理解全域數字化轉型：概念釋義、影響因素與融合路徑

摘要：數字化轉型正在驅動生產方式、生活方式和治理方式的深刻變革，在政治經濟社會各領域數字化活力競相迸發的背景下，如何構建全域數字化轉型的協同機制，整合并最大化利用數字資源，實現一體融合、整體推進，成為亟須關注的重要議題。本文通過厘定全域數字化轉型的概念內涵，從技術賦能、制度創新、場景重構三個核心要素及其相互關系出發，構建一套全域數字化轉型的理論分析框架，結合多案例研究，發掘全域數字化轉型有效實施的影響因素。實踐中，全域數字化轉型因多重內在張力致使融合受阻，包括組織整體性與職權分散化、制度完備性與建制遲滯化、治理協作性與主體分離化、資源共享性與行動裂解化、服務集成性與場景碎片化、能力復合型與知識單一化的張力，影響了改革紅利的釋放，需要從組織協同、政策協同、資源協同、治理協同、服務協同、能力協同等方面探尋全域數字化轉型的融合路徑。

關鍵詞：全域數字化轉型；技術賦能；制度創新；場景重構

新一代信息通信技術的廣泛應用引領人類進入數字化智能化時代。當前，主要發達國家均把數字化作為推動全球價值鏈重構和經濟社會發展的新動能。習近平總書記高度重視數字化工作，多次就網絡強國與數字中國戰略、國家大數據戰略、數字經濟發展、數字政府建設發表一系列重要講話、作出一系列重大部署。“十四五”規劃圍繞加快數字化發展目標，專章闡述數字化轉型議題。黨的二十屆三中全會提出，“加快新一代信息技術全方位全鏈條普及應用”。2024年5月，國家發展改革委、國家數據局、財政部、自然資源部聯合發布《關于深化智慧城市發展 推進城市全域數字化轉型的指導意見》，首次明確提出“推進城市全域數字化轉型，支撐發展新質生產力”。2021年以來，上海、浙江、廣東等省市先行先試，相繼出臺數字化改革的綱領性文件，推動全域數字化轉型。可以說，數字化轉型已成為各地支撐發展新質生產力，贏得地區競爭新優勢的重要賽道。那么，在經濟、政治、文化、社會、生態文明諸多領域數字化轉型活力競相迸發的背景下，如何構建全域數字化轉型的協同機制，優化數字資源配置，實現數字政府、數字經濟、數字社會、數字法治、數字城市、數字鄉村、數字生態等一體融合、整體推進，這是目前亟須研議的核心問題。圍繞“全域數字化轉型”這一新概念新形態，把脈先行先試地區全域數字化轉型實施情況，探尋改革的邏輯，科學識別當前全域數字化轉型的影響因素、作用機制與現實困境，旨在為推動全域數字化轉型邁向“賦能式創新+融合式變革”提供有效方案。

一、概念界定與研究回顧

數字化時代，數字技術賦能帶來各行業領域的顛覆式創新與變革，數字化轉型已成為熱門研究主題。如果說單一行業領域的數字化轉型是1.0階段，那么2.0階段的改革趨向將是“全域數字化轉型”。“全域”指的是全方位、多領域、跨界域；“全域數字化轉型”是一個新的概念，也是數字化轉型深化發展的新形態，基于經濟社會各領域數字化轉型實踐，擘畫面向未來的數字技術與實體融合發展藍圖。

（一）全域數字化轉型的概念界定

數字化轉型是各行業領域實現可持續發展的策略選擇，相關概念得到學界的廣泛關注。早期研究強調數字技術的使用，將數字化轉型定義為使用移動互聯網、大數據、物聯網、云計算、人工智能、區塊鏈等新一代信息通信技術實現重大業務變革的過程。這一定義凸顯兩個關鍵要素，即“數字技術”和“重大變革”。學者們就數字化轉型的定義進行綜述性的解釋性研究，認為數字化轉型是指“通過數字化技術的創新使用以及關鍵資源和能力的戰略杠桿作用，從根本上改善實體，并為其利益相關者重新定義其價值主張的一個根本性變革過程”。數字化轉型經過了數字化轉換、數字化升級與數字化轉型的轉變過程，體現從作為工具的信息技術應用到數字技術重構現有業務流程，再到發展出新業務模式的變化過程。數字化轉型的研究起始于工商業領域，企業數字化轉型方興未艾，隨后擴散到政府、社會、鄉村等其他領域。但是，數字經濟、數字社會、數字法治、數字城市、數字鄉村等只是數字賦能的一個“剖面”，諸多領域數字化轉型“百花齊放”之時，“全域數字化轉型”被提上議事日程。基于“全域”知識構建，本文將“全域數字化轉型”定義為秉持系統思維、整體思維與協同思維，運用先進的數字化技術，充分發揮數據要素作用，整合并最大化利用數字資源，一體融合數字政府、數字經濟、數字社會、數字法治、數字城市、數字鄉村建設，整體推進經濟、政治、文化、社會、生態文明等各個領域的數字化變革。這一過程以政府為主要牽引，市場主體與社會組織廣泛參與，不斷推動組織、制度、資源、治理、服務、能力多個維度的協同，形成可持續發展的數字生態環境。

（二）數字化轉型的相關研究述評

數字化轉型以數據要素賦能解放和發展數字化生產力，以平臺化的經濟組織形式變革生產關系，以數字治理推動上層建筑調整，帶來全新的價值創造方式和更高的價值創造水平。學者們對數字化轉型的概念、動因、過程、價值、問題、路徑等進行了系統研究，圍繞數字技術與各領域的融合發展以及由此出現的新應用、新業態、新模式，深入展開理論分析與實踐探索。美國、歐盟等相繼出臺數字化戰略，例如，美國國際開發署發布了《數字戰略（2020—2024）》（Digital Strategy 2020—2024），試圖在全球范圍構建以自身為主導的數字生態系統。歐盟于2020年起陸續發布《塑造歐洲的數字未來》等一批旨在推動數字化轉型的戰略規劃文件。現有研究關注數字政府、數字經濟、數字社會、數字法治、數字城市、數字鄉村、數字生態等各領域變革，從個人、組織和產業層面分析其轉型過程，探討數字化轉型帶來的效率提升，如關注組織運用數字技術推動組織架構、業務流程和價值創造的變革。部分研究聚焦于特定內容，如大數據管理機構建設、數據治理、數字倫理、公私關系、數字領導力。從數字治理形態、模式、內容框架等方面出發，為數字化轉型提供理論支撐。結合實踐案例總結數字化改革經驗，剖析現存問題，從戰略、價值、制度、治理、技術等維度為數字化轉型提供操作思路。

國內外學者對數字化轉型各領域的研究積累了一定成果，有關數字化轉型的內涵、要素等框架已初步成型，但現有研究大都只關注數字政府、數字經濟、數字法治、數字社會、數字城市、數字鄉村等單一領域改革，研究成果呈現出碎片化特征。諸多文獻雖然強調了跨部門協同是數字化轉型的一個重要影響因素，組織之間的相互獨立和不協同是數字化轉型必須跨越的鴻溝，但是鮮見跨部門、跨行業、跨領域的綜合研究文章，尚未就如何協同推進“全域數字化轉型”這一議題展開系統思考，由于未能跳出傳統單一領域，面對數字化轉型中的主體間角色定位、協作關系、運作機制等問題時，學界沒有給出較好的回答。在推進國家治理體系與治理能力現代化的時代背景下，在堅定不移推進數字中國與網絡強國戰略下，諸多領域的數字化轉型實際上是相互交融的，應秉持改革的系統性、整體性、協同性思維理念，以全域數字化轉型的宏觀視角開展數字化轉型理論架構、生成機制和運行機制的研究，深入剖析數字化轉型的融合路徑。

二、全域數字化轉型的理論框架與影響因素

當前，全域數字化轉型正處于技術、組織、制度、場景之間張力的臨界點，為突破“技術應用悖論”，增強戰略實施效果，越來越強調多跨場景的組織協同、決策協同、資源協同、治理協同、服務協同、能力協同。構建全域數字化轉型的“TIS理論模型”，根據多案例研究的經驗證據，發掘全域數字化轉型有效實施的主要影響因素。

（一）全域數字化轉型的分析框架：“TIS”理論模型構建

當今時代，組織間、系統間、主體間的界域逐漸變得模糊，傳統界別限制被打破，跨界融合、跨界協作大勢所趨。數字化是邁向現代化的必由之路，如何通過跨界協作最大化整合共享資源，構建多元主體協同治理體系，系統集成推進數字政府、數字經濟、數字社會等綜合應用，打造數字產業鏈和數字化生態，已成為新階段的改革重點。借鑒組織采納理論中的“TOE模型”與“數字治理生態理論”，構建全域數字化轉型的理論分析框架。20世紀90年代，Tornatzky 和Fleischer在《技術創新的流程》中提出“TOE模型”，旨在探索企業如何采納應用新技術，包括技術、組織、環境三個層面。技術應用真正的挑戰不在于技術能力，而在于克服組織內部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧，即制度創新比技術創新更為關鍵。數字治理生態從生態論角度理解數字化轉型，強調治理體系的系統化、治理主體的包容性、治理資源的共享性。全域數字化轉型涉及多個領域、多個部門，與“TOE模型”關注單個組織的技術嵌入不同，其過程是網絡化系統的技術應用協作，需要通過制度創新協調不同主體行動，這里的制度涉及內部與外部、正式與非正式的程序性安排和規則性安排。全域數字化轉型實質上是一種數字治理生態，包括政府部門、市場主體、社會組織等多元治理主體為實現公共價值目標，有機鏈接起來，根據公共事務議題與特定治理場景需要，通過跨界協同、共治共享的方式供給多樣化數字資源，促進各領域數字化轉型的深度融合。這一過程突破了傳統場景數字服務單一化的窠臼，圍繞復雜治理場景給出系統集成服務方案，促進多元主體數字治理能力的有效提升。

技術、制度、場景是全域數字化轉型過程中的核心要素，根據技術、制度、場景之間的互動關系來探討全域數字化轉型的內在邏輯，深入闡釋變革過程遵循的“技術賦能—制度創新—場景重構”邏輯理路，進而構建出全域數字化轉型的“TIS”理論分析框架（圖1）。“技術”包括數字基礎設施、數據資源、算法算力、數字治理能力等維度。“制度”既包括法律法規、政策規劃、標準規范等規制性正式制度，也有權力運行規則等規范性非正式制度等，還包括數字化轉型的目標設計、組織機構、人力與財力保障。“場景”指的是事關地區發展的“重大任務”“重點項目”“重點工作”等一級業務領域，包含工業復興、科技賦能、城市更新、鄉村振興、招商引智、生態提質、交通建設，以及各級重點項目、重大產業項目、民生實事等二級業務板塊。信息技術革命使得全域數字化轉型具備“賦能工具”，新一代信息通信技術通過助推現有治理場景，重塑傳統治理體系，包括政府科層結構、市場主體架構體系、權力邊界劃分與權力運行體系、跨界域多主體的組織間網絡，進而影響改變著制度安排，推動制度變遷并受到制度變遷的反作用，制度變遷重構了主體行為，由此全域數字化轉型得以實施。這一過程中，技術有效賦能依賴于數據資源的開放共享，以及組織者具備復合型的數字治理能力。制度創新不僅是政策供給、標準設定，還有適應并助力全域數字化轉型的新組織體系設計。場景重構依托多元主體跨界協作，形成多跨協同、系統集成的數字服務場景應用，用以滿足本地區經濟社會發展與公共事務治理需求。

（二）全域數字化轉型的影響因素：基于多案例比較分析

1.前沿地區全域數字化轉型的創新實踐

（1）上海推進城市數字化轉型。上海是全國首個提出全面數字化轉型的城市，2020年12月，《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》公布，該文件提出堅持整體性轉變，推動“經濟、生活、治理”全面數字化轉型，強化系統集成、整體提升，實現經濟數字化，形成新供給、生活數字化滿足新需求、治理數字化優化新環境，推動三大領域相互協同、互為促進，整體推進城市數字化轉型。這里的“經濟”指的是數字經濟，“生活”指的是數字社會，“治理”指的是數字政府。堅持全方位賦能，構建數據驅動的數字城市基本框架，加快構筑數據新要素體系、數字新技術體系和城市數字底座，充分釋放數字化蘊含的巨大能量，以數字維度全方位賦能城市迭代進化、加速創新。

（2）浙江全面數字化改革。浙江的全面數字化改革走在全國前列，探索出一攬子可復制可推廣經驗。2021年2月，浙江省召開全面數字化改革大會，圍繞建設數字浙江目標，統籌運用數字化技術、數字化思維、數字化認知，把數字化、一體化、現代化貫穿到黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明建設全過程各方面，對省域治理的體制機制、組織架構、方式流程、手段工具進行全方位、系統性重塑。在改革重點上聚焦黨政機關、數字政府、數字經濟、數字社會、數字法治。浙江改革形成了一套科學規范的方法論作為改革指引，以“V字模型”為指引，推動治理體系的數字化重塑、治理能力的數字化提升、運行流程的數字化再造、核心業務的數字化轉型和主體關系的數字化整合。

（3）廣東加快數字化發展。作為全國首個進行數字政府整體性改革的省份，廣東省在數字政府建設成效基礎上加快各領域數字化發展。2021年5月，發布《廣東省關于加快數字化發展的意見》，圍繞數字生態、數字經濟、數字社會、數字政府四個方面，聚焦數字技術創新、新型基礎設施體系構建、數據要素高效配置、核心產業發展、產業數字化轉型等關鍵環節，系統謀劃布局、統籌資源要素、創新體制機制，著力提升數字化發展能力，全方位賦能經濟社會轉型升級，把廣東建設成為全球領先的數字化發展高地。與此同時，穩步開展數字化發展領域立法工作，優化數字化發展治理體系，逐步構建起政府部門、平臺企業、行業協會等多方參與的數字化發展多元協同治理體系。

2.全域數字化轉型有效實施的影響因素

（1）組織整體度。全域數字化轉型任務艱巨復雜，涉及多個領域、多個行業、多個部門，高規格的領導機構建制與科學有效的運行機制是統籌協調數字化轉型工作有序開展的重要支柱。上海、浙江、廣東將數字化轉型作為“一把手工程”，各級主要負責同志強力推動。如上海市城市數字化轉型工作領導小組由主要領導牽頭，協調重大改革舉措實施，做好跨區域、跨層級、跨部門的組織聯動。廣東省建立加快數字化發展工作領導小組，省長擔任組長親自謀劃部署重大政策和重點任務。浙江省由省委書記擔任數字化改革領導小組組長，定期召開工作例會與推進會，檢視既定階段性目標完成情況。為強力推動改革，浙江全省上下實行專班制，以“一號工程”和“一把手工程”保障各項改革任務落地落實。此外，在數字化改革的公私協作方面，各省大數據局等業務主管部門與市場主體、社會組織構建起跨界協作網絡的非正式組織進行聯合行動。

（2）政策完備度。完備的政策體系是全域數字化轉型得以實現的有效保障，這里的“政策”，首先是有關全域數字化轉型的頂層設計與規劃方案，例如《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》《廣東省人民政府關于加快數字化發展的意見》。其次是有關全域數字化轉型的制度、規范、規則、標準，例如算法評估、監管、治理方面的制度。此外，廣義制度還涉及數字化發展領域立法，如通過數據立法界定數據產權，不斷優化數字化發展治理體系。浙江省建立數字化改革項目管理制度體系，編制《省級數字化改革項目建設指南》，明確項目技術標準和建設要求，指導規范新建項目，確保數據充分回流，有效支撐項目管理。

（3）治理協同度。發揮政府、市場主體（如技術企業、平臺企業）、社會組織（如行業協會）等多方參與、高效聯動的全域數字化轉型多元協同治理體系。廣東省先后與騰訊、華為、三大運營商 （中國移動、中國聯通、中國電信）、中國電子科技集團有限公司等數字科技頭部企業通過公共服務市場化、放松管制、合同外包等手段建立合作，首創“政企合作、管運分離”的數字政府建設運營模式。上海市發揮市場作用，依托數字化轉型典型場景，引導市場主體參與數字化轉型項目建設和場景運營，并在政企合作過程中培育壯大數字化轉型標桿企業和平臺企業。借助社會力量，成立專業研究機構和應用促進中心，形成城市數字化轉型專家咨詢機制。

（4）資源共享度。“協同思維”意味著全域數字化轉型過程中主體間共享資源，例如，不同地區之間的數字基礎設施共建，政府部門與市場主體、社會組織之間的數據共享。廣東省提出統籌資源要素，構建數據要素高效配置體系，建立財政資金支持數字化加快發展新機制，優化整合各類財政資金，加大對技術研發、基礎設施、數字化轉型、標準專利布局、重點項目建設等方面的支持力度，強化政府采購對數字技術產品的首購首用。上海市出臺《上海市城市數字化轉型專項資金管理辦法》，有效發揮財政資金對數字化轉型的保障作用，加大對重點轉型任務的資金投入力度，優化數字化轉型重大項目的預算管理機制和建設模式。浙江省統籌推進智慧城市和數字鄉村建設，加快城市智能設施向鄉村延伸覆蓋，合理配置公共資源，形成以城帶鄉、共建共享的數字城鄉融合發展格局。數據資源應用方面，浙江省構建公共數據授權機制，數據需求方與利用方成為授權運營主體，在安全技術環境下公私部門就公共數據進行授權使用和特許開發。

（5）服務集成度。全域數字化轉型需要關注不同領域、不同地區、不同層級的應用場景，因此應用場景建設需要系統規劃、集成建設，以此形成供給合力。例如，政務服務“全域通辦”“跨省通辦”“一件事（一類事）一次辦”，市場監管“一業同查”“綜合查一次”，這里就需要部門間、層級間、地區間的業務協作。浙江省提出一套數字化轉型方法論，用好“Ｖ字”開發方法，將“業務協同模型”和“數據共享模型”貫穿到數字化改革的各領域、全過程。寧波市推出《寧波市黨政機關整體智治場景應用評價標準》，成為分析需求、謀劃場景、再造流程的“操作手冊”。杭州市臨安區秉持數字化、市場化、系統化“三化”協同，生產、生活、生態“三生”融合原則，聚焦鄉村數字經濟、數字治理、數字服務，搭建公共支撐平臺，集成推進數字鄉村建設。

（6）能力匹配度。數字化改革是運用數字化技術、數字化思維解決傳統思維、傳統模式解決不了的問題。數字化改革對領導干部的數字思維、數字素養、數字治理能力提出較高要求，領導者的規劃設計能力與執行者的技術治理能力一定意義上決定著全域數字化轉型成效。上海、浙江、廣東的改革中，均提出試點設置數字化轉型專職領導崗位，推行“首席數字官”“首席數據官”“首席信息官”制度。實施科學規范、開放包容、運行高效的人才政策體系與人才發展治理體系，以提高對數字化人才的吸引力。與此同時，面向領導干部、公務人員、專業技術人員開展數字化轉型技能培訓，提升數字素養與能力。

三、融合困境：全域數字化轉型的內在張力

近年來，各地聚焦數智治理能力提升，打造數字化協同工作場景，通過運營、服務、模式轉型，實現技術、數據、治理、需求等多個層面的賦能。然而，當下全域數字化轉型面臨程序性和功能性雙重困境，仍以單一領域的“賦能式創新”為主，主體間缺乏合作共識與合作動力，激勵約束等基礎制度建設缺位，包括組織、政策、資源、治理、服務、能力在內的全域數字化轉型跨界協同機制尚未構建，致使數字技術紅利難以充分釋放。

（一）組織維度：組織整體性與職權分散化的張力

全域數字化轉型是一項全方位、系統性、綜合性改革，涉及多類主體的職能與業務范疇，需要自上而下與自下而上相互配合，然而現行的一些組織結構安排尚不完全適應全域數字化轉型跨界協作需要。以改革的職權隸屬和決策機制為例，新成立的數據局負責數字中國、數字經濟等內容，國辦電子政務辦負責數字政府與一體化政務服務體系建設，國家發展改革委與工業和信息化部均已開展數字經濟業務，農業農村部門負責數字鄉村建設，各單位各司其職，但缺乏跨部門協作，在數字化項目的建設、運營和標準化方面需進一步明確職責定位和具體分工。由于制度的頂層設計還不夠完善，數字政府、數字經濟、數字社會等改革割裂，呈現出碎片化、分散化局面。各領域數字化轉型和國家、省域、市域、基層治理體系和治理能力現代化融合度不夠，尚未完全融入新質生產力發展大格局，未能思考如何通過數字化轉型克服傳統生產力發展體制機制弊病，一些地方改革表現出目標不清晰、方法不規范、規則不完善等問題。

（二）制度維度：制度完備性與建制遲滯化的張力

數字化轉型改到最后就是制度重塑和機制革新，形成適應數字化發展要求的制度體系、政策體系和規范體系，包括規劃制度、協作制度、開放制度、數據要素產權及交易制度，以及自主創新、數字監管、公平競爭、考核評價、安全保障等方面的制度。當前，各領域數字化轉型發展迅速，應用范圍十分廣泛，但相關法律法規滯后于改革創新。例如，統籌推進數字產業化與產業數字化協同發展的政策體系和運行機制尚不完備，與數字經濟和實體經濟深度融合發展進程相匹配的制度環境和治理框架亟須完善。與數據要素相關的數據治理、數據確權、數據資產定價、數據要素市場化、數據跨境流通等方面的法律法規尚在醞釀。此外，數字化項目建設與運營的制度安排有所缺失，例如，數字化項目建設的主體間權責清單制度、立項審批與資金使用制度、項目管理辦法和各類標準規范，有關數字化運營的政企合作、跨系統平臺信息共享與業務協同、網絡安全與隱私保護等制度規則，均需要進一步健全完善。

（三）治理維度：治理協作性與主體分離化的張力

全域數字化轉型需要正確處理“統”和“分”的關系，地區間、部門間、系統間、行業間整體統籌與協同推進，科學合理配置數字資源。各地現有改革的體系化規范化程度不夠深，系統集成水平不高，磋商協作機制缺失，數字生態系統尚未形成。如何實現數字政府、數字經濟、數字社會、數字法治、數字鄉村等治理載體一體融合、協同推進亟須考量。目前，實施全域數字化轉型“大跑道”已經明確，但“子跑道”還需要細化，數字化改革系統邊界尚未完全理清，各系統之間、各單位之間工作分工不夠明確，一些部門忽略了系統架構改革這個本質要求，一些場景應用停留在技術層面，缺少流程再造、制度重塑等實質性內容；大多數系統平臺與應用的設計建設局限于本單位內部，沒有體現“三融五跨”的要求；政府部門與市場主體、社會組織在全域數字化轉型相關領域缺乏溝通渠道，難以依據共同價值與利益訴求尋求合作契機。“全域數字化”意味著要超出單一部門、單一領域、單一行業的業務范疇，涉及職責、利益、協調等問題，這個時候需要職能部門積極擔當、主動作為，增強部門之間相互配合協作的效度。

（四）資源維度：資源共享性與行動裂解化的張力

全域數字化轉型的核心是信息數據的有效賦能。當前，數據開放共享問題仍未解決，數據治理體系建設有待加速，數據要素價值未能釋放。一是不同主體間數據共享存在梗阻。不同區域、層級、部門政府之間，政府部門與市場主體、社會組織之間的數據尚未打通共用，不同部門系統互不聯通，生成信息孤島與數據煙囪。二是數據治理的資源基礎亟須夯實。各主體數據家底不清，數據倉庫與數據治理平臺建設尚未完成，缺乏科學治理體系與能力，存量數據價值無法充分釋放。三是數據要素市場化體系尚不健全。數據資源確權登記、開放利用、流通交易等服務體系亟須完善，數據流通交易體制機制、隱私保護制度、創新應用監管制度等仍在探索。數據開放相關事項、流程、標準等尚未明確，政府向社會開放數據存在數量少、質量低、平臺缺失等問題。數據資源多場景應用、多主體復用少，政企數據資源連通與整合應用不夠，一些中小企業依托各種渠道獲得海量數據，但缺乏數據治理與挖掘的能力，導致數據資源的市場化應用還處于起步階段，數字技術與傳統優勢產業融合不足。

（五）服務維度：服務集成性與場景碎片化的張力

謀劃應用場景是系統思維方法在全域數字化轉型領域的重要實踐，特別是“多跨協同場景”。“多跨協同場景”可以定義為遵循全局觀念設計的跨層級、跨區域、跨部門、跨領域、跨行業協同場景，比較典型的是“高效辦成一件事”“一類事一次辦”場景。多跨協同場景應用是全域數字化轉型最終要實現的流程再造、模式變革、方式重塑、能力提升與“整體智治”目標的集中體現，重點在于精準把脈改革的協同機制，根據實際需求推出系統化、集成化、集約化的數字服務，最大程度發揮出全域數字化轉型的整體效用。目前，多跨協同場景的構建存在著主動創造積極性不足、場景謀劃質量不佳、工作推進節奏不快、碎片化問題嚴重等情況。一些部門的數字化轉型場景設計仍然停留在解決具體事務層面，將原有信息化項目進行簡單包裝，對深層次問題缺乏挖掘，對如何以點帶面推動其他領域數字化轉型尚不明晰，對找尋小切口謀劃大場景缺乏系統研究。

（六）能力維度：能力復合型與知識單一化的張力

實踐過程中，全域數字化轉型所需專業人才的儲備和培養數量遠遠滿足不了實際需求，專業人才隊伍供需失衡。全域數字化轉型是一個前沿領域，需要改革者具備數字思維、數字素養、數字技能，包括業務創新能力、問題解決能力、場景應用能力與跨界協作能力，不僅需要懂數字技術、有數字素養的人才，更需要熟悉政府與企業運行流程、管理規章制度的復合型人才，尤其需要具有數字思維，并能利用數字工具解決數字治理過程中各類難題的人才，擅長將網絡、數據、技術、服務、創新等數字化要素綜合運用的融合型人才。而真正具備數字技術、數字服務、數字監管等跨領域知識，滿足改革實務需要的跨界型人才少之又少，特別是既懂數字技術又懂專業領域業務的復合型人才更少。與此同時，部分領導干部創新意識不強、數字治理能力有待提升。一些干部理解的數字化改革創新更多是停留在基礎建設等“規定動作”層面，缺乏對全域數字化轉型如何重塑體制機制、再造業務流程、形成數字生態、創新數字產業、助推數字經濟的全局考量。

四、協同創新：全域數字化轉型的實現路徑

面向各領域數字化轉型加速發展的新時期，應當遵循全域數字化轉型“TIS”理論分析框架的邏輯理路，從組織協同、政策協同、資源協同、治理協同、服務協同、能力協同等維度，重塑現行制度安排、應用場景、治理結構與組織功能，通過增強數字政府、數字經濟、數字社會、數字城市、數字鄉村、數字生態等制度環境、結構體系、治理能力的整體性、融合式嵌入，引導多元主體協作，將技術紅利充分轉化為數字治理效能。

（一）統籌改革整體布局，推進全域一體化建設與均衡化發展

全域數字化轉型的實現并非簡單的技術投入與應用，而是一種高度融合的過程，將全域數字化轉型放在發展新質生產力、推進中國式現代化的大局中謀劃，同推進國家、省域、市域、基層治理體系和治理能力現代化深度融合，堅持各領域數字化轉型“一盤棋”，統籌政府、市場、社會數字技術應用，從統一系統平臺到聯通數據平臺，改變過去不同部門各自建設的情況，推動各層級一體化建設、各區域均衡化布局、各部門集約化共享、各領域融合化發展。加強黨對全域數字化轉型工作的集中統一領導，健全決策機制，成立由主要領導同志牽頭的全域數字化轉型工作領導小組，提高站位謀劃改革，對各領域、各要素進行全方位、整體性考量；根據具體情況來把握，統籌各部門實際需求，擬定改革方案，分步驟分層次地謀劃規劃新建、整合淘汰或迭代升級。倡導省市間、部門間、政企間合作，共享優勢資源，綜合集成創新，促進均衡發展。在黨委領導下推進各領域跨界協作，統籌數字化轉型中的責任、沖突、安全、公開、參與等問題。基于人民權益保護的道義基礎和法律約束，理性認識、科學界定數字治理邊界，關注數字倫理、數字鴻溝、信息安全問題，讓改革紅利惠及全體人民。

（二）注重政策法規引領，健全數字治理制度體系與標準規范

全域數字化轉型“TIS”理論分析框架指出，制度創新是實現技術有效賦能的載體與保障，營造全域數字化轉型的良好數字生態必須建立健全制度規則，涵蓋規劃制度、數據要素產權、數據流通交易、數字監管、公平競爭、監督考核和安全保障以及跨地區協作規則等內容。加強政府職能部門與立法部門協同，組建由數據局、發展改革委員會等部門牽頭的工作專班，加快全域數字化改革領域法律法規、政府部門規章和規范性文件的“立、改、廢、釋”工作，健全與全域數字化轉型相適應的政策法規體系，明確界定數字治理主體權責，規范主體行為，建立改革的監管機制與規制標準，注重監管部門管理，為全域數字化轉型保駕護航。例如，推出促進數字產業化與產業數字化協同發展的政策體系和運行機制，建立與數字經濟和實體經濟深度融合發展進程相匹配的制度環境和治理框架。健全平臺經濟常態化監管制度，理順監管部門、平臺企業、消費者等多元主體關系。各職能部門持續完善項目建設流程與管理制度，出臺一攬子規章制度，形成重點項目經理制、項目例行溝通機制與督辦機制等科學管理機制。成立全域數字化改革標準化技術委員會，制定出臺相關重點領域標準規范，形成標準化工作體系。

（三）培育數字生態系統，理順不同主體權責與業務協同邏輯

全域數字化轉型需要跨地區、跨部門、跨領域、跨行業、跨系統協同，這一做法促進了不同地區、部門、領域、行業、系統之間的交流，通過跨界協作，形成數字生態系統，增強改革合力。順應改革的“跨界性、整體性、協同性”要求，打破傳統行政壁壘，構建網絡化治理結構，明確各部門職責，建立全域數字化轉型的綜合管理部門與行業主管部門之間的銜接配合、信息互通、監督制約的運行機制，實現主體間、事務上縱橫連接，組織、權限、責任相一致。營造跨界開放的數字生態，充分發揮市場和社會力量作用，打造各行業各部門向數字化轉型的跨界合作模式。整合共享各方優勢資源，探索構建多元主體協作機制，形成“政企合作、管運分離”的數字化項目建設與運營模式。優化數字產業投資發展軟環境，吸引信息科技領域頭部企業憑借其優勢技術、產品和生態資源，協同本地區企業構建數字化發展生態，打造共享共贏生態圈。成立全域數字化發展聯盟，集聚信息科技、金融投資、科研智庫、新型工業、新媒體、政務服務等機構力量，促進伙伴之間聯合開展數字化轉型領域的相關技術、標準、應用、產業研究，共同探索改革新業態新模式。

（四）夯實數字基礎設施，開放共享數據與培育數據要素市場

數字基礎設施建設是推進全域數字化轉型的技術支撐。2024年政府工作報告明確指出，要“適度超前建設數字基礎設施，加快形成全國一體化算力體系”。大數據、大算力、大模型、大網絡等新一代信息通信技術構成新質生產力的核心生產要素，其強大的技術滲透和產業支撐能力將在全域數字化轉型各環節發揮關鍵作用。應加快構建以5G通信網絡為基礎、以數據算力設施為核心、以智能互聯為突破的現代化數字基建新體系。夯實信息科技底層技術，包括操作系統、驅動程序、底層編程語言、嵌入式系統開發、網絡協議等，發揮鴻蒙操作系統的應用整合作用。迭代升級通用基礎軟件，確保國產自主可控。加大數據存儲傳輸材料研發，豐富數據存儲技術。本著適度超前的理念進行前瞻性布局，預留改進提升空間，充分考慮量子科技、6G、太赫茲、量子信息、XR、類腦計算、神經芯片、DNA存儲等前沿科技應用場景，開展標準化建設，避免因技術快速迭代造成數字基建的重復建設與無效建設。健全數據要素治理體系，優化數據資源配置，完善數據要素市場體制機制。建設行業性數據流通交易服務平臺，創新政企數據開放共享機制，推進公共數據資源與產業數據資源深度融合應用，發揮政企數據融合對全域數字化轉型的賦能和倍增作用。構建數據綜合業務網，為企業提供授權用數、存證溯源服務，盡快解決制造業和中小微企業經營成本高、數字化轉型難等實際困難。

（五）加強系統集成謀劃，探索多跨協同的數字服務應用場景

場景重構是全域數字化轉型的核心內容與目標指向。建立全域數字化轉型的服務協同機制，將經濟、政治、社會、文化、生態文明等領域的數字技術應用統籌考量設計，以全局觀念、系統思維開發多跨協同應用場景，實現“信息共享、資源共用、問題共治”。例如，城市全域數字化轉型過程中，統籌數字政府與數字經濟、數字社會、數字法治建設，智慧城市、智慧校園和數字鄉村等的建設，做到基礎建設行動一致、部門資源集約利用、數字服務普惠共享、數字治理高效協同。樹立全周期管理與城市全域治理理念，將數字政府與智慧城市有機融合，在政務服務、電子商務、數字貿易、交通出行、醫療健康、生態治理、教育培訓、社區建設、公共安全與應急管理等城市治理重點領域整體發力，打造城市全域治理智能體。按照“技術融合、業務融合、數據融合”和“層級貫通、區域聯通、部門打通”要求，探索新技術應用場景與賦能機制，應用政務云和數字中臺技術推動部門間信息共享與業務協同。構建一體化智能化管理平臺，運用人工智能、大數據分析、虛擬現實、邊緣計算與數字孿生等前沿技術，整合各領域資源要素，以數據流為載體打通業務流、決策流、執行流，著力推動流程再造、場景重構、機制重塑。

（六）鍛造數字治理能力，構筑全域數字化轉型人才集聚高地

全域數字化轉型涉及的不僅僅是數字技術本身，更重要的是人，特別是作為改革主導者、推動者的領導干部，需要提升數字思維、數字技能和數字素養在內的數字治理綜合能力。例如，實現技術與業務融合的能力；數字政府、數字經濟與數字社會等協同改革的能力；堅持社會需求導向，推動磋商協作的能力；理順合作關系，整合各方資源的能力。通過數字技術領域前沿知識學習，以及開展數字技能培訓，如數字協作系統、人工智能對話模型的使用等，提升領導干部數字治理能力，提高數字化轉型決策的前瞻性和科學性。數字化項目的建設、運營以及高質量發展不僅僅取決于技術，更取決于人才。應加快數字化人才資源集聚，結合全域數字化轉型的人才需求，構建面向高質量發展的人才體系，制定適應本土需求的人才專項引進與培養計劃，從薪酬待遇、職稱晉升等方面增強吸引力，精準引才、精心育才、用心留才，形成數字化高端人才的磁力場。加強高端智庫建設，借力引智發揮專家作用，整合共享智力資源。促進政產學研合作，建強人才孵化平臺，夯實人力資源基礎。

五、結論與討論

數字化是邁向現代化的“船”和“橋”，本文在充分認識數字化轉型是塑造國家治理變革的核心載體和量化閉環的核心工具基礎上，將“全域治理”意識引入數字化轉型，以“數字化+協同機制”的視角，一體融合數字政府、數字經濟、數字社會、數字城市、數字鄉村建設。借鑒組織采納理論中的“TOE模型”與“數字治理生態”的理論命題，闡述全域數字化轉型的基本原理，構建全域數字化轉型的“技術賦能—制度創新—場景重構”理論分析框架。本文通過對浙江、廣東、上海的案例研究，探索技術、制度和場景在全域數字化轉型過程中的互動機制，研究得出以下結論：第一，技術賦能是全域數字化轉型的基本依托。組織之間的相互獨立和不協同是當前數字化轉型必須跨越的鴻溝，而信息技術發展是催生組織變革的重要因素。秉持整體理念，著眼系統集成，強化多跨協同，促進資源共享，通過數字化改革“一張圖”，一體融合新一代信息通信技術，以數據流為載體打通業務流、決策流、執行流，能夠推動數字化轉型的流程再造、制度創新、場景重構。第二，制度創新是全域數字化轉型的重要保障。技術賦能的有效實施依賴于制度變遷，全域數字化轉型需要打破條塊分割、行政壁壘，構建包括組織、政策、資源、治理、服務、能力在內的全域數字化轉型的協同機制，通過制度安排、運行規則與標準規范建設，為改革策略運作和認知調適提供條件和參照，調適多元主體行為、減少交易成本。在制度創新的形塑作用下，多元主體厘清權責邊界、優化權力配置，形成了新的組織結構形態。第三，場景重構是全域數字化轉型的目標指向。通過技術賦能與制度創新，突破傳統場景數字服務單一化的窠臼，圍繞復雜的治理場景給出系統集成服務方案，推進跨層級、跨地域、跨部門、跨系統、跨業務協同管理與服務。第四，全域數字化轉型的有效進行受到組織整體度、政策完備度、治理協同度、資源共享度、服務集成度、能力匹配度等因素影響。實踐中，全域數字化轉型需要克服組織整體性與職權分散化、制度完備性與建制遲滯化、治理協作性與主體分離化、資源共享性與行動裂解化、服務集成性與場景碎片化、能力復合性與知識單一化之間的張力。

由此可見，技術、制度和場景這三個要素彼此之間密切聯系且相互作用，在技術賦能、制度創新與場景重構的背景下持續互動，構成了全域數字化轉型的邏輯理路，即從技術層面理解全域數字化轉型的變革推力，從制度層面把握全域數字化轉型的互動機制，從場景層面探尋全域數字化轉型的核心內容。基于“技術賦能—制度創新—場景重構”理論分析框架與全域數字化轉型的協同機制構建，有助于推動各領域數字化轉型在理念、場景、制度、過程、結構、能力等多個層面的協同創新，為探尋全域數字化轉型的運行邏輯、現實困境、影響因素、作用機制提供基礎理論支撐與方法論指導，實現數字技術驅動經濟社會發展邁向“賦能式創新+融合式變革”的轉型，深化對全域數字化轉型規律的認識，解決全域數字化轉型實踐與理論有效銜接方面的問題。

責任編輯：唐紅玉