預算管理一體化在縣區事業單位的應用

為了規范全國行政事業單位預算管理工作，我國陸續出臺了《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》《預算管理一體化規范》等文件，這些文件為預算管理一體化運行提供了政策支持。此外，文件的出臺要求所有預算單位使用財政部統一開發的預算管理一體化平臺，該平臺的使用為國家強化預算約束與財會監督，構建新型財稅與金融體系提供了技術支持。在這一背景下，縣區級政府預算單位也應積極推進預算管理一體化改革，實現會計核算、項目管理、預算編制與調整、預決算標準化運行，實現財政部門對預算資金的全流程監控。

在預算管理一體化背景下基層事業單位預算管理現狀

基層事業單位機構與人員配備不足 預算管理一體化的運行不僅需要事業單位財務人員負責，更需要事業單位其他業務部門工作來負責數據錄入、績效評價等工作。但是在實際工作中，個別的縣區事業單位領導對一體化不夠重視，甚至認為其是限制專項資金挪用及隨意使用的主要因素，沒有為一體化運行配備足夠數量且具有專業技能的財務人才。另外，基層事業單位由于人員編制等方面的限制，指派兼職財務人員去負責預算管理一體化管理，由于其在專業、經驗等方面的欠缺，使預算指標缺少可操作性，預算執行不到位。

缺少預算意識且職責劃分不清 首先，按照《預算法》及實施細則要求，縣區財政部門是預算管理主管部門，其對縣區內預算單位一體化運行負有指導、規范、監督等職責。而在實際工作中，少數縣區財政部門尚未轉變預算管理觀念，將事業單位的責任全部承攬，特別是一些尚沿用會計核算中心模式的縣區。在這種模式下，縣區事業單位長期依賴財政部門會計核算中心來代為編制預算、記賬與審批，使事業單位對預算管理存在漠視，認為預算管理一體化等財務管理工作與自身無關，事業單位主體責任弱化。其次，多數縣區事業單位預算編制工作由財務部門負責，其他項目管理股室及經辦人員并沒有真正參與到項目預算編制工作中。加之，財務人員沒有按照業財融合要求去業務股室去了解情況，使編制的預算指標難以真正反映政策執行、收入與支出效益，使全面預算管理效果大打折扣。

首先，在預算編制方法方面，個別的縣區事業單位多采用固定預算編制方法，沒有將“零基預算法”引入預算管理工作中，預算指標缺少科學性與可操作性，增加了事業單位擅自追加預算、執行隨意等問題發生的概率。其次，在預算編制時間方面，由于縣區事業單位只能在一個月左右時間內編制完預算，時間的緊迫也使事業單位財務人員沒有主動與業務股室工作人員取得聯系、反饋，預算編制不夠完善。最后，個別縣區事業單位在編制預算時，多是以歷史決算數據作為基礎，在編制下一年度預算指標時缺少對未來長遠規劃的考慮與預測，使預算方案缺少戰略性。

基層事業單位缺少合格的財務管理等相關專業人才 首先，基層事業單位財務人員在日常工作中由于缺少定期培訓，加之，自身專業能力、素養不強，造成會計核算的質量不高，從而影響了預算指標的正確性。其次，基層事業單位財務人員將主要精力放在會計基礎核算方面，并不重視預算編制工作，個別事業單位將預算編制工作由辦公室等股室非財務人員兼任，造成預算管理整體水平偏下。最后，基層事業單位也沒有為預算管理一體化配備專職信息化管理人員，無法在網絡與數據安全等方面提供技術保障。正是由于基層事業單位在人員編制、工作重心等方面的不足，給預算管理一體化在事業單位的應用帶來阻礙。

縣區預算執行缺少約束力 第一，預算執行存在隨意性。首先，由于編制預算時沒有按照業財融合要求對實際業務進行調研、反饋，造成預算指標與實際脫軌，不具有預算約束力，造成預算調整、追加預算等問題的頻發。其次，個別縣區事業單位由于缺少經費，通過調整財政預算一體化科目來實現專項資金的挪用，造成預算執行常常出現偏差。

第二，預算監督不到位。雖然我國出臺了《關于進一步加強財會監督工作的意見》，但是在內部監督方面，由于縣區事業單位內部審計人員在數量、專業性、主觀能動性等方面的限制，并沒有對預算管理予以強化監督，造成事業單位預算執行不到位。此外，審計、財政、紀檢監察等外部監督方面，多數監督部門將事業單位“小金庫”、專項資金挪用等重大政策落實、財經秩序等內容作為監督重點，沒有針對預算編制、預算執行等管理工作展開監督。

第三，預算缺少激勵。縣區事業單位由于財政壓力不斷加大，在工資發放，特別是績效兌現方面仍然捉襟見肘，在這樣的大背景下，預算績效評價在考核后無法兌現激勵措施，長此以往，將無法調動業務股室相關人員參與預算管理工作的積極性。

強化縣區事業單位預算管理一體應用的具體措施

強化縣區事業單位主體職責 為了確保財政預算管理一體得到有效應用，必須促使縣區事業單位對預算管理要提高重視度，通過落實主體責任來強化預算執行。首先，縣區事業單位應建立科學的財務內控制度體系，在制度中明確各業務股室在預算管理一體化中的具體職責與崗位分工，并建立相應獎懲機制、問責機制，促使縣區事業單位內部各股室樹立起預算管理主人翁意識，合理規劃財政資金使用。其次，縣區財政部門也應在事業單位之間廣泛宣傳預算管理一體化應用意義，強化績效管理，通過財政預算管理一體化平臺來對事業單位預算執行進行事中監控及事后評價。

為預算管理建立相應機構及配備人員 首先，通過制度明確崗位分工與職責。縣區事業單位應在預算管理制度中明確業務流程、問責與評價機制，對每個業務股室在預算管理中的具體崗位分工進行詳細規定。其次，事業單位應在遴選、公開招聘時，強調財務人員在專業性方面的要求，并在薪酬、晉升等方面為財務人員提供條件。例如，事業單位應為優秀的財務人員提供更多上升渠道，使其在競聘上崗時具有一定的傾斜性，激發財務人員的創新潛能，以適應預算管理一體化背景下對財務人員提出的要求。

提升縣區事業單位預算精細化水平 第一，樹立預算精細化管理意識。首先，縣區事業單位應在編制年度基本支出、項目支出預算時，結合地方財力與工作實際情況，對各項支出進行詳細的規劃，既可以使預算符合實際情況，還能夠提升全面預算管理工作的精細化水平。其次，為了使事業單位業務部門工作人員也能夠樹立預算精細化理念，財務人員應按照業財融合要求，深入業務部門去宣傳預算管理工作的意義，同時，事業單位也應積極開展業務培訓來使更多工作人員了解預算管理。第二，對預算流程進行優化。首先，事業單位應在預算管理制度、財務內控體系中，對預算的流程進行優化，使業務部門明確預算組織的結構、工作原則及工作重點等內容，使事業單位預算管理工作更加具有預測性、科學性。其次，事業單位在預算執行過程中應重視經驗的總結與積累，并通過業財融合來深入基層了解業務部門工作人員反饋，為下一年完善預算指標與方案提供寶貴素材，長此以往，將不斷提升縣區事業單位全面預算管理水平。 第三，完善預算管理方法。事業單位財務人員在使用預算管理一體化來編制部門預算時，應堅持“零基預算”原則，針對不同預算支出項目的特點，再結合當地政府下一年財力水平與事業單位實際工作情況，認真對每期預算支出進行測算，不應全部以上一年決算或預算作為預算編制基礎，使預算指標或方案更加具有科學性、可操作性。

提升縣區事業單位財務人員綜合業務能力 為了進一步提升縣區事業單位財務人員綜合業務能力，應制定科學的培訓計劃與方案，特別是縣區財政部門也應為轄區事業單位財務人員提升預算管理水平提供培訓機會，定期組織召開預算編制培訓會、財政預算管理一體化應用培訓會等，為縣區事業單位培訓出能夠適應預算管理一體化的綜合性財務人才隊伍。縣區事業單位財務人員也應強化自身學習，并從以下方面進行理論提升：一是事業單位財務人員應積極、主動學習《預算管理一體化規范（試行）》及財政預算管理一體化操作視頻等，使財務人員能夠熟練地掌握財政預算管理一體化操作的流程，確保預算管理工作效率提升，降低差錯率。二是事業單位財務人員還要積極學習管理會計、業財融合及《預算法》《政府會計制度》《政府采購法》等相關理論與文件內容，使財務人員在編制預算與預算執行、分析過程中符合法律法規規定。

強化縣區預算執行 第一，建立公平的預算績效考核機制。縣區事業單位應建立“預算+績效”的管理模式，以績效來促使預算高效執行。事業單位應結合自身實際情況，在系統性、科學性基礎之上，建立符合本單位全面預算管理工作要求的績效考核體系。在預算績效考核過程中，縣區事業單位應堅持動態考核與綜合考核原則，一是考核過程中應充分結合不同業務股室的實際職責，將財務指標與非財務指標相結合，綜合考核業務股室預算執行情況，并根據事業單位公益服務目標、戰略發展目標來評價各業務股室實際預算執行結果。二是充分利用財政預算管理一體化平臺系統，對業務股室各項預算支出進行跟蹤監控，既保證預算按照進度執行完畢，又要對預算差異進行及時糾正。第二，利用獎懲與社會監督來強化預算執行。基層事業單位應通過開展內部審計監督、績效考核等工作，對一些擅自調整預算、挪用財政資金及預算超額的部門負責人給予相應的懲罰與問責，提升預算執行的約束力，確保縣區事業單位預算目標得以實現。基層事業單位應嚴格按照財政部要求，在指定網站上公示預決算、“三公經費”等情況，接受社會各界監督。

在全國范圍內推行預算管理一體化改革的背景下，各縣區事業單位在人才配備、數字化與預算管理觀念、制度體系等方面仍然存在有待完善的地方，應積極按照財政部門有關要求與業務指導，轉變傳統觀念，將預算管理一體化與日常會計核算、財務內控、績效考核等工作有機結合，提高預算管理效率、避免財政資金浪費，確保事業單位公益服務質量得到提升。

（作者劉昱、曹楠單位系錦州市財力保障中心；吳淑云單位系遼寧省債務管理辦公室）