互聯(lián)網(wǎng)小微型客車租賃新業(yè)態(tài)安全生產(chǎn)行政公益訴訟探索

摘 要：當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)小微型客車租賃行業(yè)在資質(zhì)手續(xù)、承租人身份核驗、車輛監(jiān)管以及租車APP平臺管理等方面存在安全生產(chǎn)隱患。對此，檢察機(jī)關(guān)圍繞行政執(zhí)法、社會公益以及私益救濟(jì)等方面深入分析探索開展行政公益訴訟的必要性。在履職過程中，從規(guī)范備案、承租人身份查驗、出租車輛監(jiān)管以及平臺管理等方面加強(qiáng)探索。立足辦案，構(gòu)建行業(yè)保護(hù)檢察公益訴訟制度，優(yōu)化銜接機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)字賦能，實現(xiàn)該行業(yè)的根源性治理。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 互聯(lián)網(wǎng)小微型客車租賃 新業(yè)態(tài) 安全生產(chǎn)

現(xiàn)實中，小微型客車是指9座及以下的客車。我國現(xiàn)階段小微型客車租賃主要分為“分時租賃模式”和“長短租模式”。本文所論述的互聯(lián)網(wǎng)小微型客車租賃是指分時租賃，即共享汽車。面對我國互聯(lián)網(wǎng)小微型客車租賃行業(yè)存在的安全生產(chǎn)隱患，檢察機(jī)關(guān)如何通過行政公益訴訟的方式，協(xié)同行政執(zhí)法部門有效發(fā)揮治理效能，成為亟待研究的課題。

一、互聯(lián)網(wǎng)小微型客車行業(yè)存在的安全生產(chǎn)隱患

（一）資質(zhì)手續(xù)不健全

《小微型客車租賃經(jīng)營服務(wù)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第7條規(guī)定了小微型客車租賃經(jīng)營應(yīng)當(dāng)向行政主管部門備案。但實際中，部分小微型客車租賃企業(yè)仍存在未備案的問題。如浙江省慈溪市人民檢察院核查發(fā)現(xiàn)，僅有27家小微型客車租賃經(jīng)營主體進(jìn)行了備案，還有數(shù)百家未備案登記。［1］

（二）對承租人身份未進(jìn)行實質(zhì)性審核

《管理辦法》第14條規(guī)定了經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)查驗承租人身份，但部分小微型客車租賃企業(yè)未對人證是否一致進(jìn)行審核，且因未及時掌握承租人駕駛證暫扣、吊銷等情況，導(dǎo)致部分租車人利用偽造的駕駛證、身份證完成注冊登記租賃、駕駛。如湖北省恩施市人民檢察院辦案發(fā)現(xiàn)，廖某利用假駕駛證租車后又將該車抵押。［2］

（三）對出租車輛缺乏監(jiān)管

現(xiàn)實中，由于部分小微型客車租賃企業(yè)對租賃車輛監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致共享汽車關(guān)鍵部件，如三元催化器等濾芯材料，被不法分子盜取后，車輛仍投入使用。以重慶市江北區(qū)人民檢察院辦理的熊某盜竊案為例，熊某租車后非法取走三元催化器，致使汽車尾氣未經(jīng)處理便直排到大氣中，造成環(huán)境污染。［3］

（四）網(wǎng)絡(luò)租車APP平臺管理難

一方面，平臺的審核機(jī)制存在缺陷。目前眾多未完成備案的租車公司及其車輛仍在平臺上開展租賃業(yè)務(wù)。另一方面，平臺在收集個人信息時存在泄露的風(fēng)險。鑒于互聯(lián)網(wǎng)固有的特性，承租人的電話號碼、出行路線等敏感信息一旦泄露，其權(quán)益可能會受到損害。

二、行政公益訴訟介入的必要性及實踐探索

（一）行政公益訴訟介入的必要性

1.法律規(guī)范缺失，行政執(zhí)法力有不逮。目前，國家層面針對互聯(lián)網(wǎng)小微型客車租賃行業(yè)的指導(dǎo)性規(guī)范主要是交通運(yùn)輸部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)小微型客車租賃健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》。該指導(dǎo)意見僅停留在政策層面。交通運(yùn)輸部所頒布的《管理辦法》屬于部門規(guī)章，立法層級低且缺乏與相關(guān)行政監(jiān)管部門的銜接。由于立法滯后形成的監(jiān)管責(zé)任盲區(qū)，行政執(zhí)法力有不逮。如在“租賃”備案問題上，《管理辦法》第7條直接將“許可制”變更為“備案制”。對于不備案“租賃”的企業(yè)，市場監(jiān)督部門無法注銷或撤銷其該項經(jīng)營許可。由于行政公益訴訟具有從個案辦理到類案監(jiān)督再推動形成地方立法的功能優(yōu)勢，檢察機(jī)關(guān)在積累一定案件樣本的基礎(chǔ)上，形成專題報告，推動行政主管部門建立關(guān)于規(guī)范共享汽車行業(yè)的行政法規(guī)，進(jìn)一步明確執(zhí)法依據(jù)。

2.協(xié)同共治缺位，社會公共利益受損。交通運(yùn)輸部、市場監(jiān)督管理局等六部局頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)道路運(yùn)輸安全專項整治切實加強(qiáng)道路運(yùn)輸安全協(xié)同監(jiān)督的通知》，要求建立道路運(yùn)輸車輛協(xié)同管理機(jī)制，加強(qiáng)信息比對核查。但在共享汽車租賃行業(yè)，市場監(jiān)管、交通等部門仍未真正構(gòu)建起協(xié)同共治機(jī)制。如在租賃車輛登記問題上，按照《管理辦法》第6條規(guī)定，投入經(jīng)營的小微型客車使用性質(zhì)應(yīng)登記為“租賃”。但登記“租賃”后，因車輛成為營運(yùn)車，強(qiáng)制報廢年限降低，企業(yè)運(yùn)營成本增加，故出現(xiàn)大量未登記“租賃”車輛，且未能納入營運(yùn)車的監(jiān)管范疇，給道路安全帶來極大隱患，損害不特定群眾的權(quán)益。上述問題僅靠交通運(yùn)輸部門一家難以推動，需要市場監(jiān)管、公安等相關(guān)部門系統(tǒng)監(jiān)管治理。檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮行政公益訴訟中的協(xié)同優(yōu)勢，對于職能交叉不清、“九龍治水”等難題，以召開圓桌會議、檢察公開聽證等形式，可以推動多部門厘清職責(zé)、共同履職。

3.取證力量薄弱，私益救濟(jì)難度較大。一旦消費(fèi)者合法權(quán)益受到互聯(lián)網(wǎng)小微型客車租賃企業(yè)侵害時，如共享租車押金以及預(yù)付費(fèi)退款難等問題，雖然消費(fèi)者可以向法院提起民事訴訟，但是要承擔(dān)舉證責(zé)任，因不具有檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的力量，私益維權(quán)難度大。這類案件難以通過私益訴訟有效解決權(quán)利救濟(jì)，檢察機(jī)關(guān)對此進(jìn)行公益訴訟，可以彌補(bǔ)雙方之間的力量不對等。

（二）行政公益訴訟實踐探索

1.探索大數(shù)據(jù)賦能發(fā)現(xiàn)未規(guī)范備案線索。針對部分小微型客車租賃企業(yè)未能按要求備案問題，浙江省杭州市富陽區(qū)人民檢察院通過探索開展數(shù)字模型高效履行監(jiān)督職能，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)未規(guī)范備案線索，推動行政機(jī)關(guān)開展對轄區(qū)內(nèi)小微型客車租車企業(yè)專項整治行動。［4］

2.探索推動落實身份查驗機(jī)制。針對部分小微型客車租賃企業(yè)未能嚴(yán)格履行身份查驗問題，湖北省人民檢察院在督促行政機(jī)關(guān)履職的同時，探索跨地域向涉案企業(yè)發(fā)出社會治理檢察建議，建議其對租車APP進(jìn)行技術(shù)改造，確保承租人身份查驗制度落到實處。涉案企業(yè)積極整改，已通過技術(shù)升級改造解決了人臉識別中的安全漏洞。［5］

3.探索從安全生產(chǎn)角度保障共享汽車技術(shù)性能。針對出租車輛監(jiān)管提升技術(shù)管理能力問題，貴州省思南縣人民檢察院針對出租車超過報廢年限存在安全隱患問題，依法向交通運(yùn)輸部門制發(fā)檢察建議，該縣交通運(yùn)輸局迅速推動更換出租車，及時消除隱患。［6］

4.探索推動平臺保障用戶信息安全。針對平臺管理問題，檢察機(jī)關(guān)可以統(tǒng)籌發(fā)揮行政公益訴訟與民事公益訴訟兩者職能優(yōu)勢。首先，可通過制發(fā)民事公益訴訟檢察建議督促平臺經(jīng)營者依法規(guī)范用戶信息管理。其次，對因違反管理性法律法規(guī)致使個人信息泄漏平臺經(jīng)營者，在分清責(zé)任基礎(chǔ)上依法提起民事公益訴訟。此外，針對案件暴露出的行業(yè)監(jiān)管漏洞，檢察機(jī)關(guān)可向交通運(yùn)輸、公安等部門發(fā)出行政公益訴訟檢察建議，督促其強(qiáng)化對平臺的監(jiān)管及技術(shù)規(guī)范化指導(dǎo)。

三、行政公益訴訟推動行業(yè)安全隱患整治的對策

（一）完善行業(yè)保護(hù)公益訴訟制度規(guī)范

互聯(lián)網(wǎng)小微型客車行業(yè)安全隱患產(chǎn)生的重要原因在于國家未專門制定針對共享汽車的法律法規(guī)，導(dǎo)致各地在市場準(zhǔn)入、車輛性質(zhì)、報廢年限等問題上要求不一。有學(xué)者提出，目前無專門的法律規(guī)定來規(guī)制共享汽車租賃業(yè)，應(yīng)制定全國性的共享汽車規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。［7］筆者認(rèn)為，在出臺小微型客車租賃行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)時，參照安全生產(chǎn)法檢察公益訴訟條款等立法先例，嘗試優(yōu)化設(shè)計檢察公益訴訟條款，充分發(fā)揮行政公益訴訟督促之訴、協(xié)同之訴的制度優(yōu)勢，依法服務(wù)保障行業(yè)高質(zhì)發(fā)展。

（二）優(yōu)化行政公益訴訟內(nèi)外銜接機(jī)制

一方面，加強(qiáng)行政公益訴訟檢察和刑事檢察的內(nèi)部銜接。針對案件反映出的行業(yè)監(jiān)管漏洞，充分發(fā)揮行政公益訴訟督促協(xié)同治理優(yōu)勢。及時移送刑事犯罪線索，依法懲治刑事犯罪。可運(yùn)用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，篩查出刑事犯罪線索，從而破解移送刑事犯罪線索少的難題。［8］另一方面，健全行政公益訴訟與行政執(zhí)法外部銜接機(jī)制。加強(qiáng)與職能部門協(xié)作聯(lián)動，主動通報小微型客車租賃行業(yè)安全生產(chǎn)公益訴訟實踐情況，聯(lián)合發(fā)布典型案例，推動完善出租車輛監(jiān)管、平臺個人信息保護(hù)機(jī)制。此外，檢察機(jī)關(guān)可與交通運(yùn)輸、公安等部門會商，在為小微型客車租賃企業(yè)實時同步機(jī)動車駕駛證發(fā)放、被暫扣或者吊銷信息方面凝聚共識，堵塞駕駛證暫扣、吊銷等仍可租車的漏洞。

（三）強(qiáng)化數(shù)字賦能推動該行業(yè)深層次治理

一方面，以數(shù)字監(jiān)督補(bǔ)監(jiān)管漏洞。如廣東省清遠(yuǎn)市清城區(qū)人民檢察院通過構(gòu)建督促小微型客車租賃行業(yè)規(guī)范備案法律監(jiān)督模型，發(fā)現(xiàn)行業(yè)未規(guī)范備案線索，督促協(xié)同行政部門依法履職，取得良好成效，目前該模型已在全國檢察機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型管理平臺上推廣。另一方面，數(shù)字賦能治罪與治理深度融合。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)可運(yùn)用檢察大數(shù)據(jù)資源，全面分析涉共享汽車犯罪現(xiàn)象及其成因，并形成大數(shù)據(jù)報告，及時發(fā)現(xiàn)和預(yù)警潛在的風(fēng)險，向黨委、人大提交，針對性地提出法律法規(guī)或司法解釋建議。