我國老年心理衛生健康政策的回顧與展望

近年來，我國老年心理衛生健康問題日益突出，嚴重影響老年人生活質量，給家庭和社會帶來沉重負擔。如何通過加強老年心理衛生健康政策創制，有效緩解老年心理健康問題高發態勢，已經成為各級政府需要面對的重大現實問題。研究發現，我國老年心理衛生健康政策經過70多年的改革發展，已經基本建立了老年心理衛生健康政策體系，在新形勢下，未來應積極開展老年心理健康促進和心理問題防治工作，加強保障經費投入，提高老年人心理衛生健康服務能力，使更多老年人擺脫心理衛生健康問題困擾，安享健康幸福晚年。

引言

自1999年進入老齡化社會以來，我國人口老齡化呈現明顯的加速態勢。由于我國老年人口基數大、老齡化速度快，高齡化和空巢化趨勢明顯，相較于發達國家，我國老年人心理衛生健康問題及心理健康促進將面臨更大壓力和挑戰。我國黨和政府高度重視精神衛生和心理健康工作。2016年，習近平總書記在全國衛生與健康大會上明確提出，要規范發展心理咨詢、心理治療等心理健康服務，加大心理健康問題基礎性研究；黨的十九大報告提出，加強社會心理服務體系建設，培育“自尊自信、理性平和、積極向上”的社會心態；黨的二十大報告再次強調，要重視精神衛生和心理健康。在人口老齡化不斷加劇的新形勢下，面對廣大老年人“精神疾病和心理障礙患病率高、致殘性強、家庭和社會負擔重、經濟社會影響大”的嚴峻形勢，[1]加強對策研究，走出一條符合我國國情的積極應對之路，無疑具有重要的理論意義和實踐價值。

針對老年人心理衛生健康問題如何加強政策應對，學界的研究主要集中在老年心理衛生健康的內涵和測量、老年人心理衛生健康狀況、老年人心理衛生健康的影響因素等方面、如何開展老年人心理衛生健康護理等方面。關于老年心理衛生健康政策問題，雖然有學者從健康老齡化角度對加強老年健康服務體系建設，構建老年健康保障體系有所論及，但均缺乏深入系統的考察。我國老年心理衛生健康政策經歷了怎樣的發展歷程？當前老年心理衛生健康政策的現狀是什么？我國老年心理衛生健康政策面臨怎樣的形勢與挑戰，該如何應對？這些問題研究還不夠充分。因此，本文梳理了老年心理衛生健康政策的變遷歷程，通過文本分析和調查研究歸納和分析老年心理衛生健康政策體系架構及其特點，分析探討人口老齡化不斷加劇背景下老年心理衛生健康政策面臨的問題挑戰。最后，結合公共政策、社會政策建設的可行性提出優化老年心理衛生健康政策的建議。

老年心理衛生健康政策發展歷程

新中國成立以來，我國老年心理衛生與健康事業實現了跨越性發展，初步完成老年心理衛生健康政策體系建構，為新時代老年心理衛生健康事業的高質量發展和相關政策創制奠定了堅實基礎。依據時代特點、工作重點和老年人心理衛生健康改善情況，我國老年心理衛生健康政策演進大致可分為三個階段。

（一）1949-1978年：老年心理衛生健康政策起步階段

新中國成立初期，人民衛生與健康狀況積重難返。為盡快扭轉這種局面，黨和國家把預防和治療重大流行病、高發病作為工作的重點。通過整頓衛生工作隊伍、建立醫療保障制度、廣泛發動群眾、整治環境衛生，快速化解了衛生與健康事業危機。[2]到1957年底，全國精神病防治院和醫院增至46所，床位11000余張，醫師增加到400余人。[3]1958年6月，我國召開第一次全國精神衛生工作會議，將“積極防治、就地管理、重點收容、開放治療”確立為精神衛生工作的指導方針，提出實施“藥物、勞動、文娛體育和教育四結合”的防治策略，精神疾病的預防、治療和管理發生了根本性變化。

（二）1978-2012年：老年心理衛生健康政策改革發展階段

黨的十一屆三中全會開啟我國改革開放新時期，老年心理衛生健康事業開始進入改革發展的新階段。1986年10月，衛生部、民政部、公安部聯合召開第二次全國精神衛生工作會議，會后國務院批轉了《關于加強精神衛生工作的意見》，提出要適當放寬對精神衛生事業的有關政策，采用多種途徑積極有計劃地培養專業人才。2001年，衛生部、公安部等部門聯合召開第三次全國精神衛生工作會議，將“預防為主、防治結合、重點干預、廣泛覆蓋、依法管理”作為我國新時期精神衛生工作的指導原則，并在隨后印發的《中國精神衛生工作規劃（2002-2010年）》中明確提出，要普及老年性癡呆、抑郁等老年期精神疾病知識。該規劃的頒布實施將我國老年心理衛生健康工作推進到一個全面發展的新階段。

（三）2012年至今：老年心理衛生健康政策全面發展階段

黨的十八大以來，我國老年心理衛生健康工作呈現出新特點，黨和國家對老年心理衛生健康工作高度重視同廣大老年人對心理衛生健康的迫切需要有機契合，推動老年心理衛生健康工作的“中國方案”開啟全面發展的新階段。2012年10月，在上海、北京、武漢等地精神衛生地方性法規先后頒布實施的基礎上，全國人大通過《中華人民共和國精神衛生法》，共七章八十五條，對精神障礙預防、診療、康復和精神障礙患者合法權益的維護等做了明確規定，標志我國心理衛生健康工作正式走上法制化軌道。2015年，《全國精神衛生工作規劃（2015-2020年）》印發實施，明確提出要加快建立“政府組織領導、各部門齊抓共管、社會組織廣泛參與、家庭和單位盡力盡責”的精神衛生和心理健康綜合服務管理機制。該規劃從維護和增進廣大老年人身心健康的高度，全面加強老年人精神障礙和心理問題的預防、治療和康復工作，推動老年心理衛生健康事業步入全面發展的新階段。

縱觀我國老年心理衛生健康政策發展演進歷程，在黨和國家堅強領導和有力推動下，我國逐步構建起了老年心理衛生健康政策體系，加強了老年心理衛生健康政策頂層設計，強化了老年心理衛生健康行政管理和老年心理關愛行動，全面落實老年精神障礙預防和救治管理任務，為新形勢下老年心理衛生健康事業更好發展奠定了堅實基礎。

老年心理衛生健康面臨形勢與挑戰

我國老年人心理衛生健康狀況不容樂觀。2013年我國有近50%（1億）的老年人患有非傳染性疾病，在各種健康問題中造成我國老年人疾病負擔的首要健康問題就包括心理健康問題，如抑郁、自殺和老年癡呆癥，這一狀況直接導致我國老年人的人均疾病負擔高于其他中低收入國家。[4]調查表明，我國城市老年人心理健康率為30.3%，而農村老年人心理健康率更低，僅為26.8%。[5]隨著社會經濟發展、人口流動、精神需求得不到滿足等因素的積聚，我國老年人心理健康狀況不樂觀，老年心理衛生健康政策面臨巨大壓力和挑戰。

（一）老年心理衛生健康服務資源相對短缺且分布不均衡

經過多年發展，我國心理衛生健康資源總量有較大幅度提升。至2022年，全國精神衛生醫療服務機構比2010年增加205%，達到5936家；全國精神科執業注冊醫生比十年前增加144%，總數超過5萬人。[6]近十年，全國1180多個區縣開展了精神障礙社區康復服務。但是，盡管我國心理衛生健康服務資源總量有了較大幅度提升，但同人口老齡化背景下較高水平的老年心理障礙和心理疾病患病率相比，心理衛生健康服務資源相對短缺問題依然十分突出。中國精神衛生調查（CMHS）數據顯示，我國65歲及以上人群癡呆的加權患病率為5.6%，心境障礙、焦慮障礙、精神分裂癥、沖動控制障礙等六大類精神障礙的加權12個月患病率達到9.3%。[7]老年人及全人群精神障礙仍處于較高水平。特別是，由于經濟發展不平衡，現有的精神衛生和醫療機構及人員主要集中于經濟發達和東部一些省份和地區，廣大中西部地區和貧困地區精神衛生資源依然較為匱乏，加劇了這些省份和地區老年心理障礙患者識別率低、就醫率低、康復率低的不利局面。

（二）老年期焦慮癥、抑郁癥治療效果不理想

進入老齡化社會后，老年群體的心理健康問題越來越普遍，其中以老年焦慮癥、老年抑郁癥患者較為多見。常見的焦慮障礙包括廣泛性焦慮障礙、特定恐懼障礙、驚恐障礙、社交焦慮障礙、場所恐懼障礙、分離性焦慮障礙等。患有焦慮癥的老年人常伴有緊張、擔心和疑病，為將來可能出現的不幸和煩惱表現出過度的焦慮和擔憂，時常表現為運動性緊張、自主神經活動亢進等癥狀。而老年期或老年抑郁癥主要指首發于老年期的原發性抑郁癥，常見表現為焦慮癥狀，伴有較多的軀體不適和認知功能障礙。長期患有焦慮癥、抑郁癥的老年人生活質量受到極大影響。但是，由于誘發老年心理健康障礙、老年期焦慮癥、抑郁癥的因素十分多元，既與遺傳因素、神經生物學因素密切相關，又與心理因素、社會因素以及不良健康狀況緊密相關，導致老年心理健康障礙和心理問題防治難度大、治療效果差、康復效果不理想。對于老年焦慮癥、抑郁癥患者，通常以抗焦慮藥、抗抑郁藥、抗精神病藥和促智藥治療為主，同時輔以心理治療和非藥物治療，但總體上治療比較困難，而且復發率高，預后欠佳，老年抑郁癥僅約30%的病人恢復較好。

（三）老年癡呆癥人群疾病干預亟需加強

隨著人口老齡化日益加劇，阿爾茨海默?。ˋlzheimer's disease，AD）的發病率和患病率一直在快速增長，并成為老年期癡呆癥最主要類型。這種以“記憶減退、認知障礙、人格改變”為特征的腦退行性疾病，經常表現為判斷力下降、詞不達意、思維混亂等腦功能異常和性格行為改變，并且年齡越大患病風險越高，嚴重影響老年人生活質量，給家庭和社會帶來沉重負擔，成為影響國民健康和經濟可持續發展的嚴重問題之一。1989年和1990年我國進行的兩次流行病學調查顯示，60歲及以上老年人群阿爾茨海默病的患病率達到3.46%～3.9%。目前，我國每年新增30萬左右阿爾茨海默病患者，總人數接近800萬，居世界第一。[8]預計到2030年、2040年、2050年，老年人患病人數將分別達到2075萬、2687萬和3003萬，成為全球增速最快的國家之一。[9]并且，該病具有極強的隱蔽性，患者初始的輕度癥狀往往不容易被發現，近一半病例被誤認為是自然老化現象，輕度患者中就診率僅為14%左右。龐大的患病人群對長期照護和醫療衛生服務產生強烈需求，對老年心理衛生健康事業的發展提出了嚴峻挑戰和更高要求，以阿爾茨海默病為主要類型的老年性癡呆癥的預防、疾病干預和護理服務亟待加強。

（四）老年心理障礙和精神疾病康復工作有待加強

老年人患精神疾病和心理障礙經常具有慢性遷延和反復發作的特點，多數患者都可能出現不同程度的社會功能退化，為此，需要面向老年患者提供全面的康復服務，幫助他們克服心理和精神障礙，恢復社會功能。但我國的現實情況是，相對有限的精神衛生醫護人員、心理康復師等精神衛生資源多集中在大中城市的精神病醫院，精神康復機構以及社區康復普遍面臨精神康復資源不足、精神康復經費短缺、精神康復人力資源匱乏等現實問題，嚴重影響和制約了老年精神康復工作的實際效果和老年精神康復事業的發展。統計顯示，2018年我國衛生總費用占國內生產總值（GDP）的6.4%，其中精神衛生專項預算占衛生總預算的2.43%，相較于發達國家6%-10%的水平，仍存在較大差距。即使在有些發達城市，慢性病健康管理費用可占到社區基本公共衛生服務項目經費的20.4%，而精神疾病患者管理經費只占2.1%，社區康復僅占1.1%。[10]少之又少的精神康復費用、精神康復人力資源和精神康復服務項目，嚴重影響和制約著老年精神康復效果，給社會和社區公共安全帶來嚴重威脅。

老年心理衛生健康政策優化思路及未來展望

國際社會經過探索實踐，在改善和促進老年心理衛生健康方面積累了豐富經驗，并形成了一些行之有效的策略方法。世界衛生組織（WHO）認為，老年人心理健康促進和預防戰略的重點是支持積極老齡化、健康老齡化。[11]結合我國實際，今后一個時期，在政策層面改善和促進老年心理衛生健康可重點加強以下工作。

第一，積極開展老年心理健康促進工作。老年心理健康是老年健康的重要組成部分，是老年人“認知合理、情緒穩定、行為適當、人際和諧、適應變化”的一種完好狀態，是提升老年人生活質量增進老年福祉的基本前提和基礎。老年人應主動學習心理衛生和心理健康知識，科學認識身體健康與心理健康之間的辯證關系和相互影響，保持積極樂觀的情緒和健康的生活方式，積極參加社會活動，提高心理復原力。自我調適不能緩解時，應積極尋求心理咨詢與心理治療，預防精神障礙和心理行為問題的發生。家庭成員之間要平等溝通交流，尊重老年人的不同心理，不冷漠回避，營造良好的家庭氛圍和融洽的家庭關系。各類醫療衛生和心理健康服務機構對存在心理行為問題的老年人，應提供規范的診療服務，減輕老年人心理痛苦，促進老年患者早日康復。

第二，積極開展老年常見精神障礙防治工作。老年心理衛生和健康工作是綜合性社會工作，需要各級政府各部門和社會各界共同參與。按照《精神衛生法》《“健康中國2030”規劃綱要》等法律和規劃文件要求，各級政府部門應進一步提高積極性、主動性，協同落實老年心理衛生健康工作職責，完善制度規范體系，建立和完善老年常見精神障礙防治工作齊抓共管的工作格局。加大力度開展老年焦慮癥、抑郁癥、阿爾茨海默病的篩查和防治力度，干預關口前移，降低患病風險，做到早發現、早就醫、積極治療，逐步降低老年期焦慮癥、抑郁癥、癡呆患病率增速。鼓勵基層老年協會、老年活動中心、殘疾人康復機構，為失能、失智、喪偶等特殊困難老年人提供心理輔導和情緒疏解等心理健康服務，提升老年人健康素質和心理健康水平。[12]

第三，提高老年人心理衛生健康服務能力。鼓勵和支持精神?？漆t院和綜合醫院開設心理門診，擴充精神衛生福利機構、社區康復機構數量并優化布局，加快建立和完善全國社會心理服務體系，建立“精神衛生醫療機構、社區康復機構及社會組織、家庭相互銜接”的老年精神衛生康復服務體系，促進老年人的身心健康。培育發展一批社會心理服務專業機構，建立24小時公益心理援助平臺，為廣大老年人提供專業化、規范化的心理健康服務。建立健全院校教育、畢業后教育、繼續教育相銜接的人才培養體系，加大老年心理衛生健康專業人才培養培訓力度，通過完善人才激勵機制和制度建設，夯實老年心理衛生健康專業人才培養、選拔、管理和使用的制度體系。加強老年心理服務人才隊伍建設，培養和發展老年社會工作、老年心理咨詢、老年心理服務志愿者隊伍，通過政府購買服務等方式，為廣大老年人提供心理咨詢和心理健康服務。

第四，加強老年心理衛生健康研究和保障經費投入。各級政府應合理編制經費預算，優先用于老年精神衛生和心理健康問題預防、社區康復和健康教育。加強精神?？漆t院、綜合醫院精神科建設發展，保障老年精神衛生和心理健康機構正常運轉。研究制定職業發展和待遇保障支持政策，切實加大投入，全面改善老年精神衛生從業人員工作強度大、薪酬待遇低、隊伍不穩定的狀況。通過制定和完善具體的物價政策和財稅支持政策促進老年精神衛生事業發展，引導和支持社會資源投向老年精神衛生和心理健康領域。進一步優化完善醫保政策，將更多老年精神衛生和心理健康類藥品、心理治療項目和物理治療項目等納入醫保支付范圍。多層次、多方位、多渠道籌措資金，進一步完善貧困老年精神疾病患者救助制度，保障特殊困難老年精神和心理障礙患者基本生活。

第五，大力開展老年精神衛生健康宣傳教育。老年精神衛生和心理健康問題已成為重大公共衛生問題、社會問題和民生問題。要切實把老年精神衛生和心理健康工作擺在更加突出位置，科協、教育、衛生健康等部門應充分利用廣播、電視、網絡等媒體平臺和渠道，廣泛開展老年精神衛生和心理健康知識和心理問題科普，提高老年人精神健康素養，消除對心理疾病的病恥感，倡導廣大老年人科學認識心理問題和心理疾病對健康的影響。各級老齡機構要積極采取各種形式，有效開展老年精神衛生和心理健康宣傳和科普工作，使更多老年人及家庭了解老年期精神疾病和常見心理問題相關知識，做到早發現、早干預、早治療?；鶎永淆g組織要關心老年人的生活，為特殊困難老年群體和處于各種生活變故中的老年人提供更多心理支持和幫助。全社會應堅持和弘揚“健康第一”的生活理念，培育珍視生命、熱愛生活、樂觀向上、理性平和的心理品質，營造“珍愛健康、積極向上”的社會氛圍。

參考文獻

[1]徐建國：《中國精神衛生報告：精神障礙發病率暴增50倍，形勢嚴峻》，http：//www.360doc.com/content/12/0121/07/70808058_1065002333.shtml。

[2]姚力：《從衛生與健康事業發展看新中國70年的成就與經驗》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2019（11）：52-57頁。

[3]曹文庸：《堅決貫徹全國精神病防治工作會議的精神》，《中華神經精神科雜志》，1958（4）：257-258頁。

[4]世界衛生組織（WHO）：《中國老齡化與健康國家評估報告》，www.who.int。

[5]徐航：《老年人心理健康者不足三分之一，國家衛健委推進老年人心理關愛項目》，https：//www.163.com/dy/article/EHG04QHM0518U6K8.html。

[6]劉昶榮：《全國精神科醫生和十年前相比增加了144%》，https：//m.gmw.cn/baijia/2022-06/17/1303001734.html。

[7]黃悅勤：《中國精神障礙患病率數據發布》，https：//www.sohu.com/a/591262712 _121481168。

[8]王振亞：《阿爾茨海默?。宏P愛患病老人 積極預防干預》，《健康中國觀察》，2019（10）：33-36頁。

[9]王英全、梁景宏、賈瑞霞等：《2020—2050年中國阿爾茨海默病患病情況預測研究》，《阿爾茨海默病及相關病雜志》，2019（01）：290-298頁。

[10]陳春梅、王彥鳳、蔡軍等：《上海市社區精神康復機構資源及其服務現狀調查》，《醫學與社會》，2021（2）：42-45頁。

[11]World Health Organization（WHO）：《Mental health of older adults》，https：//www.who.int/news-room/fact-sheets/detail/mental-health-of-older-adults。

[12]健康中國行動推進委員會：《健康中國行動（2019—2030年）》，https：//www.gov.cn/xinwen/2019-07/15/content_5409694.htm。

作者簡介

張福順 中國老齡科學研究中心國際老齡研究所所長、副教授，研究方向為老齡健康政策、國際老齡問題研究

張秋霞 中國老齡科學研究中心老齡社會與文化研究所副研究員，研究方向為老年心理學研究