破解社區養老困局：社會組織的參與路徑與對策研究

社區養老服務是我國養老事業的重要組成部分。社會組織作為社區治理的積極力量，在社區養老服務中扮演重要角色。然而，在實際發展過程中，社會組織參與社區養老面臨許多困難與障礙。本文以海南省S組織為例，通過個案、訪談調研深入了解S組織的工作環境。基于社區養老服務網絡，運用嵌入理論，從微觀、中觀和宏觀三個層面，分別探討了S組織在關系嵌入、結構嵌入和制度嵌入方面的問題。并針對這些問題，從政府、社區和社會組織三方嵌入主體的視角提出應對策略。

我國作為一個發展中國家，已逐步邁入了老齡化社會，人口老齡化問題日益凸顯。據統計，截至2023年底我國60周歲及以上老年人口29697萬人，占總人口的21.1%，這一比例還在逐年上升。老年人口的增加，對養老服務的需求也日益增強。傳統的單一家庭養老模式和機構養老模式已難以全面滿足老年人日益多樣化的需求。相比之下，社區養老模式以靈活便利、鄰里互助和資源整合為優勢，既能滿足老年人“不離家”的情感需求，又能緩解政府養老服務供給不足的問題，成為應對人口老齡化的重要途徑。[1]隨著社區養老服務的發展，社會組織逐漸成為重要的參與者和建設者，在滿足老年人多層次需求方面發揮了積極作用。然而，隨著養老需求的多樣化與增長，社會組織在社區養老實踐中面臨諸多挑戰，限制了其作用的有效發揮。

“社區養老”這一概念起源于英國的“社區照顧”，是指通過整合社區資源，向居住在家或社區的老年群體提供各種養老服務[2]，社會組織是其重要參與者和建設者[3]。早在20世紀50年代，國外對社會組織的研究就已經開始。耶魯大學教授漢斯曼（Hansmann，1980）從契約失靈的角度看待社會組織的發展，認為其是防止出現契約失靈的重要手段之一。德魯克（Drucker，1990）系統地論述了非營利組織參與社會治理的主要特點，包括合作的平等化、內容的廣泛化以及方式的多樣化。薩拉蒙（Lester M. Salamon，2017）認為社會組織是形成于政府體制之中的，不以商業利潤為目的的，但具有私人性。[4]國內學者在參與方式與路徑探索方面展開了研究，王涵等將多中心治理理論與社區養老相結合，認為社區養老服務供給主體的應多元化，政府、非營利組織、社區和家庭等行為主體形成合作伙伴關系。[5]李英超等從必要性角度，分析得出僅靠政府力量難以解決日益突出的養老服務問題，而數量龐大的社會組織，可以極大地填補政府的職能空缺。[6]本文以嵌入理論為框架，采用個案研究和訪談法，根據S組織發展的實際情況，分析其參與社區養老服務的過程，研究其發展過程中遇到的問題，并由小及大，探索我國社會組織參與社區養老服務的路徑。

理論工具與分析框架

本文運用的理論工具為“嵌入理論”，“嵌入理論”是新經濟社會學的一個重要研究范式，源自1994年卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）的《大變革》一書，在此基礎上，1985年格蘭諾維特（Granovetter）進一步提出了經濟行為嵌入于社會結構之中，并針對社會組織的行為提出了結構性嵌入和關系性嵌入的分析框架。在本文的研究中的“嵌入”概念更偏向于具體意義上的一種概念，是指將原有的社區養老服務由政府和社區提供為一個主體框架，將社會組織視為另一個主體框架，在社區養老服務的提供這一大模塊中，社會組織這一主體嵌入社區和政府提供這一團體的一個過程，這也是與我國社區養老服務提供主體的歷史發展脈絡相契合的。

“嵌入理論”的經典分析框架是由結構嵌入和關系嵌入組成。關系嵌入則是對嵌入網絡的微觀解構，將組織看作一個開放的系統，關注點在組織在嵌入過程中與外界的互動關系和互動形式，這個過程中，規則的作用被模糊，凸顯的是更加靈活的信息交流與資源交換，其中所涉及的主體有政府、社區、社會組織及社會組織的服務對象老年群體等等。格蘭諾維特認為，在組織的前期發展中，關系嵌入是重中之重。對關系嵌入性，烏茲提出應當從關系強度、關系穩定性、關系質量和網絡互惠性四個維度進行衡量。[7]結構嵌入是對嵌入網絡的中觀解構，強調組織所處網絡中穩定的結構性位置與組織在嵌入網絡中的整體性功能和整體性結構，具體體現在兩個方面，對內是組織自身結構的優化，對外是組織以新的形式參與到原有的組織結構中。[8]制度嵌入則是指在制度的設計和引導下，行動者的主觀意識受到積極或消極的影響，從而做出圍繞制度（包括正式制度與非正式制度）的具有目的性的行動，是對嵌入網絡的宏觀結構，具體體現在制度影響著資金、公共產品等資源的配置以及政策支持力度與自主性等等。[9]倪志偉與尹格蘭指出格蘭諾維特闡述的“嵌入性”只是“關系嵌入性”，而忽略了制度因素的作用，只是嵌入性的一個類型，即“網絡嵌入性”或“關系嵌入性”[10]。為了更深入地剖析具體案例中暴露出的問題，本文將結構嵌入與關系嵌入的理念與制度設計相結合，共同運用于案例研究的分析過程中。

本文從社會組織的角度，運用嵌入式的分析鏈條來分析社會組織參與社區養老服務過程中的行為和功能，以及社會組織在這一過程中的角色定位，從微觀的關系性嵌入、中觀的結構性嵌入和宏觀的制度性嵌入三個方面來分析社會組織在這一運作機制中的不足之處，以期通過困境——對策研究，使社會組織、社區和政府在社區養老服務提供過程中形成一個良性的互動狀態，以便更好地解讀S組織在嵌入社區養老過程中存在的問題及發揮的作用。

案例現狀

本文的研究案例海南省一社區的社會工作組織（以下簡稱S組織），自2012年成立以來，一直秉承“政府購買，社會組織運作”的服務理念，致力于滿足社區老人的養老服務需求。2013年，在政府的引導下，S組織積極參與社區養老服務，為當地老人提供包括健康檢查、衛生打掃等上門收費服務。該社區擁有5000余戶、2萬余人口，其中登記在冊的老年人口約為400余人，這些老年人口是S組織的主要服務對象。2017年，得益于政府的資金支持，S組織成功建立了自己的養老服務基地，開始嘗試在社區開展日托服務和志愿服務。同時，S組織還依托社區資源，逐步建立起養老服務支點，不斷擴大服務范圍。至2019年，S組織已建立了互聯網平臺，并開通公共服務熱線，通過微信公眾號等方式與社區老人建立更為緊密的溝通聯系。在此期間，S組織不斷完善上門服務、日托服務和志愿服務三種服務模式，并開始為社區老人提供專業的醫療保健服務。目前，S組織與社區、政府在養老服務工作上形成了良好的合作關系，共同構建了一個政府、社區和社會組織多元供給的養老服務網絡。作為該網絡的重要組成部分，S組織在提供養老服務方面發揮著舉足輕重的作用，為社區老人的生活質量和福祉做出了積極貢獻。

然而，通過對政府相關人員、組織工作人員以及社區老年人的訪談分析發現，在S組織參與社區養老服務的過程中，仍然存在一些亟待改進的問題，一定程度上制約了S組織的實際服務效果。

存在問題分析

（一）多元主體互動不足

從微觀層面分析社會組織參與社區養老的過程，需要明確其與政府及社區的關系，因此，運用關系嵌入理論解讀這一過程是必要且適用的。理想中，社會組織應與政府建立平等合作關系，與社區形成緊密協作關系，但實踐中，二者的關系嵌入與理想狀態存在顯著差距。一是S組織服務能動性不足。S組織行政化思維較強，服務能動性不足，缺乏對社區老年群體實際需求的精準分析，決策與執行效率偏低。二是供需不平衡。S組織在社區內雖已設立若干服務工作站，但多為近年建立，工作安排尚不完善，服務輻射范圍有限，難以滿足老年群體的實際需求。一些老年人因服務站點距離較遠或搬遷問題，擔憂無法享受社區養老服務。三是社會信任度不高。部分老年人對社會組織提供的養老服務缺乏信任，認為其可靠性不夠。信任問題削弱了S組織與社區的合作關系，導致交流減少、支持力度不足，進而限制了其服務效能和發展空間。四是信息溝通不暢。S組織與社區老年人溝通不足，溝通渠道不暢通，多數需求信息通過居委會轉達，缺少面對面的溝通，影響服務提供的有效性。

（二）組織與服務結構不健全

從中觀層面分析社會組織嵌入政府和社區構成的養老服務網絡，需要通過內部結構優化和外部結構調整來實現穩定的結構性位置。然而，S組織在這一過程中面臨著組織結構和服務結構的多重挑戰。在組織結構層面，S組織在內部結構優化方面存在人員結構不合理和管理幅度過大的問題。人員分工不合理，導致工作效率較低。此外，管理人員偏向行政化，缺乏有效的管理能力。在服務結構層面，S組織存在著人員結構不合理、資源分配不合理和評估機制不科學的問題。一是人員結構不合理，服務人員多為非專業人員，相關資質缺乏。二是資源分配不合理，社區活動缺乏吸引力，無法滿足實際需求，同時醫療護理等關鍵領域的資源配置不足，導致服務體驗欠佳。

（三）制度依賴性過強

從宏觀層面分析社會組織行動與養老制度之間存在密切關系。養老制度在很大程度上決定了養老資源在各個服務提供主體之間的流向與分配，政策的側重和傾向性直接影響養老服務供給主體的自主性。這一點在我國社會組織參與養老服務中表現比較突出，S組織的資金問題也是這一現象的具體體現。S組織的資金來源高度依賴政府政策撥款，政府提供的資金在其日常活動中占比超過80%。單一依賴政府撥款，未能在拓展資金渠道方面采取有效措施，不利于其長遠發展和社區養老事業的推進。在實際運作中，S組織缺乏創新與應變能力，未能根據社區的實際情況及時調整發展目標，自我管理能力不足，存在較強的政策依賴性。

對策研究

（一）以關系嵌入為前提，構建良好的合作關系

政府與社會組織應建立合作關系，明確權責分配，避免多頭管理，確保養老服務體系專業化。政府作為責任中心，承擔多重職能，而社會組織則在政府、公眾及自身責任的框架下積極響應，共同推動養老服務的發展。在社區養老服務中，社區與社會組織應保持緊密合作，目標一致，共同致力于提供優質養老服務。政府和社區應樹立包容意識，主動吸納社會組織參與養老服務建設，增強合作共識，不斷加強合作關系。社會組織應根據實際情況，優化與服務對象的溝通機制，深入了解老年群體的需求，采用多種方式樹立良好形象，贏得老年人信任，從而確保服務的精準性與有效性。通過協調各方力量，發揮集體優勢，共同促進社區養老服務的高效運作，推動服務供給網絡的穩步發展與長期目標的實現。

（二）以結構嵌入為目標，健全組織服務結構

要促進組織的發展，需要從多個方面進行優化。科學的組織結構構建至關重要，組織應根據實際需求調整人員結構和管理幅度，細化工作內容并明確崗位職責。同時，應拓寬員工的職業發展路徑，形成科學的正向激勵機制，以增強組織內部的凝聚力。深入了解社區的實際需求，通過統計與調研制定科學的服務資源分配計劃，確保服務活動符合社區居民的偏好與時間安排，從而優化服務結構。重視人才隊伍建設，政府應提供優惠政策以吸引和培養專業人才，社會組織需建立穩定的服務團隊，加強對人才的專業培訓與留用措施。在社會組織參與社區養老服務的過程中，監督與評估的作用尤為關鍵。政府應全面構建監督體系，社區應致力于保護利益相關者的權益，社會組織也需設立專門的監督部門，建立合理的組織內部績效評估體系，實現評估主體多元化，并將監督與評估工作常態化。

（三）以制度嵌入為導向和保障，增強組織能力

制度保障對社會組織參與社區養老至關重要，是其能夠有效地參與社區養老、提供服務的前提。但社會組織的發展不能完全依賴于制度扶持，需具備內生動力，以實現可持續發展。S組織主要依賴政府提供的資金，這種單一的資金來源亟需改變。組織應采取“開源”措施，拓寬融資渠道。具體而言，可以通過與更多養老服務供給方建立合作關系，吸引社會資金，從而形成穩定的資金鏈。同時，與慈善組織的合作也有助于推進社區養老服務。此外，社區層面應提供支持，協助社會組織利用多種渠道以穩定資金供應，確保其更好地融入社區養老服務體系。在增強自治力方面，社會組織需提升自主發展能力，避免單純依賴政府指示。組織應通過自我批評和自我檢查，主動發現并解決發展中的問題，并不斷創新，為社區養老工作提供新思路和方法。與政府部門和社區居委會保持溝通，及時接收反饋并根據建議調整行動，將有助于提升自我管理能力。政府部門應完善相關法律法規，建立健全法律制度體系，尤其是在養老服務領域，需加強專業資格認證法律法規的完善；建立人才資格認定程序和行政許可機制，以老年人需求為導向，營造支持老年群體與社會組織雙贏的法律環境。

參考文獻

[1]李文祥、韋兵：《社會組織參與社區居家養老服務的嵌入模式及其優化——基于G市的比較研究》，《社會科學戰線》，2022（6）：225-231頁。

[2]Jason L. Powell. Personalization and community care： a case study of the british system. Ageing Int， 2012，37（1）：16-24.

[3]杜鵬、馬琦峰：《中國社區嵌入式養老：現狀與問題淺析》，《人口與發展》，2024（3）：113-124頁。

[4][美]萊斯特·Ｍ.薩拉蒙、沃加斯·索可洛斯基等：《全球公民社會》，北京大學出版社，2007。

[5]王涵：《社區養老服務多元供給主體的角色定位研究》，首都經濟貿易大學學位論文，2014。

[6]李英超. 關于社會組織參與社區養老服務的研究》，中國社會科學院研究生院學位論文，2014。

[7]Anon.Social structure and competition in interfirm networks： the paradox of embeddedness.Adm Sci Q，1997，42（1）：35-67.

[8]徐桂霞：《關于社會組織參與社區居家養老服務問題的研究》，中共江蘇省委黨校學位論文，2015。

[9]許多：《嵌入性理論視角下社會組織提供居家照護服務研究》，華東師范大學學位論文，2019。

[10]Lloyd J，and S. Wait，Integrated Care：A Guide for Policymakers， London， England，Alliance for Health and the Future， 2006.

作者簡介

沈 美 海南大學國際旅游與公共管理學院碩士研究生，研究方向為行政管理