吁，除了受理想化的治校理念影響外，還因為現實中客觀存在著由外向內單向投射的現象。外部主體對公共領域而言利害攸關，由其所推動的能力建設和道德建設，涉及面更廣，影響更大，是大學可治理性必須要考慮的因素。外部主體對大學的治理介入只是程度和方式的問題，而非有無問題。外部治理的合法性，是正式制度賦予的（Eastman et al.， 2018）。以英國為例，傳統上是學府占主導，但是自1992年開始，政府和市場的力量在大學治理過程中的作用逐步強化（Brown amp; Bekhradnia， 2013）。越來越多的外部問責和密集的檢查使大學的傳統價值受到挑戰。與此同時，政府一方面著力減少高等教育提供者的監管負擔，取消不必要的監管，尊重辦學機構的獨立性和學術自由，另一方面在維護公共利益中擔當責任，建立對促進高等教育機會、選擇和卓越而言更具整合性的監管框架（Department for Business， Innovation and Skills， 2011， p.4）。從大學的角度看，雖然英國大學崇尚自治，但它們也免不了向外部力量妥協，尤其是向政府妥協（Shattock， 2017）。一方面，采取措施盡可能保持和維護優秀的傳統價值，另一方面，還要積極回應新的壓力和優先事項（Kennedy， 2003）。經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development， OECD）新治理的指導思想是將國家的權威與市場力量相結合，賦予高等教育機構更大的運行自由。公共經費以“一次總付”的方式撥付，鼓勵高校通過學生和商業活動增加經費。作為對自治的交換條件，政府對大學建立問責機制，將經費和績效以及公開的質量評價聯系起來。如芬蘭政府建立大學績效責任制，與每個大學簽署三年包含辦學目標、項目和經費等內容的合約，并提供專項經費支持合約執行。撥款機制導向是基于結果的管理，將目標和撥款掛鉤。為考察目標完成情況，大學需要以年度報告的方式匯報進展和成就。（H?ltt? amp; Rekil?， 2002）大學“他治”的國際存在源自大學內外關系的不可切割性。正如“自治”有其前提條件一樣，“他治”也有其前提條件。治理需求和治理供給的匹配或契合，是可治理性的一個判據。

第四，從“互治”看大學可治理性，需要回歸現代治理的互動本質，從單向投射走向交互治理。“自治”和“互治”是相輔相成的。外部主體不是全知全能的，認識上也會犯錯誤，道德上也無法保證十全十美。從生活空間的角度看，外部主體的“機關大院治理”和大學的“學府大院治理”，有需求上的相似性。外部主體本身也是治理的需求主體，也需要提升需求感知，激活需求反饋，建立其內部治理的認知與行動機制。加強對外部主體的監督，建立內外治理的溝通機制，促進外部主體的自我革命，提升其治理能力，對大學治理具有重要意義。雖然權力范圍和層級是不同的，但機關和大學的公共性質是一致的。大學和許多社會機構一樣，都是公共利益的維護者和分利者，除了行政隸屬的垂直權力關系，還有對公共部門資政和監督的責任與義務。以外部主體為對象，大學也有治理的責任。大學發揮主體性地位，對公共行政部門施加壓力，推動其改革，促進善治，使其始終向著公共利益最大化方向努力，既符合公共利益，也符合大學自身的利益。在這個意義上說，公共部門治理是大學治理的延伸和組成部分，正像大學治理是公共治理的延伸和組成部分一樣。所以，從外部主體和內部主體共擔公共責任、共同對公共利益負責的立場上看，內外主體處于同一個“陣線”。只有通過對話、合作、相互作用、系統協同，才能更好地診斷和識別真正的治理需求之所在，審視應對需求的能力狀況，并在此基礎上共同提高治理能力，以提供有效供給，保證大學可治理性的實現。《報告》對于民主可治理性的討論，需要從互動和解釋的視角加以補充。真正的民主不是放任民主，而是基于公共理性和交往理性的互動民主。

作為組織，大學治理是通過一般化和制度化規則引導人們向著目標運動的秩序化努力，具有實體與過程二重性。大學組織當然是一種實體，但又在不斷形成的過程之中。組織的過程是溝通的過程，沒有溝通就沒有組織（Schoeneborn et al.， 2016）。當人們注意到某些不甚了了的事物，并發問“這里發生了什么事？”的時候，日常事物就成為組織的事件。當人們接著問，在這種情況下“我應該怎么做？”的時候，人們就將意義賦予了事件。如果這樣的意義足夠穩定，以至于人們在未來的行動中仍能夠獲得經驗上的連續性和掌控感，意義就生成了。組織并非先于意義建構而存在，組織過程就是意義生成的過程。（Weick et al.， 2005）治理行動首先是話語行動，大學治理過程首先是意義建構過程。意義建構是對人們的行動做出解釋的意象生成過程，是在不斷回溯反芻中加工展開的，是行動與行動解釋的相互作用。當聚焦行動的時候，行動解釋和行動選擇都是核心的觀察對象。就組織生活的意義探尋而言，話語、話語情境與話語制造是關注焦點，它們起著媒介作用。憑借話語行動，人員之間相互作用，人們開展社會溝通，不斷吸收、加工、輸出信息，對所面對場景做出反應，宏觀與微觀的制度因話語行動而形塑人們的行為。大學內外主體為什么有治理的需求？為什么以及由誰來供給治理？這些問題都可在內外主體互動過程中，通過意義建構獲得解釋。同時，內外主體也在回答這些問題的過程中建構著大學治理的意義。不同主體之間的認識分歧、意義鴻溝和利益沖突在互動中會以不同形式呈現，也需要通過對話和互動的方式加以解決。無解釋無理解的單向投射可以將分歧、鴻溝和沖突問題一時遮蔽起來，獲得表面上“即時”的“一致同意”或“步調統一”，這對成熟的制度建設只能起到治標作用，而不能產生治本的影響。

治理是多元主體交互作用的過程，可治理性是供需之間的一種動態關系。要深入認識大學可治理性的特點，需要把握各主體圍繞治理需求與供給開展的社會互動過程。以大學為對象，大學的外部環境以及人們對知識價值期望的變化，在很大程度上影響著治理需求的變化。有的需求是穩定的常規性需求，有的需求則是新生的，甚至是革命性的。所謂革命性需求，指需求不只是量的增加，而且帶有質的變化，往常本無需求的治理形式和內容成為新需求，而已有的需求內容和形式被顛覆。在宏觀治理框架內，大學有具體行動的選擇空間。“留有余地”“自由發揮”，是由大學作為一種松散耦合的組織的特征決定的。對于諸如課程、教材、內容等方面的治理需求，內外主體的認識難以完全統一。人的發展的動態性以及知識增長的動態性，是大學教學必須面對的基本特征。教育的創新性和發展性，在多樣性和差異性的思想碰撞和社會互動中才有可能實現。以A指向B的投射理念裁定治理需求，能夠反映A的需求認知，其代價是B的認知被屏蔽。許多教育箴言和隱喻表達的智慧，是需要在治理中去很好地吸收的，比如“教育是把火炬點燃，而不是把容器灌滿”。不加約束地擴大治理需求的心智模式，在曼德維爾的可治理性討論中，就已經受到挑戰。可治理性所需要的“理解”，乃是現代文明的重要基礎。“不理解”的接受和“無解釋”的指令，都有違交互治理的邏輯。現實中不排除這樣的可能性，外部主體從自然人的需要出發，會人為制造大學治理需求。有的需求看上去是大學的需求，實則是其出于自身利益考慮的主體轉移。如果通過治理“需求制造”而獲得更多業績，或者從更多干預中獲利，就會使“上面千條線”的“線”不斷分化細化，從而，以外部主體為供給方，以大學為需求方，產生治理需求不斷膨脹的惡性循環，“架床疊屋”的現象也在所難免。

治理需求的內外認知差異乃至沖突需要正視。治理供給與治理需求契合，當然是以對需求的準確把握為前提。但是，即使有一致準確的需求診斷，也并不必然保證有恰當的治理供給。意圖和行動、目的和手段、動機和能力等的差別，既體現在個體層面，也體現在組織層面，還體現在不同的主體之間。內外主體的治理供給是不是同向同行，內部需求對外部供給與外部需求對內部供給是否無縫銜接和高度契合，在實踐中都是問題。內部主體要辦好自己的事，外部主體也要辦好自己的事。在半徑和深度不同的系統嵌套中，大學自治存在無法回避的兩難問責困境。大學具有特殊組織特性，內外治理主體的責權邊界存在灰色的模糊地帶，需求和供給的主體邊界也非涇渭分明。需求模糊的結果是，本來是外部主體需要“吃藥”，卻讓大學“吃藥”，或者相反，本來大學治理需求應該由外部主體供給，卻讓大學自行解決。圍繞大學治理供需主體的負面行為，如爭風搶功、逃避責任、尋找替罪羊的機會主義表現，實需關注。因需求夸大、需求盲視、需求遮蔽等需求誤診，以及供給缺勤、供給不足、供給過度、供給“脫靶”、供給干擾和供需錯位造成的治理紊亂和治理失調，都是需要在治理行動中加以克服的。

大學的可治理性是一個值得進一步挖掘的研究領域，它反映了治理需求和治理供給的關系，涉及供給對需求滿足的可能性，是一個由0到1的概率區間，也是由0到1的可治理度頻譜。治理能力既影響對治理需求的診斷，也影響治理供給的時效性和契合度。治理能力與可治理性高度相關，但是，治理能力并非可治理性本身。需求和供給終究要落到具體的內容和形式上來。大學的可治理性考察還需要從一般的理論建構回歸到具體的治理事務和行動上，相關研究還有廣闊的未來空間。

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On the Governability of the University：

How is the University Governable？

Abstract： The governance of universities is an academic concept and practical issue that requires attention. Governability reflects the dynamic relationship between supply and demand between the governance subject and the governance object. Governability is based on the alignment of governance supply and governance demand. The governance subject can be subdivided into the demand subject and supply subject of governance. Based on the division of internal and external entities， it can be further divided into governance demand and supply entities within universities， as well as governance demand and supply entities outside universities. There are multiple combinations between demand and supply. Various forms of governance will be formed around the demand and supply matching of the governance themselves and between them. Effective governance is a high degree of alignment between supply and demand， with minimal cost. Due to the contradiction between supply and demand， as well as the conflict between internal and external entities， there are phenomena such as excessive governance， insufficient governance， governance interference， and governance absenteeism in practice. Observing from the projection of internal and external entities in governance， there are several forms of governance， including “meta-governance” “autonomy” “governance by others” and “interactive governance”. Several forms of governance models are not completely mutually exclusive in practice. From the perspective of realizing public values and public interests， mutual governance is a governance ideal that needs to be deepened.

Keywords： university; governability; governance supply; governance demand; governance capacity