行刑反向銜接案件一體履職思考

摘 要：行刑反向銜接在檢察實踐中存在刑事案件把握不全面、行政檢察作用發揮不充分、檢察監督與行政執法銜接不順暢等問題，可以通過檢察一體履職提升行刑反向銜接質效。發揮刑事檢察基礎作用，解決不起訴案件移送堵點、可處罰性審查難點及處罰裁量體系化困境；完善行政檢察作為檢察一體化樞紐，從監督線索篩查和移送、規范行政權檢察監督的方式、反向審視不起訴辦案質效等方面進行一體履職中端重塑；依托行政檢察協調機構，合理分配內部權責，規范外部銜接流程，借助“府檢聯動”平臺實現一體履職的終局策略。

關鍵詞：行政檢察 行刑反向銜接 檢察一體履職 府檢聯動

長期以來行刑雙向銜接中存在“反向銜接”重視不足，不刑不罰、應移未移、應罰未罰等問題，影響了檢察機關對行政執法的法律監督質效。法律監督是檢察機關的立身之本，“四大檢察”內在統一于法律監督這一憲法賦予的根本職責。強化一體履職有利于推動“四大檢察”全面協調充分發展，實現法律監督的高質效要求。行刑反向銜接作為行政檢察的新業務，在案源可持續性、提出檢察意見主導性、一體履職雙向性方面具有優勢，一方面行刑反向銜接可以成為優化檢察一體履職的重要抓手，另一方面完善檢察一體履職有利于做實行政檢察。

一、刑事檢察作為行刑反向銜接前端作用的發揮

從流程上看，行刑反向銜接的起點在于刑事檢察的不起訴決定，因此推動行刑反向銜接的案源實質化，實現檢察機關內部一體履職，其難點首先就在于打通與刑事檢察部門的對接。

（一）刑事不起訴案件的移送堵點

在共同或關聯違法行為方面，行刑反向銜接涉及刑事案件同步性和完整性問題，一方面刑事案件中涉及共同犯罪的，被不起訴人多數為共同犯罪的從犯。刑事檢察移送行政檢察審查個案后，行政檢察部門不易了解共同犯罪中被公訴的主犯及其他同案犯的違法犯罪事實以及定罪量刑情況，也無法從全案角度對被不起訴人的違法行為及過錯程度做完整的評價。另一方面體現在關聯犯罪和上下游犯罪中。一是如果對部分同案犯或關聯犯先行反向移送，而其他同案犯或關聯犯仍在審查起訴或審判階段的，相關證據的效力處于未決狀態。由于反向銜接案件的辦案時限較短，異地移送耗時長且信息同步效率低，關聯案件處理結果與證據狀態的不明確不利于行政處罰的作出。二是關聯違法行為的“關聯罰”問題［1］，監督堵點在于是否能審查出多個關聯的違法行為。如涉嫌掩飾、隱瞞犯罪所得罪的案件，行政檢察部門除了審查出被不起訴人存在違法收購贓物嫌疑的貨物外，還存在其他危害海上交通安全的關聯違法行為，據此提出檢察意見，實現了罰當其過。

（二）違法行為可處罰性的審查難點

一是對違法行為的審查實質性較弱。案件事實中的刑事犯罪行為和行政違法行為有效聯結存在難度，不易全面把握共同犯罪、上下游犯罪、關聯犯罪等案件事實中的行政違法行為。二是對違法行為主體的審查深入性欠缺。需要全面審查個人和單位，以及是否存在雙罰等情形；對于違法行為人的主觀過錯程度、動機和目的、手段和方法、行為后表現、處罰前科等情況，也需要暢通案件信息流動，用好調查核實權。三是對影響裁量標準情節的審查充分性不足。對于從輕、減輕及從重處罰的情節難以體系化考量，涉及相關情節的重復評價問題，應結合量罰依據確保罰當其過。四是法律適用的審查欠缺統一性。同一行為涉及刑事犯罪侵害的法益與行政違法侵害的法益可能不同，應依據處罰法定原則，避免處罰缺乏依據或者法律適用不統一。

（三）處罰裁量的體系化困境

1.與《行政處罰法》《治安管理處罰法》的體系銜接。主要體現在相對不起訴作為治安處罰從重情節和行政處罰法中減輕處罰情節的銜接。相對不起訴的案件，一般屬于行政違法行為情節較重、情節嚴重的情形。［2］《治安管理處罰法》的條款通過一般情節、情節較重、情節嚴重來區分施以行政處罰的種類和幅度。在《行政處罰法》第32條規定的應當從輕或者減輕處罰情形以及第33條中規定的不予處罰情形，則對應刑事案件中的不同情節。刑事檢察相對不起訴所認定的自首、立功、退贓退賠、被害人諒解等情節，如果行政處罰時并沒有被要求采納，可能會影響到處罰的公正性。因此相對不起訴案件中同時有減輕處罰或者不予處罰情節的，一般適用減輕處罰；存疑不起訴和法定不起訴的案件，可區分查證違法事實的輕重程度確定相應情節及處罰幅度，實現過罰相當。

2.禁止重復評價問題。禁止重復評價通常是指禁止不利于行政相對人的重復評價，但是在行刑反向銜接提出檢察意見時應當同時避免有利于違法行為人情節的重復評價。因為從制裁體系上看，對犯罪行為適用相對不起訴，制裁效果輕于提起公訴以及法院作出刑罰。為了解決不刑后的不罰問題，填補制裁體系的縫隙，通過行刑反向銜接來推動嚴格公正執法，對于作出相對不起訴決定所依據的情節（如坦白、認罪認罰、被害人諒解、退贓等）是否適宜再重復作為行政處罰中減輕處罰甚至是不予處罰的情節，應當在提出檢察意見時結合違法事實、過錯程度等統籌考量，通過行政處罰類型、處罰幅度裁量和懲戒方式的選擇，實現治罪和治理。

3.行政處罰的時效問題。時效是為了督促行政機關依法及時履行查處違法行為的職責，但行刑反向銜接涉及的案件中從公安立案到刑事檢察審查再到行政檢察提出檢察意見，違法行為從發生之日到行政處罰作出的間隔時間較長，計算處罰時效尤其是對違法行為“發現”的認定需要結合全案系統考量。一般來說，任何行使社會公權力的機關對違法行為的發現，均可以認為屬于《行政處罰法》中規定的“發現”；群眾舉報后被認定屬實的，發現時效以舉報時間為準。［3］

二、行政檢察作為行刑反向銜接的樞紐作用的體現

行政檢察作為行刑反向銜接的牽頭部門，應當在高質效辦案中逐步發揮其對檢察一體履職的中轉樞紐作用。其原因和優勢在于：一是刑事檢察本身的案件量和辦案壓力大，牽頭正向銜接中難以分出多余精力推進檢察一體化。二是行政檢察篩選、中轉、整合監督線索，既助力“四大檢察”協調發展，還可以反向審視刑事案件，提升不起訴案件質量。三是基于行政執法專業性和對接行政機關統一性，在檢察院內部集中由行政檢察部門對外協調府檢聯動，更利于提升法律監督質效。

（一）發揮線索篩查和移送的中轉作用

行政檢察可以有效篩選和發現刑事案件中的其他檢察職能監督線索，構建中轉平臺進而推動“四大檢察”一體履職、融合履職。基于加強對行政權的監督，可以整合行政違法行為的監督線索，系統梳理檢察機關的多種監督方式并針對性分類適用，有效形成一體履職的監督合力。如在辦理涉詐騙罪行刑反向銜接案件中，一是對于黨紀政務處分線索，及時移送并對接紀檢監察部門開展監督。二是對于可能涉及行政機關未依法履職的公益訴訟線索，移送公益訴訟檢察部門并協同調查核實。三是為堵塞相關醫院在患者受損權益修復和保護、醫保卡證使用和保管、醫生診療和開藥等管理環節存在的漏洞，制發了社會治理檢察建議。

（二）進一步規范監督方式

有利于進一步明確公益訴訟立案、社會治理檢察建議及行政違法行為監督的適用邊界。前兩者邊界在于是否存在應履行法定職責的主管行政機關，且未履職行為可能損害公共利益。一是在內部一體履職中應當明確行政機關不履職可能損害公共利益的線索優先移送公益訴訟部門。二是經調查核實對于不存在行政機關未履職情形的，可以通過社會治理檢察建議的方式推動問題解決和源頭預防。三是如果在辦理行政檢察案件中發現個案涉及的行政機關不作為等消極違法行政行為，且不涉及不特定多數人公共利益受損，可以通過行政違法行為監督向行政機關提出檢察建議。

而且，長期以來對行政違法行為監督的內容存在不同的理解，文義上，行政違法行為是與刑事犯罪行為相對應的概念，而違法行政行為才指向行政機關。實質上可以以一體履職為切口，全面拓展行刑銜接的內涵，即從行政權利和行政權力兩個維度開展行政檢察監督，實現行政不法的全面監督。

一是行政違法行為的法律監督（行政相對人的違法行為），即消極行使行政權力的監督，通過行刑反向銜接，對于應受行政處罰制裁的行政違法行為提出檢察意見，監督行政機關依法及時作出處罰，填補制裁空隙，實現罰當其過，確保法律統一實施。概念上對應刑事犯罪行為，實現行政不法和刑事不法制裁銜接。二是違法行政行為的法律監督（行政主體的違法行為），即積極行使對行政權力的監督，主要通過行政檢察辦理法定監督職能案件以及刑事檢察案件中發現行政機關的違法行政行為，通過向行政機關制發特定種類檢察建議進行糾正，此類檢察建議應當與社會治理檢察建議作出區分，以體現監督剛性。另外對于行政機關不履行法定職責類的違法行政行為，以是否可能損害公共利益或者涉及不特定多數人權益與行政公益訴訟作出區分，具有可訴性的優先通過公益訴訟履職。此外，延伸到行刑正向銜接中的違法行政行為監督，重點是監督行政機關有案不移、以罰代刑等問題，也屬于違法行政行為檢察監督的范疇。

（三）能夠反向審視刑事不起訴辦案質效

公訴權包括起訴和不起訴權，不起訴權是公訴權的重要組成部分。［4］行刑反向銜接工作中，行政檢察部門并不會審查不起訴決定的正確性，但是從檢察履職的長期性看：一是可以開展反向審視，即行政檢察部門逐步拓展對不起訴決定正確性的審查，二是目前僅對不起訴案件提出檢察意見，未來可以完整落實刑事訴訟法的規定，對免除刑事處罰的案件全面開展反向銜接，比如移送審查后公安機關撤案的案件，以及法院判決免除刑事處罰的案件等。

三、“府檢聯動”作為行刑反向銜接延伸的要點

（一）刑事司法與行政執法銜接中的關鍵問題

行刑銜接主要有三個方面，同一檢察院各部門銜接、檢察院與檢察院銜接、檢察院和政府等行政機關銜接，前兩個是檢察一體化內部問題，后一個是外部問題。行刑反向銜接辦案中，法律適用層面主要問題在于對被不起訴人的可處罰性爭議，在達成違法行為人應受處罰的共識后，對于涉及哪類行政機關具有處罰的法定職責、由哪一個行政機關管轄并作出處罰，以及檢察意見和行政處罰決定的有效執行等問題，則需要外部的 “府檢聯動”。最基礎的外部銜接問題是行政檢察部門將刑事檢察部門的不起訴決定以及應受行政處罰的檢察意見告知有相應處罰權和管轄權的行政機關。一種是移送檢察院刑事案件的單位與不起訴后應作出處罰的行政機關不同［5］；另一種是移送刑事案件和作出處罰的單位相同，如均為公安機關的案件。［6］為了推動檢察意見的落實，對人方面，在不起訴決定作出前可以完善相關聯動、移交機制，防止刑事不訴或者解除強制措施后，違法行為人不到位導致行政機關難以落實后續處罰。對行政機關銜接方面，應以便利原則為宜，移送辦案檢察院對應層級的行政機關，涉及管轄不同的應由該行政機關系統內部移送更合適。此外，對于涉及跨不同領域、不同地域和不同層級的行政機關，可以通過完善檢察機關上下一體履職機制并強化檢察機關院際協作機制，在對外監督辦案中擰成“一股繩”，實現跨不同層級不同地域的有效監督。［7］

（二）行政檢察協調機構促進“府檢聯動”的制度探索

“對行政執法進行監督，本質上涉及的是對行政權的法律控制這一法治國家的核心問題。”［8］行政法有其專業性，監督行政機關是一項艱巨的工作，需要檢察內部集中整合職能來提升檢察監督的專業性。因此有必要由一個部門作為對外銜接行政機關的出口，這既是檢察一體化的題中之義，也是理順“四大檢察”職能，提升監督接受度的長遠舉措。應當以“檢察一體化”和“府檢聯動”機制建設為契機，完善行政檢察在檢察內部中轉和外部銜接的作用，強化行政檢察作為檢察權整體運行的有機組成部分，有效實現系統內跨部門之間組織功能上的協調配合、聯動協作。上海檢察機關在搭建“府檢聯動”平臺方面，已有一定制度實踐和運行經驗。例如起源于上海市黃浦區人民檢察院的行政檢察監督辦公室，后續發展為覆蓋全市基層檢察院的行政檢察協調機構。該機構在黨委領導下，依托區委依法治區辦由行政檢察部門牽頭對接轄區行政機關開展行政執法的監督和協調，在完善雙向銜接機制、挖掘法律監督線索、促進爭議預防化解、參與法治評查督察、推進法治觀察工作等方面卓有成效。

檢察機關以行刑反向銜接為切入點，立足“刑罰+行罰”制裁方式體系思維、“司法+執法”公權履職系統思維、“行政相對人+行政主體”違法行為監督雙向思維、“四大檢察”職能融合思維，在有效推進檢察一體履職基礎上，激發檢察機關法律監督的內生動力；再通過行政檢察協調機構的府檢聯動平臺，明確各項檢察職能邊界、找準行政機關對應法定職權、完善行政機關與檢察機關的銜接程序機制，立足法律監督推動“四大檢察”全面協調充分發展，構建順暢、規范、有序的司法執法運行系統。