綜合價值視角下大都市郊野公園土地整治機制研究

摘要：郊野公園是上海大都市的稀缺資源，具有經濟、生態、社會、文化等綜合價值，全面發揮其綜合價值需要構建科學合理的治理機制。以上海具有代表性的郊野公園市級土地整治項目試點為例，通過構建建“策劃先行—規劃落地—工程實施”的過程治理機制、“分類施策—復合利用—特色塑造”的空間治理機制、“價值引領—價值統籌—價值實現”的價值治理機制等，推動上海大都市鄉村綜合價值的實施落地、特色塑造和效應提升。旨在郊野地區法定規劃編制與治理創新、土地綜合整治與鄉村綜合價值發揮等方面，為各地全域土地綜合整治工作提供借鑒。

關鍵詞：郊野公園；綜合價值；土地整治；全域土地綜合整治；治理機制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.01.010

近年來，隨著市民生活水平的提高和生活觀念的轉變，傳統城市游憩空間已無法滿足市民日益增長的休閑需求，市民對郊野型生態空間的健康、休閑服務需求日益迫切，在此背景下郊野公園應運而生，將自然景觀與人文景觀有機結合，為市民提供休閑娛樂、運動健身和科普教育場所，同時承擔生態保育與生物多樣性維護等綜合功能，具有經濟、生態、社會、文化等綜合價值。如今，郊野公園作為上海鄉村的重要組成部分，已成為上海超大城市的稀缺資源、城市核心功能的重要承載地、提升城市能級和核心競爭力的戰略空間。為更好地發揮郊野公園的綜合價值，需要構建科學合理的治理機制。在近年來上海郊野公園的規劃建設和管理運營中，土地整治作為地方政府普遍采用的重要工具，在發揮綜合價值中起到了重要作用，已經顯現相應效果。為此，本研究聚焦上海C鎮郊野公園市級土地整治試點項目這一典型案例，通過梳理總結其治理經驗，為我國和上海其他地區正在開展的土地綜合整治和鄉村振興工作提供借鑒。

本研究以上海市C鎮郊野公園市級土地整治試點項目為中心展開，基于以下原因：一是綜合價值突出，該郊野公園既是《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》確定的全市30個郊野公園之一，又是市民節假日期間的休閑文化旅游目的地。二是治理機制完善，該郊野公園所在的金山區，按照鄉村振興、規劃先行的要求，整體策劃、土地整治與法定規劃等工作同步開展，積累了豐富的治理經驗。該區不僅完成了全市首個批復的郊野單元村莊規劃（詳細規劃層次的法定規劃），為鄉村地區的各項建設提供了規劃依據和建設引導，也為后續全市鄉村地區詳細規劃編制提供了經驗借鑒；三是實施效果顯著，該郊野公園已于2022年10月正式開園，其先行啟動區開展的市級土地整治項目，為鄉村田水路林村“打好底色”提供了支撐，對當地產業提升、環境改善、民居生活均有明顯提升。自開園以來，該郊野公園已累計承擔了上海城市空間藝術季、雕塑展、演出、田園實驗、廚藝比賽等200余場各級活動，年接待游客10多萬人次，是鄉村振興的代表性項目之一。

一、郊野公園的價值內涵及其治理經驗

（一）郊野公園綜合價值的內涵

郊野公園的綜合價值主要體現在經濟價值、生態價值、社會價值和文化價值四個方面：一是經濟價值，通過開發旅游業、休閑娛樂等產業，創造就業機會和經濟收益。例如，美國郊野公園中會設置餐飲、住宿、會議設施、博物館、展館與藝術文化設施、訪客中心及禮品店、信息服務等。[1]此外，郊野公園內的耕地也可以通過規模化經營增加集體經濟組織收益。二是生態價值，即具有一定規模和植被覆蓋率的郊野公園承擔著氣候調節、水源涵養、土壤保護、景觀美化等功能。例如，英國最早提出建設郊野公園就是為了控制城市無序蔓延所帶來的生態破壞，使郊外環境敏感區盡可能少地遭到影響和破壞。[2]三是社會價值，體現在通過滿足居民野外郊游、回歸自然、休閑度假、科普教育等需求，對于提升居民生活質量、促進社會和諧等具有重要意義。例如，香港郊野公園配有完備的戶外教育設施，使市民和游客能夠通過寓教于游的方式認識自然、了解自然，從而達到保護自然、愛護環境的宣傳和教育目的。[3]四是文化價值，郊野公園的建設雖然以生態保育和科普教育為核心，但郊野公園不僅擁有自然生態系統，還蘊含豐富的文化和歷史內涵，尤其在上海，很多郊野公園依托郊區自然村落而建，本身就蘊含著當地獨特的江南文化和鄉土文化。

（二）綜合價值提升的治理經驗

當前，提升郊野公園綜合價值的治理路徑主要有三條，分別是設計賦能、旅游開發和綜合整治。一是以人為本的規劃設計，強調通過別具一格的景觀特色、科學的功能布局、完善的路徑體系、人性化的康樂設施、完備的安防措施，最大限度提升郊野公園的價值。[3]此外，通過加強自然元素營造、[4]使用環保、節能、生態的材料和技術、[2]從地形地勢變化、地面材質劃分和植物種植設計等方面，也有助于價值的提升。[5]二是適度開發全域旅游，從功能策略、交通策略、土地開發策略、運營管理策略、生態資源保護策略五個方面對郊野公園的旅游資源進行空間整合，使郊野公園這一旅游產品由觀光向度假體驗的方向轉型；[6]同時，還要重視郊野公園專門人才的培養和培訓，完善針對城市居民的市場導向性旅游發展模式。[7]三是開展土地綜合整治。農村土地綜合整治是實現生產、生活、生態空間優化和農業農村現代化的關鍵。[8]通過區域內低效工業用地、宅基地等的建設用地復墾減量、農業配套設施提升完善等農用地整治工程，綠色生態景觀提升工程和公園配套設施建設工程等，為郊野公園價值的實現提供基礎。[9]

上述經驗為上海C鎮郊野公園的規劃建設等提供了參考。以此為基礎，該郊野公園綜合價值的提升更依賴于三項治理機制的構建：通過過程治理使郊野公園綜合價值在后續建設過程中落實；通過空間治理提升郊野公園綜合價值的特色與內涵；通過價值治理促進郊野公園綜合價值的整體提升。

二、“策劃先行—規劃落地—工程實施”的過程治理

過程治理旨在促進傳統城市開發中“策劃、規劃、實施”三個環節之間相互銜接、并聯開展、閉環反饋（圖1），從而實現以下目標：一是提升能級，結合當地特色與優勢，深度挖掘和提升綜合價值；二是法定化，將策劃成果無縫轉為法定規劃，通過法定規劃指導土地綜合整治；三是銜接工程建設，通過銜接具體項目和整治工程，由粗及細，推動郊野公園綜合價值的落地。

（一）策劃先行：提升公園方案的能級

策劃決定了郊野公園綜合價值的上限。通過策劃先行來明確郊野公園的功能定位、發展目標、空間結構、重點要素、環境優化等各項核心內容，并指導法定規劃編制和項目設計。一方面，策劃應結合當地區位條件、發展戰略、上位規劃、資源稟賦等，確立郊野公園發展的目標定位。例如，該郊野公園結合其濱海區位條件，確立“水木棲谷、濱海綠廊”的定位，未來建設成為西南部濱海的生態與安全屏障、生態走廊上的郊野公園和上海西南遠郊以濱海郊野鄉村風光為特色的休閑旅游區（圖2）。另一方面，策劃還需要突出綜合性，除了傳統規劃所涉及的空間格局、用地規劃、交通市政、村莊整治等之外，至少還要包括產業策劃、文化策劃和形態策劃。例如，該郊野公園的產業策劃涵蓋穩固一產、提升二產、創新三產和一二三產業聯動等內容，將郊野公園建設與后續發展精品農業、促進鄉村工業用地減量和轉型、以集體經濟組織和社會資本合作為模式提升旅游游憩產業相結合（圖3）；文化策劃則結合當地傍海、煮鹽、開漕、設關、圍海、育木等歷史，為具體項目設計提供文化意向；形態策劃則關注當地水、園、島、田等特色如何塑造公園形態等問題。

圖2 "郊野公園的總體定位

圖3 "郊野公園的產業策劃

（二）規劃落地：夯實公園落地的基礎

規劃落地是過程治理的基礎性環節，即在落實上位規劃所下達的建設用地指標基礎上，結合項目輕重緩急，將策劃要素通過法定規劃的形式保障其空間落位。在有必要的情況下，還可以結合策劃成果對建設用地指標進行再論證，通過建設用地指標的區域平衡為郊野公園建設提供必要的用地保障。在此過程中，需要注重以下三個方面的技術問題：一是摸清家底，郊野公園開發建設涉及原有鄉村地區的全面整治與升級，因此必須尊重既有產權人的意愿。在該郊野公園相關法定規劃的編制過程中，技術團隊強調“三到”（到場走、到場看、到場量）、“三查”（查權屬、查規劃、查現場）的工作方法，保障規劃編制的“家底”明晰。二是“多規合一”，落實當前上海國土空間規劃體系對建設用地指標和其他規劃要素的管控要求，在法定規劃編制中明確郊野公園的建設用地總量、底線控制要素、核心指標、居住空間布局、農業生產布局、經營性用地布局等。部分布局要素還應結合實地調查進一步細化。例如，在農業生產布局方面，規劃需遵循宜農則農、宜林則林的原則，劃分糧食生產功能區、特色農業區、農林水一體化區域以及區域的農田防護林帶和河岸帶防護林帶，這是郊野公園得以落地實施的關鍵。三是村莊設計，圍繞重點項目和重要節點等，在村莊設計過程中同步開展景觀、環境和項目設計等，融入策劃概念、銜接法定規劃，為后續施工提供依據，提升公園整體空間品質。

（三）工程實施：保障公園品質的關鍵

工程實施旨在將策劃概念、規劃方案通過具體的工程整治手段予以落實。該郊野公園作為上海市市級土地整治試點項目，通過對“田、水、路、林、村”等進行綜合整治，旨在提高耕地質量和農業生產能力，增加有效耕地面積，改善農民生活條件、農業生產條件、農村生態環境和景觀風貌，促進土地資源可持續利用，加快實現鄉村振興。具體來看，圍繞“田”的形態與質量優化，實施土地平整和修復工程，對零星田塊進行平整，以符合農業適度規模經營的要求；圍繞“水”的優化，結合原有灌區和規劃土地用途，對區域重新進行灌區劃分，重點改善農田的灌溉與排水系統；圍繞“路”的優化，重點開展田間道路整治工程，對主路、田間道、生產路、休閑步道等進行斷面質量提升，同時對核心道路進行景觀提升工程；圍繞“林”的優化，重點開展生態環境整治工程；圍繞“村”的優化，重點開展村莊整治工程，對建筑立面、院墻等進行改建，以彰顯當地特色。通過全面的工程實施，來實現策劃目標以及規劃方案的落地。

三、“分類施策—復合利用—特色塑造”的空間治理

空間治理針對當前上海郊野地區普遍面臨的土地資源相對分散、利用效率低下等問題，通過“分類施策—布局優化—復合利用”等方式，實現空間資源的優化配置：一是分類施策，對田水路林村等關鍵要素進行空間布局的研究與優化；二是統籌布局，通過田、水、路、林、村等各類要素的靈活組合，塑造具有當地特色的村莊格局和鄉村肌理；三是復合利用，最大限度地利用有限資源，實現價值提升。

（一）分類施策：優化各類資源的布局

分類施策根據田、水、路、林、村等要素特點，充分考慮自然環境、社會需求、產業發展等多方面因素，進行規劃設計和科學布局。對“田”要素，重在優化農業經濟格局，例如，該郊野公園的相關規劃將農田劃分為基本農田、精品農業展示田、景觀展示田、經濟作物田等。對于“水”要素來說，重在實現生態與景觀功能，作為該郊野公園的特色元素之一，規劃師需要打通斷頭浜、實現水體通達，并需要實施一系列生態整治工程，如生態濕地、水稻濕地等，一提升生物多樣性。對于“路”要素來說，重在確保通達順暢，通過理順鎮域內部主次干道、市政道路與農村道路、景觀道路與非景觀道路、車行道、自行車道和步行道等關系，對路網格局、靜態交通等進行統籌安排。對于“林”要素來說，重在分類造景，該郊野公園在滿足區域森林覆蓋率要求的前提下，推動疏林草地、道路沿線林帶濕地涵養林、靜養林、農田林網區、塘埂林區等布局優化。對于“村”要素來說，重在實現集中居住，對集中居住區域的宅基地風格、布局等進行統一的策劃與設計，同時，還關注保留宅基地的風貌提升，使存量與增量宅基地之間能夠風貌協調。

（二）復合利用：實現資源利用最大化

在該郊野公園鄉村資源相對有限的情況下，如何實現資源利用效益的最大化至關重要。在土地綜合整治過程中，地方政府充分借鑒了傳統城市建設中商業、居住、文化等多功能復合設置的經驗，強調郊野鄉村地區各類資源的復合利用。通過對郊野公園不同資源進行組合和優化，使鄉村產業與生態系統、景觀系統充分結合，實現可持續發展。具體說來，郊野公園先期開發了“酷島造夢營”鄉村振興項目，圍繞打造“田園綜合體”的目標，探索一種涵蓋生態農業、水上活動、文化特色、鄉村休閑度假為主的體驗模式。依托生態農業及地區產業、人文特色，構建“尊重自然、以人為本”的新江南田園文化體驗區。不僅如此，針對資源稟賦相對一般的區域，地方政府在土地整治中還注重將當地獨特的文化價值融入生態現狀基底，通過保護和恢復特色生態肌底，傳播當地特色的“水庫”文化。例如，探索農業圩田模式（低洼地養魚蝦—中間地區種水稻—高地種蔬果），并進一步植入品牌產品和地域特色，實現對生態環境要素的增值，更好地促使郊野公園整體價值的整合與提升。

（三）特色塑造：彰顯郊野公園的個性

在郊野公園建設過程中，規劃團隊尤其注重在優化生態景觀格局的基礎上，銜接概念策劃成果，通過科學規劃來塑造郊野公園獨特的風貌特色。

首先是郊野公園景觀生態格局的優化。規劃團隊開展了以生態修復為宗旨的生態用地資源調查、生態環境現狀調查、生態環境質量評價和景觀生態格局分析。從生態空間的結構、覆蓋質量、生物多樣性及景觀豐度等方面調查評價郊野公園整體生態空間的健康程度，分級表示健康現狀，并針對性地提出修復意見。通過對郊野公園現狀斑塊、廊道空間格局的分析，確認未來生態基底提升的可行性與科學性，進而重構全域的生態安全格局。其次是郊野公園主題特色的塑造。規劃方案延續了概念策劃中對于“水、園、島、田”要素的演繹，自北向南打造了“水+園”的溪渠田園、“水+島”灘漾百島、“水+田”河塘聚落三大主題區域（圖4）。其中，北部的溪渠田園是農莊最為集中的區域，水域主要以小河浜和水渠為主，主要服務于農莊生產，未來定位為體驗經濟的集中區；南部的河塘聚落重在打造原生文化滋養下的村落，按照“田—塘—村”的肌理來組織村莊布局；而中部的灘漾百島是郊野公園的核心區域，基于原生肌理，通過植入各類產業功能和項目特色引導，形成精品農業、親子休閑、理想鄉居、慢活養生、產業展示、高端度假、文化體驗、休閑農業八大主題。圍繞相應的主題，在規劃中預留相關經營性空間，形成優化后的國土空間格局（圖5）。

四、“價值引領—價值統籌—價值實現”的價值治理

價值治理旨在實現郊野公園綜合價值的最大化。以提升郊野公園的經濟、生態、社會、文化等各類價值為引領，優化規劃建設方案設計；通過優選規劃建設方案，實現綜合價值的最大化。在此過程中，尤其需要鼓勵全過程的多方參與。政府、企業、社會等多方參與不僅有助于加快方案實施推進，更有助于實現不同主體對價值的認同，從而全面提升土地整治的綜合價值。

（一）價值引領：確立整治導向

一是經濟價值。土地整治產生的直接價值主要體現在新增高標準農田和糧食產能方面。通過配套基礎設施，郊野公園整治區內的耕地能夠達到高標準農田建設的要求，為農業規?；洜I打好基礎。同時，農業生產成本降低，農業生產產值和效益將會明顯提高，預計耕地糧食產能提高1500─3000公斤/公頃。不僅如此，整治后形成的規模化、規整的農田和濕地景觀，以及其他鄉村振興的空間，為社會資本營造良好的投資環境，有助于引導區域產業升級，帶動一二三產業融合，預計每年吸引旅游客群每年30萬人次以上。2021年，該郊野公園的酷島理想村啟動建設，項目占地面積約264畝，總投資金額約2億元，致力于打造集民宿集群、文化創意、藝術體驗、度假旅居、共創辦公、社群社交、親子教育為一體的鄉村未來藝術社區，努力成為與上海全球城市定位相匹配的典范。

二是生態價值。土地整治通過“整理、溝通、增補、修復”等手法，使項目區土地利用結構和利用方式更加合理，通過農田水利工程、提高排水標準、充分利用水資源等方式，提升項目區抗御自然災害的能力。由此，該地區的土地墾殖率由69.16%提高至73.06%；森林覆蓋率由4.20%提高至5.35%；河湖水面率由13.85%提高至17.23%；現狀水質處于Ⅳ類與Ⅴ類水之間，工程實施后已達到Ⅳ類水質水平。

三是社會價值。土地整治在社會治理方面也發揮了重要作用。通過完善項目區農田水利設施、交通設施等，可以改善項目區農業生產條件，提高勞動生產率，提高農民收入，改善農民生活條件，促進地方經濟的持續發展。同時，通過打造鄉村休閑綠色游憩空間，也能豐富村民的日常生活，還能增加農村勞動力的就業機會，提升村民的獲得感與滿意度。更重要的是，通過村莊規劃實施兩期農民集中居住項目，建成農民集中居住房100套。最終，有利于增進廣大人民對土地管理和鄉村振興工作的支持和理解。

四是文化價值。土地整治不僅有助于塑造該地區新江南田園和特色水鄉風貌，還通過舉辦一系列活動、節慶、社會教育、研學活動等，更好地重塑鄉村地區的文化生態，提升該郊野公園的文化影響力。自2019年起，C鎮郊野公園承擔了上海城市空間藝術季、雕塑、展覽、演出、田園實驗、廚藝比賽等60余次鄉村藝術系列活動。

（二）價值統籌：強化方案總控

成功實現以上四種價值，有賴于對規劃設計和建設方案的總控。方案總控是促進規劃更好落地和實施更有成效的重要方式，主要從效益可行性和技術可行性兩方面對各類土地整治方案進行評判，選定最為合適的方案。這可以是總體布置方案的比選，也可以是單項工程設計方案的比選。在該郊野公園土地整治試點工作中，方案比選主要體現在工程設計上：如結合不同灌區的標高不同，對整體平整和局部平整方案進行比較，選定以局部平整作為施工方式；在灌溉排水工程中，從占用土地和節水性能方面對地面明渠灌溉和低壓地埋管道灌溉方案進行了比較，選定占地更少、節水性更強的低壓地埋管道灌溉方式為區域的主要模式；另外，在排水方面，也從生態角度對不同的明溝工程進行比選，從河流生態保護保育方面對河岸帶護岸形態及植被種植方式進行了比選等。通過方案比選和方案實施的總控，更好地提高土地資源利用效益，實現綜合價值的提升。

（三）價值實現：全過程多方參與

全過程多方參與是擴大價值效應的有效途徑。在方案策劃環節，郊野公園土地整治工作搭建了政府、專家、專業團隊、公眾的多方參與平臺，通過多輪的廣泛征詢意見來統一思想、凝聚行動合力。其中，規劃師團隊、設計師團隊、建筑師團隊、測算師團隊、工程師團隊等緊密合作，實現多專業下土地整治技術的綜合一體化，編制了可供實施的整治方案。同時，通過村民座談會、村民代表大會決議等形式，讓更多的人理解土地整治、支持土地整治，形成社會共識。在建設實施環節，通過對政府各個部門資金、社會資金等的統籌安排，從市級土地整治資金、區級配套資金、市級水務專項資金，以及市、區、鎮財政等方面，共同出力，為工程實施提供了充足的資金保障，從而實現土地整治工作的財務可持續。

五、討論與展望

當前，全域土地綜合整治工作正在全國各地全面展開。全域土地綜合整治強調全要素的系統整治，是以國土空間品質提升為目標，以村莊全域土地綜合整治系統性框架構建為保障，從農用地整治、建設用地整治和生態保護修復3個方面分類進行推進。[10]然而，近年來的實踐已經暴露出項目和資金統籌力度有限、資金來源相對單一、永久基本農田調整機制不順暢等問題。[11]為此，本研究結合上海C鎮郊野公園土地整治試點工作的實踐，認為地方政府、編制單位、實施單位等多元主體通過搭建“過程治理—空間治理—價值治理”的治理機制，可以有效實現項目實施落地，并提升郊野公園經濟、生態、社會、文化等綜合價值，力求為相關問題的解決提供思路與借鑒。

放開來看，從土地整治到全域土地綜合整治，對綜合價值的考量將變得更加重要。綜合價值視角強調全域土地整治工作不僅要關注經濟效益，還要考慮生態環境保護、社會公平公正、文化遺產傳承等多個方面。除了本研究所集中探討的方案策劃、規劃設計、建設實施等環節之外，還有以下幾個維度：首先，在政策制定方面，相關管理要求和技術標準應反映自然資源保護、生態環境修復、生活質量改善等綜合價值導向，同時，還應加強土地整治工作的過程監測和后評估，確保其實施過程符合綜合價值的要求。其次，在土地流轉和交易過程中，市場調控應該考慮土地資源的綜合價值，而不僅僅是經濟利益。例如，在土地流轉時，應優先考慮能夠提供生態服務、改善社區環境等方面的項目。另外，社會參與也是綜合價值視角下治理機制的重要組成部分。通過讓各方主體共同參與決策和管理過程，形成多元化的治理模式，可以幫助政府和市場更好地理解公眾不同維度的價值訴求，從而提高土地整治工作的綜合效應。

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A Study on the Land Improvement Mechanism of Metropolitan Country Parks from the Perspective of Comprehensive Value

——Taking a renovation of the Country park in Shanghai as an example

Shen Li， Wang Depeng

（Shanghai Urban Architecture Planning amp; Design Consulting Co.， Ltd.， Shanghai， 200003， China）

Abstract： Country parks are a scarce resource in the metropolis of Shanghai， with comprehensive values such as economy， ecology， society， and culture. To fully tap into their comprehensive value， it is necessary to establish a scientific and reasonable governance mechanism. Taking Shanghai's representative suburban park city level land consolidation project pilot as an example， by establishing a process governance mechanism of \"planning first - planning implementation - engineering implementation\"， a spatial governance mechanism of \"classified implementation - composite utilization - characteristic shaping\"， and a value governance mechanism of \"value guidance - value integration - value realization\"， we aim to promote the implementation， characteristic shaping， and effect enhancement of the comprehensive value of urban and rural areas in Shanghai， and provide reference for the ongoing comprehensive land consolidation work in various regions in terms of regulations compilation and governance innovation in suburban areas， land consolidation， and the play of rural comprehensive value.

Key words： country parks;comprehensive value;land consolidation;comprehensive land consolidation; governance mechanisms

責任編輯：許 "丹