大灣區(qū)檢察聽證機(jī)制完善路徑考量

摘 要：在粵港澳大灣區(qū)開展檢察聽證，是“一國(guó)兩制三法域”背景下推進(jìn)涉港澳案件高質(zhì)效辦理，促進(jìn)粵港澳三地法治認(rèn)同的重要舉措。香港地區(qū)的司法聆訊、太平紳士與澳門地區(qū)聽證制度在理念和程序上，與內(nèi)地檢察聽證制度存在共通之處。借鑒港澳相關(guān)制度，通過積極審慎推進(jìn)涉港澳案件檢察聽證應(yīng)用、加強(qiáng)程序保障確保監(jiān)督實(shí)效、科學(xué)確定港澳籍聽證員選任標(biāo)準(zhǔn)，完善涉港澳案件檢察聽證程序，有利于推動(dòng)涉港澳案件高質(zhì)效辦理，更好服務(wù)粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：檢察聽證 粵港澳大灣區(qū) 聆訊 太平紳士

習(xí)近平總書記在視察廣東時(shí)指出：“要使粵港澳大灣區(qū)成為新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點(diǎn)、高質(zhì)量發(fā)展的示范地、中國(guó)式現(xiàn)代化的引領(lǐng)地。”［1］以程序公正引領(lǐng)實(shí)體公正，在打造粵港澳大灣區(qū)國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境中尤為重要。隨著大灣區(qū)內(nèi)部的交流與往來日益頻繁，涉港澳案件也與日俱增，辦好涉港澳案件是落實(shí)黨中央縱深推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的必然要求。檢察聽證作為踐行全過程人民民主的重要舉措，在大灣區(qū)案件辦理尤其是涉港澳案件中開展檢察聽證，有利于提高相關(guān)檢察決定的可接受度，促進(jìn)粵港澳三地法治認(rèn)同。粵港澳大灣區(qū)地緣相近、人文相親、文化同源［2］，借鑒港澳地區(qū)相關(guān)制度，完善檢察聽證的應(yīng)用，有利于高質(zhì)效辦好相關(guān)案件，服務(wù)粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、港澳地區(qū)類檢察聽證制度

粵港澳大灣區(qū)是我國(guó)開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一。［3］粵港澳三地法律傳統(tǒng)與淵源分屬不同法系，風(fēng)土人情、語言表達(dá)乃至社會(huì)心理等方面，港澳地區(qū)有其自成特色之處。［4］雖然港澳兩地并無與內(nèi)地檢察聽證完全對(duì)應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，但港澳現(xiàn)行相關(guān)制度中，在理念和程序上跟內(nèi)地檢察聽證存在共通之處，以其作為研究對(duì)象對(duì)完善內(nèi)地檢察聽證制度具有積極意義。

（一）香港

香港法律制度中聽取相對(duì)人意見的程序稱之為hearing，一般被翻譯為“聆訊”，聆訊制度散見于香港各司法、行政法例中，除聆訊外，香港程序性法例中還區(qū)分了審訊、研訊、太平紳士與申訴專員等相關(guān)制度。從檢察聽證“聽取意見”以及“通過聽證員參與監(jiān)督檢察權(quán)運(yùn)行”之意蘊(yùn)出發(fā)，香港類檢察聽證制度以行政聆訊、司法聆訊和太平紳士三項(xiàng)制度為代表。

1.行政聆訊。行政聆訊具有主體組成開放、聽證重點(diǎn)突出等特征，例如在城市規(guī)劃建設(shè)中，城市規(guī)劃委員會(huì)可以委托聆訊委員會(huì)聆聽意見，也可對(duì)于具有重大地區(qū)利益或會(huì)引起廣泛公眾關(guān)注的事項(xiàng)自行進(jìn)行聆訊。［5］在行政上訴中，主持聽證的人員構(gòu)成以社會(huì)人士為主，其主席、副主席、委員大多為非現(xiàn)職行政部門人員。裁決書須依聆訊上訴的成員的多數(shù)意見作出，且上訴委員會(huì)須書面說明作出裁決的理由。［6］

2.司法聆訊。主要適用于訴訟程序中相對(duì)人提出申索、非正審申請(qǐng)［7］、申請(qǐng)上訴許可及上訴等情形時(shí)聽取其意見。香港檢察機(jī)關(guān)（律政司）參與聆訊的主要方式是“在聆訊保釋申請(qǐng)時(shí)，律政司司長(zhǎng)有權(quán)在法官席前提出律政司司長(zhǎng)認(rèn)為恰當(dāng)?shù)挠嘘P(guān)聯(lián)的論點(diǎn)及有關(guān)聯(lián)的事宜”“在復(fù)核刑罰的聆訊中均獲得聆聽”等。［8］

3.太平紳士制度。香港太平紳士制度緣起于16世紀(jì)前英國(guó)維護(hù)社會(huì)秩序的司法輔助制度。［9］香港回歸后，太平紳士的主要職能是巡視任何羈押院所或探訪任何被扣留者，聽取并處理投訴。一般由較高社會(huì)名望的人士擔(dān)任。太平紳士主要起著保障人權(quán)、監(jiān)督執(zhí)法、反映公眾意見的作用，其權(quán)力行使有配套的制度保障［10］，在實(shí)踐中具有較強(qiáng)的監(jiān)督剛性。

（二）澳門

澳門地區(qū)聽證制度主要分為立法聽證、行政聽證和審判聽證。

1.立法聽證。指立法會(huì)傳召和要求有關(guān)人士作證和提供證據(jù)，以履行《澳門特別行政區(qū)基本法》第71條賦予立法會(huì)行使的職權(quán)。聽證由立法會(huì)的常設(shè)委員會(huì)或臨時(shí)委員會(huì)進(jìn)行，與聽證事項(xiàng)有直接關(guān)系或直接知悉聽證事項(xiàng)的任何自然人或法人得被傳召聽證。聽證之后應(yīng)編制、通過并公布聽證報(bào)告。［11］

2.行政聽證。根據(jù)《行政程序法典》規(guī)定：“調(diào)查完結(jié)后，利害關(guān)系人有權(quán)于最終決定作出前在程序中陳述意見。”在書面聽證時(shí)則：“須提供必需之資料，以便其知悉所有對(duì)作出決定屬重要之事實(shí)上或法律上之事宜，并須指出可查閱卷宗之時(shí)間及地點(diǎn)。”［12］

3.審判聽證。相當(dāng)于內(nèi)地的“法庭審判”程序，根據(jù)澳門《刑事訴訟法典》：“法官進(jìn)入聽證室，并由主持審判之法官宣告聽證開始”“宣讀判決等同于對(duì)所有應(yīng)被視為于聽證中在場(chǎng)之訴訟主體作出通知”［13］可見審判聽證與內(nèi)地刑事開庭審理同義。

二、大灣區(qū)檢察聽證制度的檢視

審視大灣區(qū)內(nèi)地檢察聽證制度，主要問題在于：一是聽證效果實(shí)質(zhì)化不足。當(dāng)前內(nèi)地檢察聽證存在過程虛化甚至存在個(gè)別聽證“走過場(chǎng)”等問題，突出表現(xiàn)在聽證員發(fā)表意見的制約性不足、民眾參與力度不高等，難以形成有力的外部監(jiān)督。二是聽證專業(yè)化不明顯。如聽證員庫缺乏港澳籍代表，難以應(yīng)對(duì)大灣區(qū)數(shù)量不低的涉港澳案件。現(xiàn)有聽證員集中于法律專業(yè)，而大灣區(qū)案件常見的金融保險(xiǎn)、證券期貨、現(xiàn)代物流、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域缺乏聽證員代表，一定程度上折損聽證效力和認(rèn)同感。

三、借鑒港澳地區(qū)相關(guān)制度的可行性

粵港澳三地屬于“一國(guó)兩制三法域”，但三地相關(guān)理念和程序上的共通性為制度借鑒奠定了基礎(chǔ)。

1.從司法理念看。檢察聽證制度設(shè)計(jì)初衷是為了推動(dòng)人民群眾參與司法、落實(shí)全過程人民民主。［14］香港聆訊、太平紳士制度與澳門聽證制度中也不乏提升民眾參與、制約公權(quán)力行使、維護(hù)社會(huì)公益的規(guī)定，三地民眾對(duì)公平正義的追求是一致的。

2.從程序設(shè)計(jì)上看。粵港澳三地在聽證程序上也存在不少共同點(diǎn)。如聽證過程監(jiān)督方面，澳門要求聽證之后應(yīng)編制、通過并公布聽證報(bào)告；內(nèi)地則規(guī)定聽證過程應(yīng)當(dāng)由書記員制作筆錄，并全程錄音錄像。如聽證方式靈活性方面，內(nèi)地檢察聽證可根據(jù)情況選用簡(jiǎn)易聽證、線上聽證、上門聽證等模式，而香港聆訊中也規(guī)定審裁處的法律程序聆訊，須不拘形式進(jìn)行。［15］又如訴訟主體架構(gòu)方面，香港司法聆訊有律政司司長(zhǎng)出席發(fā)表陳述，提供意見參考并起到一定監(jiān)督作用，與內(nèi)地檢察聽證中由聽證員提供意見并形成外部監(jiān)督的模式具有共通性。

四、大灣區(qū)檢察聽證制度的完善路徑

考察港澳相關(guān)制度，具有以下特點(diǎn)：一是突出聽證效果實(shí)質(zhì)化。香港聆訊要求作出陳述書的人到法庭席前和提供證據(jù)，［16］強(qiáng)化司法親歷性。澳門立法聽證要求聽證之后，應(yīng)編制及通過聽證報(bào)告，并于《立法會(huì)會(huì)刊》公布，提高公眾監(jiān)督力度。香港對(duì)太平紳士監(jiān)督意見的調(diào)查和轉(zhuǎn)辦規(guī)定，也凸顯了太平紳士對(duì)政府執(zhí)法、司法監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性。［17］二是突出聽證主體專業(yè)化。聽證效果和聽證結(jié)果的可接受性一定程度上取決于聽證員的專業(yè)性和身份。香港行政上訴聆訊委員會(huì)一般由法律專業(yè)人士與該被訴行政事務(wù)行業(yè)相關(guān)的社會(huì)名流或中上層社會(huì)人士組成。太平紳士也一般由行業(yè)精英和社會(huì)名望人士擔(dān)任，《太平紳士條例》將35歲［18］作為任命最低年齡，官守太平紳士甚至要求在政府部門有15年以上的工作經(jīng)歷，以充分保障專業(yè)性。以上做法對(duì)于內(nèi)地如何提高檢察聽證實(shí)質(zhì)化效果、提升聽證專業(yè)性具有參考意義。

（一）積極審慎推進(jìn)涉港澳案件檢察聽證應(yīng)用

1.涉港涉澳案件開展檢察聽證適用范圍。建議按照《聽證規(guī)定》的規(guī)定，仍以“有較大爭(zhēng)議”為涉港澳案件組織聽證的原則，避免湊數(shù)聽證損害檢察公信。此外，可參照港澳籍律師在大灣區(qū)執(zhí)業(yè)以及港澳籍人民陪審員參與審理案件的適用范圍，先在民商事案件中提高港澳籍聽證員參與聽證的力度。［19］刑事案件因其特殊性，在探索初期應(yīng)更為審慎。

2.注重凸顯涉港涉澳案件檢察聽證效果。港澳籍聽證員來往內(nèi)地交通時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本較高，難以對(duì)每一個(gè)涉港澳案件都開展檢察聽證，在檢察聽證的案件選擇中更應(yīng)該注重聽證質(zhì)量和效果，選取有典型、代表性意義的案件，努力做到“聽證一案，推廣一片”。通過開展檢察聽證做好以案釋法，讓港澳籍聽證員加深對(duì)內(nèi)地法治理念和檢察制度的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)形成粵港澳法治發(fā)展的合力，推動(dòng)三地法治融合。

（二）加強(qiáng)程序保障確保監(jiān)督實(shí)效

1.設(shè)置專門的涉港澳案件檢察聽證工作規(guī)范。涉港澳案件有著不同于普通案件的特殊性，為充分保障效果，有必要在省級(jí)層面設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范。在聽證流程設(shè)計(jì)上：一是明確聽證前的準(zhǔn)備程序。如檢察官應(yīng)全面梳理案件涉港澳因素、爭(zhēng)議焦點(diǎn)等，確保聽證會(huì)重點(diǎn)突出。二是突出聽證流程的訴訟化。如刑事案件犯罪嫌疑人與偵查員的到場(chǎng)、民事案件雙方當(dāng)事人到場(chǎng)，促使檢察官充分利用訴訟參與人當(dāng)面對(duì)質(zhì)辯論的優(yōu)勢(shì)，對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行全面深入的調(diào)查核實(shí)。三是建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。綜合分析案件矛盾糾紛、社會(huì)影響等因素，制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)預(yù)案，避免輿情風(fēng)險(xiǎn)。

2.強(qiáng)化對(duì)聽證員意見的處理和反饋力度。根據(jù)《聽證規(guī)定》，聽證員意見只是檢察機(jī)關(guān)辦案的參考。建議參照太平紳士制度中對(duì)投訴建議的跟進(jìn)流程，［20］完善聽證員意見的反饋落實(shí)機(jī)制，對(duì)于聽證員意見逐項(xiàng)分析研究，反饋要有時(shí)間要求；圍繞聽證員意見開展常態(tài)化督導(dǎo)，確保聽證員意見“件件有回應(yīng)”，起到實(shí)質(zhì)監(jiān)督效果。

3.擴(kuò)大檢察聽證的公開度。以公開促公正，是檢察聽證制度建立的初衷之一，也有利于向港澳民眾宣傳社會(huì)主義法治成果。一要提高訴訟材料對(duì)聽證員的公開度。澳門在行政聽證中賦予利害關(guān)系人知情權(quán)、閱卷權(quán)，而根據(jù)《聽證規(guī)定》，聽證員通過聽取介紹了解案情，難以還原案件事實(shí)原貌，建議賦予聽證員閱卷權(quán)，提高聽證意見準(zhǔn)確性。二是提高聽證過程對(duì)公眾的公開度。香港司法聆訊中，凡有“法庭聆訊”或者“內(nèi)庭聆訊（公開）”的案件，公眾包括媒體記者均可直接進(jìn)入法庭旁聽，除不得錄音、錄像外無其他限制。［21］內(nèi)地檢察聽證雖然在線上直播方面具有優(yōu)勢(shì)，但線下公眾參與和監(jiān)督程度仍不高。建議進(jìn)一步簡(jiǎn)化旁聽手續(xù)，使檢察聽證更“親民”。

（三）科學(xué)確定港澳籍聽證員選任標(biāo)準(zhǔn)

把握選任標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步引入合適的港澳籍人士擔(dān)任聽證員，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)全面聽取意見作出更客觀的判斷，也能發(fā)揮“鄉(xiāng)情”作用，使港澳籍案件當(dāng)事人更易接受案件處理結(jié)果。

1.身份認(rèn)定。在港澳籍人民陪審員的選任中，對(duì)身份要求基本表述為“港澳籍居民”。［22］根據(jù)基本法，港澳居民包括永久居民和非永久居民。永久性居民需要在當(dāng)?shù)鼐幼∫欢ǖ臅r(shí)間（通常是七年）獲得，非永久性居民通常通過人才引進(jìn)計(jì)劃獲得。在港澳籍檢察聽證員的選任中，建議以永久性居民為條件，確保其對(duì)港澳地區(qū)的了解和影響力。

2.語言要求。根據(jù)基本法的規(guī)定，香港正式語言包括中文和英文，澳門則為中文和葡文。［23］日常生活中，港澳民眾使用粵語交流頗為普遍。考慮到參加檢察聽證工作的人員可能還有案件當(dāng)事人、訴訟代理人、相關(guān)辦案人員等，對(duì)普通話的聽識(shí)能力應(yīng)為聽證員必備素能。因此建議在港澳籍聽證員選任中，應(yīng)要求通曉中文，可用粵語表達(dá)，并能聽識(shí)普通話。

3.經(jīng)驗(yàn)和聲望標(biāo)準(zhǔn)。最高檢《人民檢察院聽證員庫建設(shè)管理指導(dǎo)意見》要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重吸納有社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)、德高望重的基層群眾代表和專業(yè)人士入庫。涉港澳案件較普通案件涉及的法律關(guān)系更為復(fù)雜，對(duì)聽證員的要求應(yīng)更高。有必要對(duì)聽證員工作專業(yè)年限作出要求，作為判斷社會(huì)閱歷和工作經(jīng)驗(yàn)的直接標(biāo)準(zhǔn)之一。