21世紀合作治理的研究范式及其限度

摘要：自進入21世紀以來，合作治理成為當今最具聲勢的公共行政理論潮流，追蹤其研究脈絡與動態顯得尤為必要。短短數十年間，合作治理研究已歷經兩代迭代更新，形成了三條主要路徑：治理范式說、過程階段說與網絡關系說，兼具價值性思考與實證性分析，且對于什么是合作治理、如何推進合作治理，它們做出了各具特色的回答。但是，每種途徑也有其缺陷，如治理范式說基于西方情境的特殊主義思考大行其道，過程階段說只見影響因素難見時間要素，網絡關系說對于網絡化結構的理解過于狹隘。為了突破上述瓶頸，治理范式說須從亦步亦趨走向立足本土，過程階段說須從名實分離走向名實結合，網絡關系說須從“作為社會網絡的合作治理”走向“作為社會—問題網絡的合作治理”。

關鍵詞：合作治理；治理范式說；過程階段說；網絡關系說

自進入21世紀以來，合作治理理論獲得廣泛關注。特別是Public Administration Review雜志于2006年發布以合作治理的重要前身——合作公共管理（collaborative public management）為主題的專刊，以及Journal of Public Administration Research and Theory于2008年和2012年刊載合作治理元分析研究，激勵了大量學者投身于這一領域。

值得一提的是，不過短短數十年間，合作治理研究業已歷經兩代迭代更新，涌現出治理范式說、過程階段說、網絡關系說等路徑，兼具“仰望星空”的規范性構想與“腳踏實地”的實證性思考。治理范式說所代表的第一代研究旨在說服人們相信新治理趨勢正在醞釀之中。立足于治道變革的宏大背景，著力解釋合作治理緣何興起，分析其與既往的國家治理模式有何不同。過程階段說與網絡關系說則代表了第二代研究。隨著合作治理概念“飛入尋常百姓家”，打開合作治理的黑箱成為當務之急。愈來愈多的分析著眼于合作治理技術或曰工具的具體操作，借由過程與網絡關系視角探析關乎其有效應用的關鍵要素。

然而，在合作治理研究烈火烹油的表象之下，學術想象力日漸貧瘠的危機悄然滋生。Nowell等通過交叉對比合作治理網絡與組織研究理論議題，指出前者為內部視角所裹挾。鑒于研究疲態已初現端倪，系統回顧既有研究成果，厘清研究瓶頸尤為必要。基于此，本文對合作治理的主流途徑治理范式說、過程階段說、網絡關系說展開反思性審視，重點闡釋其有關“什么是合作治理”“如何推進合作治理”兩大問題的核心論點，及其缺陷與不足之處，并提出改進方向，為學術想象力解縛（表1）。

一、合作治理的治理范式說

早期分析大多遵循治理范式說途徑，將合作治理的興起與蓬勃發展置于國家治理轉型的宏大背景之中來分析。同時，研究者在理性主義（rationalism）指導下，從規范性角度闡述了合作治理的優越性，并就合作治理時代展開暢想。

（一）治理范式說的核心論題

治理范式說途徑主張合作治理有望成為或正在成為繼科層制治理、市場化治理之后的又一國家治理范式。合作治理對納入多元利益相關者、突出共識導向、鼓勵協商對話、注重公共價值等尤為重視，因而擁有科層制治理、市場化治理所不具備的諸多優勢，成為國家治理變革的歸宿。

論及合作治理特性，絕大多數研究者從縱向比較入手，考察其與歷史上其他治理模式的異同。一些研究采用“多點透視”思路，力主展開綜合性比較分析。Osborne圍繞理論源流、國家系統本質、分析焦點、強調重點、治理機制、服務系統、價值基礎等7個維度，鞭辟入里地闡述了工業社會以來各治理模式的特性。Bryson等論述之詳盡程度則更上一層樓，涉及生成環境與知識基礎、公共領域、政府與公共行政等3個維度，共計13個子維度。

與此同時，部分研究因循“重點突進”策略，緊緊抓住某個維度管窺合作治理特性。例如，基于治理過程的開放性，許多研究者認為民主構成合作治理的鮮明特質。如果說技術官僚模式是一種封閉、自上而下、命令和控制式統治模式，那么合作治理則代表了從統治走向治理的深刻轉型。治理過程涉及但不限于國家機構或公共管理者的活動，國家與社會、公共與私人的邊界被打破或模糊化。公共部門精神的定義權不再由單個部門（sector）壟斷，而是通過協商對話確定并追求公共價值和對公眾有益的東西，而這正契合了結社民主（associational democracy）、話語民主、參與式民主、協商民主等后自由民主理論所言的民主內核。

除此之外，也有一些研究者從橫向比較切入，通過闡述合作治理及其類似概念的異同厘清其特性。以互動性元素為錨點，研究者區分了配合（cooperation）、協調（coordination）、合作（collaboration）的異同點。配合是短期的、非正式的、自愿的互動，參與行動者保持自主；與之相比，在協調活動中，行動者之間有更牢固、更正式的互動聯系；合作則涉及更長期、更正式的安排，行動者之間有很大的相互依賴性。由此觀之，合作治理反映了更深入的組織間聯系，需要行動者之間相互依賴，具有共同開發理念，并在參與者之間建立協同效應，以找到新的解決方案。以參與性元素為錨點，研究者闡述了合作治理與參與治理的關系。如合作治理涉及更為深入的參與活動，參與者獲得了共同決策權，而參與治理中的參與者未必擁有決策權。因此，一些典型的參與治理安排如聽證會，在嚴格意義上屬于非合作治理形式。

論及如何助推治理模式早日改弦更張，學者將目光瞄準了宏觀公共治理體系，這與該途徑立足于治道變革的宏大切入點相呼應。具體而言，第一，重塑治理主體關系模式。在傳統的縱向支配—控制關系模式中，政府是唯一的治理主體，社會組織、公民等行動者則處于政府的控制之下。即使向非國家行動者打開參與之門，參與活動也極易被強勢方控制，合作共治無從談起。必須代之以橫向關系模式，由權力支配走向權力共享。

第二，重塑治理主體角色。其總體思路是擺脫社會原子化窠臼，轉而以個體共在共生作為定位治理主體角色的參照系。一是公民定位為公共問題解決者。如果公民成為公共問題的解決者，意味著其不再囿于一己之利，能夠積極主動地承擔公共義務，為開展合作性協商對話打下堅實基礎。二是公共管理者定位為促動者。合作治理時代的來臨呼喚其充當合作催化劑，通過建立制度、信息和關系聯系，將不同部門的行動者匯聚起來，為營造真誠協商對話保駕護航。諸如元治理、關系型領導、網絡領導、促進型領導、整合型領導等眾多概念，共同指向了這一點。

第三，重塑（突破）官僚制組織。脫胎于現代工廠的官僚制組織，本質上是一個分工—合作體系。然而，長期以來卻一直存在重分工、輕合作的現象。這一局面在新公共管理運動時期更是達到無以復加之勢。面對新情境提出的跨界合作需求，難免顯得左支右絀。改革官僚制已成為共識。溫和者主張在保留官僚制框架的前提下，做出技術性調整，將邊界跨越活動作為日常行政的新常態。激進者則力主必須解構官僚制。官僚制與合作治理存在不小的張力：前者運轉所倚重的是正式規章制度，而后者依賴的卻是非正式規則。如無突破或解構官僚制之勇氣，則改革成效難盡人意。解構之后又該如何建構呢？合作治理時代呼喚以合作型組織取代官僚制。因為它具有充分開放性，既不允許任何封閉自我的傾向出現，也不排斥任何可以被納入合作行動之中的因素。

（二）治理范式說的研究缺陷

治理范式說最為突出的缺陷在于，基于西方情境的特殊主義思考大行其道。無論是其關于合作治理的興起還是合作社會的構想，均體現了這一點。就前者而言，西方學者從西方諸國的改革進程出發，提出合作治理是對新公共管理運動的回應。而不少非西方學者也接納了這一觀點，即便其所處情境并未走過類似的軌跡，卻強行將本土經驗置于不合身的后新公共管理敘事之中。事實上，如果放眼全球，與其說合作治理是對新公共管理的糾偏，毋寧說是殊途同歸的結果。雖然各國將合作治理視作極具前景的改革目標，但具體原因卻不盡相同。以中國為例，整體而言，新公共管理改革運動并未真正開展，所謂“糾偏說”自然不具備立論依據。回溯中國歷史進程，合作治理的出現，與1978年改革開放促使國家行政走向公共行政有著密切的關聯。

就合作社會的構想而言，在展開何謂理想的橫向關系模式的分析時，根植于西方情境的多中心模式備受推崇，形成強大學術影響力。出于效仿標桿之目的，我國一些早期分析亦步亦趨地追隨其后，而忽略國情差異。所幸，伴隨著中國之治取得諸多成就，本土學術自信與日俱增，愈來愈多的學者開始跳出多中心思維的桎梏，指出中國的國情決定了必須打造一核多元模式，即中國共產黨這“一核”與“多元”主體在相互尊重的基礎上形成協商共治格局。不過，理論化不足的問題始終困擾著此類努力，甚至比政治學同仁更甚。大量著述的追風式風格濃厚，止步于政策文件內容的“轉譯”，鮮有與理論研究等進行深入對話者，極大消解了研究的理論成色，經年以后難以留下半點印記。

這種誤將地方性知識作為普遍知識的現象是極其危險的。即使是西方學者也承認，以復制—粘貼的方式將西方經驗遷移至其他地域，并非總是取得成功，甚至可以說從不奏效。倘若無法擺脫學術“自我殖民”之風、一味扮演價值體系的接受者，在思考需要什么樣的合作治理、怎樣擁抱合作治理時代等問題時，可能陷入歧途。

二、合作治理的過程階段說

如果說治理范式說確立了合作治理概念的合法性，使人們意識到合作治理是必須接受并充分利用的事物。那么，過程階段說則旨在打開合作治理的黑箱。其在實證主義指導下遵循“因素—結果”邏輯，探討了影響合作治理有效性的因素，揭示卓有成效的應用策略。

（一）過程階段說的核心論題

不同于治理范式說立足于治道變革的宏觀層面，過程階段說扎根于具體的合作治理安排展開論述，主張合作治理本質上是包含若干子階段的動態過程。得益于諸多學者的努力，涌現出諸多頗具代表性的合作過程模型。由于各模型的理論淵源或實踐基礎存在差異，子階段的命名也不盡相同，既包括“前件—過程—結果”三階段模型；還包括“激活—集體化（collectivity）—制度化—穩定/衰退/變化”四階段模型，亦不乏“驅動力—合作動態—行動—影響—調適”六階段模型。總體而言，盡管術語使用差異頗大，但萬變不離其宗，“開始—過程—結果”的思路一以貫之。

雖然研究者已就合作治理過程包含的基本階段達成共識，但在階段演化模式上產生了分歧。大體存在以下觀點：線性演化論、循環演化論。顧名思義，線性演化論認為合作由初始階段步入后續階段的過程，呈現出直線、單向運動模式。因循這一思路，合作理論早期代表性人物格雷（Gray）指出，組織間合作的發展通常會經歷三個階段：問題設置、方向設置、結構設定（structuring）。具體而言，問題設置階段旨在識別利益相關者，以及將各方聯系起來的問題；方向設置階段旨在給予利益相關者闡明自身價值觀的空間，進而提供識別并認可共同目標之契機；結構設定階段旨在促進合作正式化并為其創建穩定結構，保障合作得以長期存續。盡管以今日眼光來看線性演化論存在不少缺陷，但在當時的確是打開合作黑箱的關鍵一步。

循環演化論則更進一步，捕捉到合作過程的迭代循環特性。這一思路揭示了合作的復雜性：合作并非一蹴而就之事，而是遵循螺旋式發展軌跡。因其與現實的貼合，當今主流的合作治理過程框架大多沿襲這一思路。例如，受Peter Smith Ring等的“談判—承諾—執行”循環論啟發，Thomson等指出，無論怎么強調合作過程的非線性和涌現性特性也不為過，并提出了“前件—過程—結果”循環框架。此后，極具影響力的Ansell、Emerson合作治理框架均繼承了這一觀點，并發展出若干階段演化命題。

論及如何推進合作治理有效運轉，該途徑大體遵循“過程—因素”思路，即以各個過程階段為錨點，深入提煉特定階段需關注的因素。在開始階段，合作處于支離破碎的動蕩狀態。此時，能夠讓各方走到談判桌前即勝利。能否吸引、接納和支持“正確”的行動者成為關鍵所在，研究重心放在了驅動合作形成的因素上。一般而言，合作的形成或是源自諸如政府規定、政策法規約束等自上而下力量的驅使，或是源于資源依賴、相互依賴性、良好既往關系等自組織力量的支撐。

在過程/發展階段，構建合作共同體意識、形成合力成為優先事項。為此，需要“軟硬”兼施、雙管齊下。既重視柔性的關系性要素，著力推動相互信任深化為相互理解，再由相互理解升華為內部合法性，以及由內部合法性轉化為共同承諾的良性循環。而這一進程往往與是否提供長期重復互動契機、確保合作設計公平等關聯甚深。重視相對剛性的制度性要素，利用正式的機制將合作治理的結構、治理、行政、流程的關鍵方面制度化。根本目的在于，強化合作共同體的身份意識，減少對個人關系的依賴，創建一個高效和持久的結構。通常，制度化安排是綜合權衡內外因素的結果。其中，內部因素主要包括成員規模、成員穩定性、成員既存關系質量、合作能力等；外部因素則包括合作發起性質、支持性制度環境、政策環境穩定性等。

在結果階段，一方面需要考察合作治理帶來的短期、中期以及長期影響。其中，短期影響是合作過程帶來的直接結果，可以通過是否或在多大程度上實現預期目標來刻畫；中期影響則形成于合作進展順利的情形，可利用新的伙伴關系、超越合作的社會學習等來表征；長期影響則有著更長的時間視域，可從服務、資源、城市和地區的適應性、解決公共問題的新規范和社會啟發以及新的話語模式來衡量。另一方面需要關注合作治理自身的發展趨勢，分析其究竟是走向了湮滅、穩定還是轉型。當合作因無法維持實現其目標所需的資源或承諾，或者因治理結構在某種程度上存在缺陷而迅速衰落，意味著其走向終結。如果合作在相當長的一段時間內仍然富有成效，能夠維持存續所需的資源，且涉及規則、慣例和程序的修改為增量調整，則其步入動態穩定狀態。而當合作治理出現涉及使命、任務、運作方式的根本性調整時，則走向轉型。

（二）過程階段說的研究缺陷

過程階段說最為突出的缺陷莫過于，只見影響因素而難見時間要素。前文已經提及，揭示合作治理的動態特質是該途徑的精髓所在。所謂動態性是指合作治理會隨著時間的推移呈現不同的狀態。時間、狀態/階段、影響因素構成了動態性立論之基石。其中，時間是根本，狀態由時間派生而出，因素則與狀態有關。早期研究較好地遵循了“時間+狀態+因素”的分析框架，前文提及的許多代表性階段模型即為例證。它們探討了演化邏輯、子階段構成、子階段影響因素等問題，較為充分地展現了合作的動態本質。

然而，除少數例外情形，絕大多數后續分析卻“誤入歧途”，背離了“時間+狀態+因素”的分析邏輯，簡化成純粹的影響因素研究，并陷入某種實證主義怪圈。無數學者醉心于從案例或量化研究中抽離出影響合作結果的因素，并將之抽象化為諸如結構、治理、行政、關系、情境等一般維度，然后嘗試將其整合于概念框架或模型中。其他學者則通過經驗加以驗證、改進，或者研究它們的可泛化性，以進一步推進研究和理論建設。極具影響力的Emerson框架正因循這一路徑，通過梳理眾多實證文獻，總結了23個因素，涉及情境、驅動力、合作動態等維度。其后，Newig等更是極盡詳盡之能事，基于305個已發表的環境合作決策案例，梳理出200余個因素，涉及政策環境、地理環境、社會環境、議題特點、利益相關者特征、過程設計、實際過程等維度。如此反復之下，“因素—結果”的研究邏輯不斷強化，幾成固定模板，甚至有積重難返之態。尤為值得注意的是，此類分析中，多數研究人員采用橫截面分析，難以觸及時間元素蘊含的因果機制，大有蛻化至靜態研究之勢。

如此做法可謂“流毒無窮”。其一，它雖然看似帶來研究興盛，助力“因素—結果”中層理論發展，但實則使過程階段途徑早已“名實分離”。虛假繁榮的表象之下，是這樣一個值得警惕的現象：作為該途徑關鍵基石的時間元素被束之高閣，鮮有人問津，研究逐漸背離揭示動態性之初衷。重影響因素、輕時間要素的做法，無異于緣木求魚。不管“因素—結果”中層理論發展如何迅猛，亦難以推動過程階段說取得實質性進展。其二，暫且放下其忽視時間的做法不表，即使是其花費大力氣的“因素—結果”分析亦存在不小的問題。籠罩于實證主義陰影下的研究，注重理論驗證，忽視理論發展，已然成為知識發展的障礙。許多分析高度同質，異化為瑣碎的實證證據堆積。例如，許多環境治理分析不僅研究問題趨同，而且相關變量測量也頗為相近。更有甚者，部分研究逐漸淪為變量游戲，陷入方法主義泥潭。以前文提及的Newig等領銜的案例元分析為例，在提取出影響因素后，分析人員通過諸如主成分分析、線性回歸、結構方程模型等各色方法挖掘數據價值。雖然以上分析提供了不少洞見，但也招致以統計檢驗取代理論建構以及陷入方法主義泥淖之風險。

三、合作治理的網絡關系說

與過程階段說類似，網絡關系說同樣堅持實證主義立場審視合作治理。所不同的是，其以參與者之間的關系模式作為重要分析單元，探析合作治理應用規律。

（一）網絡關系說的核心論題

網絡關系說途徑主張合作治理是一個網絡化結構，網絡關系視角是解碼參與者相互依賴的關鍵。合作治理匯集了來自不同部門、層級或地域的行動者，他們在特定公共問題上擁有共同的利益，而處置這些問題超出了任何單一個體的能力限度。圍繞焦點與公共問題有關的政策項目，行動者之間會形成穩定的社會關系模式，這一模式亦會通過一系列博弈形成、維持和改變。由此觀之，合作治理本質上是一個網絡化社會結構，具有明確的成員邊界（即網絡節點），成員通過互動或交換聯系在一起（即網絡關系）。

該途徑將關系分析作為重中之重，合作治理成因分析亦由此轉化為對網絡關系形成的探究。目前，學者從理性選擇、行為心理、社會資本等不同維度展開了論述。理性選擇視角假定，伙伴關系選擇行為遵循追求個人利益最大化的邏輯，極其重視成本—收益分析。例如，在考察法國流域合作治理時，研究者發現行動者傾向于選擇地域鄰近的合作伙伴，以降低交易成本。行為心理視角則揭示了合作行為另一個面向——心理情緒驅動。諸如辯護聯盟框架、文化框架正堅持了這一觀點，主張行動者容易為各種心理啟發式和偏見所裹挾，形成動機性推理，合作關系形成很大程度上取決于信念/觀點相似性。更有甚者，還出現了回音壁效應。社會資本視角則具有濃重的社會學傳統色彩，沿襲了“社會關系影響行為和制度”的問題意識，主張信任等良性社會資本對于關系形成具有積極意義。

與此同時，此途徑還發展出基于關系模式的合作治理類型學。密度、核心—邊緣結構等概念被廣泛用于描述、解釋或比較關系模式。目前，最為常見的做法是，借鑒刻畫整體網絡的關鍵指標中心勢、密度，劃分出集中型合作治理、分權/共享型合作治理。它們反映了整合行動者的不同策略，前者遵循集權式整合邏輯，合作關系集中于特定行動者，由其協調其他行動者實現合作目標；后者因循分權式整合邏輯，行動者之間具有直接聯系，關聯緊密。這與治理范式說形成了鮮明的對照，后者一直停留于“屬”的層次，將合作治理視為無區別的形式，仿佛它們千篇一律、定于一尊。這與功能主義觀點有著千絲萬縷的聯系，由于合作治理是對市場失敗、科層失效的一種回應，研究者自然大量著墨于闡釋合作治理與市場、科層的區別，而無暇細究合作治理的不同形態。與之不同的是，網絡關系說則深入“種”的層次，積極引入社會網絡分析技術，推動作為治理形式的網絡與作為分析工具的網絡傳統合流。其深刻意義在于，打破了治理范式說隱含的合作治理優越論思維，助力合作治理形態及其影響的實證研究發展。

該途徑的倡導者極具洞見地指出，有效性是一個多層次概念。Provan和Milward做出了開創性貢獻，提出須從組織/參與者、網絡和社區層次加以考察。彼時，絕大多數組織間合作研究深受組織視角裹挾，分析重心放在了參與合作活動對焦點組織的影響，鮮見整體合作層面（即網絡）層次的分析。然而，這僅僅揭示了某個側面。如果從主導項目的公共管理者角度出發，重要的是整個合作治理項目的有效性，以及其對更廣泛群體產生的影響，而非作為參與其中的某些行動者是否表現更佳。因此，理想情況下，考察有效性應多管齊下。值得注意的是，盡管后續研究認可了多層次觀點具有重要意義，但通常只在同一個水平上評估其有效性。有些學者立足于合作網絡的有效性，如Provan提出結構、管理與網絡有效性之間的若干推論；其他學者則聚焦于社區層面，如Wang剖析社區合作治理對于居民生活質量之影響。這與以下因素存在著千絲萬縷的聯系。其一，數據收集的重重挑戰。多維度分析離不開龐大完備的數據支撐，這對數據收集工作提出了不少的挑戰；其二，不同層次有效性的非一致性，即合作治理可能在某個層面上是有效的，而在另一個層面上是無效的，這無疑加劇了分析的復雜性。

論及合作治理有效運轉的影響因素，相關分析出現了由結構主義到構型主義的轉向。所謂結構主義，是指網絡關系結構決定了治理績效。這種思潮在網絡關系途徑興起之初尤為盛行，深受社會網絡研究“結構至關重要”傳統形塑。這一觀點的代表性學者當屬Provan、Milward和Bodin。在考察美國四個城市健康服務合作網絡績效時，Provan與Milward發現集中式網絡結構更為可取。Bodin則系統性回顧了結構—績效研究，指出在網絡的關系密度、凝聚力、子群體互聯性和網絡集中度等方面存在結構性差異的合作治理實踐中，治理過程和結果存在顯著差異。此外，這些結構特征都沒有對自然資源治理過程產生單調增加的積極影響，而且支持一種特征可能會以犧牲另一種特征為代價。

隨著相關知識不斷累積，愈來愈多的學者意識到結構雖然重要卻并非唯一決定因素。而且，結構與績效之間的聯系是開放式的且與環境相關。簡言之，必須結合情境理解結構。由此，構型思維應運而生。構型思維承認包括網絡結構在內的諸多因素與有效性之間存在復雜因果關系，需要探討不同決定因素，尤其是網絡結構、網絡管理/治理、環境資源等對績效的聯合、交互作用。如果將各種因素適當組合，即可收獲不俗的成效。在資源豐富的環境中，績效取決于網絡結構/機制/管理的不同組合。有研究對12個提供家庭和社會護理服務的瑞士網絡分析顯示，存在兩條帶來良好治理績效的路徑：對于由一個核心機構管理的合作網絡而言，須輔之以網絡管理手段；而當合作網絡參與者共享治理時，則須配合以界定伙伴互動的正式協調。

（二）網絡關系說的研究缺陷

網絡關系說途徑最為突出的缺陷表現在，對于網絡化結構的理解過于狹隘。盡管其敏銳地洞悉了合作治理是網絡化結構之本質，但絕大多數研究對于此的理解拘泥于參與者層次，將合作治理網絡等同于參與者之間的社會網絡。然而，這一觀點頗為片面，僅考慮了行動者之間的關聯性，而遮蔽了合作治理的復雜本質。

事實上，在具體的治理情境中，行動者之間的聯系是圍繞特定公共問題而形成的。既然如此，合作治理自然還涉及行動者與公共問題的聯系。而且，特定公共問題不僅被拆解為多個單獨的議題，大的公共問題之間也并非孤立存在，在公共問題愈發棘手化的背景下其表現尤為明顯。以此而論，合作治理的實質是行動者與公共問題相互作用的諸多方式所造就的復雜社會—問題網絡。以社會網絡分析術語觀之，網絡節點不僅包括行動者，還包括公共問題；同樣地，網絡聯系自然也不限于參與者之間，還應考慮公共問題之間以及行動者與公共問題的聯系。這些關系創造了相互依賴、合作治理系統的一個組成部分的行動和結果，可能影響另一個組成部分的行動和結果。例如，一個國家森林保護政策的改變，可能通過深遠的社會—生態相互依存關系，導致另一個國家的森林被砍伐。這提供了理解治理問題新思路，研究人員得以深入問題的核心。因此，從“作為社會網絡的合作治理”轉向“作為社會—問題網絡的合作治理”極其關鍵。

當前已經有兩股力量朝此方向努力，雖非主流卻也是重重迷霧中不可多得的微光：生態博弈框架與社會—生態網絡研究。其中，博弈生態框架發軔于多中心治理研究。它將決策情境描述為政策博弈，并明確強調6個相互依賴的組成部分：政策博弈、政策問題、政策行動者、政策制度、政策系統和時間。政策參與者通過利益和資源決策參與解決政策問題。政策博弈被描述為由政策參與者、政策問題和政策制度組成，它們在一個地理定義的政策系統（政策子系統）中運行，所有這些都隨著時間的變化而變化。這些構成要件以及它們之間的相互依賴關系串聯起來，形成了一個非有序的多中心治理系統。盡管生態博弈框架的原初目的是呈現并分析制度復雜性，但也的確提醒人們應注意特定政策環境中參與者之間、政策問題之間、參與者—問題之間相互交織，以及這些關系如何對治理結果產生影響。

社會—生態網絡研究則是社會—生態系統領域的新近潮流。社會—生態系統的一大特質是，人類和自然系統的相互交織、共同決定整體動態，并非簡單的“社會+生態”。社會—生態網絡研究則充分捕捉到這一點，不再僅僅基于系統內部同種構件之間的關系研究，而是以網絡方法同時分析一系列社會和生態/生物物理實體（網絡節點）及其相互依賴關系（網絡關系），成為對現有豐富的社會生態學術的重要補充。該思路正是踐行“視合作治理為社會—問題網絡”的生動寫照，提出了許多頗具啟發意義的看法。制度適應（institutional fit）概念的提出即為例證，它強調行動者的管理方法與生態系統動態模式之間的一致性。

四、合作治理研究的未來展望

過去20余年，合作治理研究獲得眾多學者關注，成為當今最具聲勢的公共行政理論潮流，追蹤其研究脈絡與動態顯得尤為必要。合作治理研究形成了三條主要路徑：治理范式說、過程階段說與網絡關系說，兼具價值性思考與實證性分析。對于什么是合作治理、如何推進合作治理，它們做出了各具特色的回答。但是，三種途徑也有著各自的缺陷，致使研究遭遇瓶頸。為了更好地推進合作治理研究，應關注以下方面。

第一，就治理范式說而言，須從亦步亦趨走向立足本土。治理范式說有關合作治理的分析，實質上是對美好社會的一種構想，而探討此類規范性問題離不開行政哲學的支撐。事實上，西方視角的強勢在一定程度上源于其深厚的行政哲學底蘊。例如，合作治理體道德話語內嵌康德哲學之基因——公共治理系統的設計和實施，必須始終以這樣一種方式來對待人性，即不是僅僅視其為手段，而是自始至終視之為目的。相比之下，我國則備受“規范理論貧困”問題困擾，致使本土化思考缺少價值指引。為扭轉這一局面，將哲學引入公共行政勢在必行。一方面，以選擇性再審視為短期突破口。因循批判哲學之思路，采用后現代主義/批判理論立場，重新審視“正統”合作治理議題。另一方面，以系統化哲學思考為長期著力點。重訪儒釋道各傳統學說、馬克思主義哲學等，探究其深化理解合作治理的潛力，構建服務于合作治理的哲學大廈。以儒家思想為例，其關于“君子”“德治”的各種主張，為我們提供了治理主體角色定位的新見解——培育君子型公民、發揮執政黨/政府教化性角色，豐富了合作治理共同體創造路徑。

第二，就過程階段說而言，須從名實分離走向名實結合。其關鍵在于找回時間。對此，可從兩個方面入手。一是開闊研究視野。需要解決的首要問題是如何理解時間。目前，主流的分析框架或是因循時鐘時間思路（線性演化論），或是秉持循環時間、生命周期觀點（迭代循環論），忽視了其他的理解方式。事實上，事件時間（event time）也是一種極具啟發意義的概念化方式。特定事件是之前和之后發生的事情的參考點（如特定政策的出臺）。對于時間的多樣化理解，相關研究將提供理解合作演化的新視角。例如，時鐘時間和事件時間的結合，有助于將關鍵事件如何隨時間改變合作治理動態提上研究議程。此外，還應該建構基于時間的研究問題。既有研究框架初步回答了何種順序、何種邏輯等問題，還有諸如跨期過程、持續性、頻率等問題有待深入剖析。二是調整研究方法。對時間的重視，要求研究者盡可能地收集縱向數據。同時，采用多方法三角論證（multi-method triangulation），特別是多元主義策略，堅持不同方法（相關假設/理論）自主性原則，推動知識協同生產。

第三，就網絡關系說而言，須從“作為社會網絡的合作治理”走向“作為社會—問題網絡的合作治理”。社會—問題網絡的核心要旨在于，認可行動者與公共問題之間存在著單向或雙向關系。這一論述背后隱含對因果關系的闡述，可作為相關中層理論發展的啟發性框架。其可能存在如下情形。一是社會網絡指向問題網絡，行動者的關聯性如何通過行動者與議題的關聯，影響問題間的聯系。例如，當兩個具有合作關系的行動者分別處置兩個不同的議題，那么議題的處置策略是否趨同？二是問題網絡指向社會網絡，議題關聯性如何通過行動者與議題的聯系，形塑行動者互動。例如，當兩個行動者參與不同但相互關聯的政策議題時，這些行動者之間是否會傾向于合作？三是社會—議題網絡指向系統層次結果，即行動者與議題的關系模式與全局結果的關系。例如，當與相互關聯的議題具有直接聯系的行動者之間也相互關聯時，是否可能有助于參與者協調管理行動，最大限度地降低溢出效應，進而促進治理系統的適應性？四是社會網絡與問題網絡的共同演化。例如，如果行動者的廣泛社會聯系使其在處置特定公共問題時表現得十分活躍，參與眾多相關的政策議題，那么，這是否會反過來強化其作為合作對象的吸引力，進而形成一種強循環效應？

責任編輯：唐紅玉