城市治理何以數字化轉型

摘要：城市治理數字化轉型已成為重要的理論議題與實踐熱點。學者們對城市治理數字化轉型的內在邏輯、轉型困境、實踐績效進行了廣泛的研究，但既有研究多集中于單一視角或維度的分析，鮮有研究對城市治理數字化轉型研究進行系統性的綜述與總結，尤其缺乏對多元情境下理論對話與知識框架的深度探討。據此，綜合運用文獻計量法與內容分析法，就該議題領域內的155篇中文文獻開展系統分析。研究表明，城市治理數字化轉型在價值基座、理念革命、技術賦能、結構重塑四類邏輯下推進，該議題的理論與實踐從城市治理變革的宏觀議題逐漸延展至風險與應急管理中的敏捷響應、部門與社區的數智協同、平臺治理中的城市智能化運營、空間正義視角下的價值實現等細分論域。在未來的治理實踐中，城市治理數字化轉型需要推動適應技術的結構調適，促進多元主體合作生產，并倡導人本的價值回歸，以實現共建數字化“人本城市”的目標。

關鍵詞：城市治理；數字化轉型；系統性文獻綜述；轉型邏輯

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.01.006

一、引言

巨大的人口規模和不斷推進的城市化進程，使中國的城市治理面臨前所未有的挑戰。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，如何應對城市發展帶來的治理難題，走出一條中國特色的城市治理路徑，是需要我們深入思考和系統研究的重要課題。21世紀初，以物聯網技術為核心的新技術革命為這一難題的解決提供了新的機遇，數字技術如何賦能城市治理，逐漸成為學界和實踐界關注的重點議題。自2012年起，我國就開始了全國范圍內智慧城市建設的試點。經過地方城市申報、省級住房城鄉建設主管部門初審、專家綜合評審等程序，首批國家智慧城市試點共90個。2016年3月，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》發布，首次明確提出要“建設一批新型示范性智慧城市”。“智慧城市”此后逐漸獲得各個學科的廣泛關注，研究數量不斷增長。

智慧城市建設是通過應用物聯網、云計算等為核心的新一代信息技術來改變政府、企業和人們相互交往的方式，對于包括民生、環保、公共安全、城市服務、工商業活動在內的各類需求做出快速、智能的響應，為居民創造更美好的城市生活。[1]“城市治理數字化轉型”則脫胎于“智慧城市”的概念，是逐步形成、獨立和發展的子議題。相比“智慧城市”這一靜態、泛化的概念，“城市治理數字化轉型”更加關注數字化進程中的動態變化及其治理屬性，強調以政府為核心的企業、社會組織等多元治理主體如何在合作中實現城市的良性治理。其核心關注城市政府如何在技術變革的浪潮下通過適應性變革，實現面向公民和決策者的雙層嵌套治理界面建構，來推動對公民需求、多層級政府、不同政府部門間的有效整合。[2]相比“智慧城市”，“城市治理數字化轉型”這一概念在關注“城市”和“數字化”兩個要素的基礎上，同時聚焦“治理”功能的實現。治理強調不限于政府的社會公共機構和行為者，在權力的相互依賴中實現自主治理。[3]據此，本文在文獻篩選時將剔除不具備“治理”屬性的相關文獻。

雖然已經有不少研究涉及“智慧城市+城市治理”的論域，但直到2018年，“城市治理數字化轉型”這一概念才開始涌現。2018年11月，浙江省通過了《浙江省保障“最多跑一次”改革規定》，提出推動政府數字化轉型。2019年，上海市委、市政府聚焦城市管理在全市層面規劃了城市運行“一網統管”的雛形，并隨后提出“城市數字化轉型”的目標要求。此后，“城市治理數字化轉型”這一概念被廣泛傳播和使用，逐漸成為公共管理領域的熱門議題之一。

國內公共管理學者從多樣化的視角，并綜合運用質性與量化的研究方法對城市治理數字化轉型的不同環節和領域開展了一系列研究，包括理論建構、實證檢驗和績效評估等，[4][5][6]并批判性地反思現有理論與實踐。然而，現有研究多集中于單一視角或維度，缺乏對城市治理數字化轉型研究的系統性梳理與總結。另一方面，雖然已有大量研究從多學科視角就“智慧城市”進行系統性綜述，但鮮有研究聚焦治理范疇，以“智慧城市”的子議題“城市治理數字化轉型”為核心，探索數字技術在賦能城市治理中發揮的作用。[7]據此，本文以“城市治理數字化轉型”相關研究為研究對象，開展系統性的文獻綜述，回答如下三個問題：（1）城市治理數字化轉型的研究現狀如何？（2）城市治理數字化轉型的研究與哪些議題和論域開展了對話？（3）城市治理如何實現數字化轉型，如何推動更好的數字化轉型？

二、研究方法與數據來源

本文采用系統性文獻綜述的方法，嚴格遵循PRISMA指南的綜述要求，通過一系列明確且可重復的步驟，系統識別和分析相關文獻。本研究采用標準化方法篩選所有潛在文獻，并對這些研究進行編碼和分析，以實現現有研究的系統性綜述。[8]本研究選取我國最大的中文文獻數據庫中國知網（CNKI）作為數據來源庫進行文獻檢索。英國文獻學家布拉德福（Bradford）提出過一個關于文獻的離散分布規律的觀點，即“大多數關鍵文獻通常都會集中發表于少數核心期刊”。[9]據此，本文將檢索期刊范圍進一步限定在CSSCI中文社會科學引文索引來源期刊，以利于消除數據噪聲，提高數據質量。

對于樣本文獻的搜集和遴選，遵循以下步驟：首先，選取CNKI作為數據來源庫，關閉“中英文擴展”，僅納入“學術期刊”一種文獻類型，并限定“來源類別”為CSSCI期刊。其次，基于團隊長期在該領域學術寫作中實際使用的術語，研究選取“城市治理數字化轉型”“城市數字治理”“智慧城市”作為檢索主題詞（由于“智慧城市”概念相對宏大，相關文獻涉及學科較多，設定“智慧城市”為關鍵詞進行檢索時限定學科門類為“行政學及國家行政管理”），共獲得482篇文獻。最后，對檢索出的文獻進一步篩選，在剔除49篇重復文獻后，確定文獻433篇；通過細讀文獻摘要，剔除書評、社論、導言、會議綜述等文獻類型和與研究主題不相關的224篇文獻后，確定文獻209篇；通過精讀文獻全文，剔除不符合“城市”“治理”和“數字化”三大核心要件的54篇文獻。最終，本文確定了155篇文獻作為研究樣本（檢索時間為2024年12月8日）。

本文綜合運用文獻計量法與內容分析法，開展系統性的文獻綜述。文獻計量方面，本文使用Python進行數據清洗和研究基本情況的可視化展示，利用VOSviewer開展關鍵詞共詞分析，以期概述現有城市治理數字化轉型相關研究的全貌。內容分析方面，本研究對155篇樣本文獻進行精讀和編碼分析。除文獻的題名、關鍵詞、作者、期刊、單位、年份等基本標識信息外，本文重點對文獻的研究類型、關注議題、理論對話、樣本（案例）選取等信息進行編碼和統計。

三、城市治理數字化轉型研究的基本情況

（一）論文發表趨勢與熱點演變

20世紀90年代，西方國家開始逐步引入數字技術推動政府數字化轉型，“電子政務”這一概念應運而生。2000年左右，有關“電子政務”的討論在我國開始興起，核心聚焦“政府上網工程”等政府信息化實踐。[10]隨著數字技術的不斷發展和治理能力的不斷提升，以“電子政務”為開端，“數字政府”“智慧城市”“互聯網+政務服務”“城市治理數字化轉型”等概念相繼興起，成為數智社會背景下學界尤為關切的理論與實踐命題。

根據CNKI檢索發現，早在2003年，劉慶龍和鄭興祥便就中國城市社區數字化管理中的問題及治理方略展開了研究和討論，聚焦城市社區數字化轉型中存在的痛點、難點進行研究。[11]2004年，徐曉林和周立新在《管理世界》發表短評，聚焦數字治理在城市政府善治中的體系構建展開討論。[12]此后，有關“城市治理如何數字化”的討論一時沉寂，“電子政務”“數字政府”成為學界研究討論的核心議題，技術更多被討論于如何優化公共服務供給、實現政府組織變革，但其在城市治理中的應用則一定程度上被忽視。這一時期數字技術更多被視為政府改革的重要臂助，而非賦能城市治理的手段和工具。

2008年，全球金融危機引發的經濟震蕩一方面要求世界各國尋找應對國際金融危機、振興經濟的新增長點，另一方面孕育了以物聯網技術為核心的新技術革命。IBM提出“智慧城市”的未來城市發展理念，并在世界范圍內廣泛傳播與實踐。[13]2010年以來，智慧城市逐步成為國內學界討論的熱點話題，這一新概念也被逐步引入公共管理領域。早期學者核心關注智慧城市建設的政策設計與政策執行，關注智慧城市建設中政府作為公共政策制定者和執行者的作用。[14][15]這一時期，“電子政務”“頂層設計”等概念是研究的熱點議題，有關城市治理數字化轉型的研究多聚焦在“智慧城市”與“政府管理”的交叉點，討論政府、政策與智慧城市建設的關系。

2015年，馬亮基于對新加坡智慧國的案例研究，就大數據技術何以創新公共治理展開討論，首次分析了大數據技術如何應用于公共交通、醫療衛生、社區治理等城市細分系統，實現技術賦能城市公共治理。[16]自此，智慧城市議題下涉及城市治理的子議題逐步得到學界的關注與討論。2016年3月，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》發布，提出要“建設一批新型示范性智慧城市”，“智慧城市”這一表述首次出現在我國政府的正式文件中。此后，有關“智慧城市+城市治理”的討論在2017年更是迎來“小高峰”。在這一時期，有關研究以“智慧城市”概念為核心，涉及“城市管理”“公共服務”“智慧城管”“分享性城市”“區塊鏈”等關鍵詞，重點關注智慧城市語境下，區塊鏈、物聯網等新興事物如何賦能城市治理，以及政策應如何引導城市數字化轉型。

直至2019年，城市治理數字化轉型這一概念才開始涌現，逐步脫離智慧城市的概念范疇，形成相對獨立的研究議題。在這一年，上海市委、市政府聚焦城市管理提出“一屏觀天下、一網管全城”的目標要求，在全市層面規劃了城市運行“一網統管”的雛形。基于這一數字技術賦能城市治理的典型實踐，上海市委、市政府于2020年底公布《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》，提出要引導全社會共建共治共享數字城市。此后，“城市治理數字化轉型”這一概念被廣泛采納和應用，相關研究的數量自2020年以來持續增長（圖1）。城市治理數字化轉型不再僅是智慧城市衍生的子議題，而逐漸成為公共管理學科下新興且不斷成長的獨立議題。這一時期，文獻以“數字治理”和“數字化轉型”兩大核心概念為軸，探索“空間治理”“基層治理”“數字孿生”等細分議題，研究領域持續擴展，且逐步與“敏捷治理”“協同治理”“平臺治理”“智能治理”等前沿理論與實踐鏈接（圖2）。目前，城市治理數字化轉型的研究熱度仍然呈現上升趨勢。不難發現，作為緊貼國家治理實踐的熱點，城市治理數字化轉型研究的議題發展和范圍延展與中央政策變遷和地方治理創新息息相關。

（二）主要期刊和機構

刊載城市治理數字化轉型的中文期刊中，數量排名前8位的依次為《電子政務》《城市發展研究》《中國行政管理》《上海行政學院學報》《公共管理學報》《理論與改革》《探索》《東南學術》。其中，《電子政務》自2014年便開始刊發相關議題的研究，發文量高達35篇，占據檢索文獻總量的23%。其相關研究更關注大數據、區塊鏈、算法、平臺等多樣化的新興技術如何賦能城市治理。此外，《城市發展研究》的相關議題發文量也達到10篇，僅次于《電子政務》。作為經濟與管理科學領域聚焦城市發展的頂尖期刊，《城市發展研究》的刊發文章更關注城市的主體性，關切數字技術嵌入城市的技術路徑、空間塑造和實踐隱憂。《中國行政管理》秉持其“研究行政管理的現實問題，總結行政管理的經驗，提供行政管理改革的建議，發揮咨詢參謀作用”的理念，刊發文章主要采用質性研究方法，注重在城市治理數字化轉型的實踐案例中歸納治理經驗或反思治理實踐。

主要機構方面，從學院/系/所的地域分布不難發現，上海依托“一網統管”“一網通辦”等城市治理先行實踐，在城市治理數字化轉型研究中處于先行地位。發文量最高的前5所學院/系/所中，有4所地處上海。倘若不局限于對排名前8位發文機構的統計，兩地的發文量則相對均衡。在檢索集的155篇文獻中，有41篇文獻由上海的學院/系/所參與完成，有40篇文獻由北京的學院/系/所參與完成。

（三）研究類型、理論對話與案例選擇

研究類型方面，在155篇文獻中，82篇為理論研究，占文獻總量的53%；實證研究共73篇，其中質性研究共59篇，占文獻總量的38%，量化研究相對較少，僅14篇，占文獻總量的9%。

就縱向的時間維度而言，在議題發展的不同階段，研究類型的比重也有所差異。2019年以前，城市治理數字化轉型缺乏典型的實踐例證，需要國外發展經驗的總結、分析框架的構建和應然性的分析，理論研究成為主流的研究范式。2019年以后，隨著北京、上海、杭州等地城市治理數字化轉型的實踐相繼落地，不少學者開始通過質性工具進行理論的檢驗、延展與構建，從多元化的細分視角探索城市治理數字化轉型的發展路徑和實踐困境。2022年以來，不少學者開始引入量化工具開展研究，多采用準實驗設計或二手數據分析，檢驗城市治理數字化轉型在犯罪治理、幸福感提升、經濟效率、創業活躍度等方面的實踐績效。

在具體的實證方法使用上，單案例研究以39篇論文的采用量占據核心地位。這種方法深入剖析單一城市治理實踐，具有較高的情境適配性和解釋深度，它能夠詳細揭示數字化治理轉型過程中的機制和挑戰，但外部效度有限，難以推廣到其他情境。雙案例研究和多案例研究分別為4篇和8篇，通過對比分析不同案例，識別共性和差異性。定量研究在發文量上相對較少，復雜的定量建模在城市治理數字化轉型研究中的應用尚處于探索階段（表1）。

與主要機構呈現的地理分布一致，51篇案例研究多選取上海、北京、杭州等城市治理數字化轉型走在前列的地方作為分析對象。上海的“一網統管”、北京的“接訴即辦”、杭州的“城市大腦”都是被多次分析的典型案例。三地在政策、經濟、技術層面各具優勢，積累了大量成功的實踐經驗，成為學者展開案例分析的最優選擇。此外，也有不少研究開展雙案例乃至多案例的比較分析，探尋差異化實踐背后的機理。

理論對話層面，155篇文獻中共有51篇文章有明確的理論對話或分析框架。理論對話是厘清研究問題意識和推動理論構建的重要前提，由于城市治理數字化轉型具有較強的實踐導向，因此理論對話在既有研究中的運用較為有限。面對政府數字化轉型這一新興議題，現有研究多強調應然性的分析和分析框架的構建，推動中國本土化的理論建構。

就具體的對話理論而言，TOE理論以7篇論文位居首位。該理論由Tornatzky、Fleischer于1990年在其著作《技術創新的流程》中提出，聚焦技術、組織和環境如何影響企業的技術創新。[17]在7篇文獻中，研究多引入TOE理論框架以采用單案例、多案例、定性比較或二手數據分析等方法，檢驗城市治理數字化轉型的邏輯與路徑。數字治理理論緊隨其后，有6篇論文與其對話。學者多通過數字治理的理論與實踐辨析，討論城市治理的階段演進和動態調適邏輯。共有5篇文章選擇與敏捷治理理論對話。敏捷治理是一種以快速響應和靈活調整為核心特征的治理模式，旨在通過高效適應動態環境和公眾需求，提升組織的運營效率并改善公共服務的用戶體驗。[18]學者將該理論廣泛應用于應急管理、風險防控、回應社情民意等情境展開分析。

四、城市治理數字化轉型研究的系統性分析

（一）轉型邏輯：價值、理念、技術、結構的四重邏輯

城市治理數字化轉型是一個多維度的復雜過程，現有討論涵蓋了價值基礎的確立、治理理念的革新、技術賦能的深度應用及治理結構的重塑等多重轉型邏輯。這一過程不僅要求各項元素之間協同互動，還需在實踐中不斷調整和優化，以確保轉型成果能夠真正推動城市發展和提升人民福祉。通過多元轉型邏輯的融合與適配，數字化轉型有望推動城市治理從傳統模式向更加智慧、靈活和人本的方向演進。

1. 價值基座

城市治理數字化轉型的最終目的是公共價值的實現，滿足人民對美好生活的需要。人民性是城市治理數字化轉型進程中的本質屬性，“以人民為中心”更是數字化轉型的價值基礎。城市治理數字化轉型需要充分運用數字技術的賦能，了解市民的偏好、訴求、價值，提升市民的獲得感、安全感和幸福感，實現由“物感城市”向“人感物感相結合的新型智慧城市”的轉變。[19]邱倩等學者則提出，城市治理數字化轉型不是“為了數字化而數字化”，不是政府的單方面轉型，更不是少數人一時發展需要的轉型，而是以滿足市民多元化、動態性需求，多元主體協同共治，遵循包容性原則的“以人民為中心”的轉型。[20]在這一過程中，必須竭力克服算法不正義、算法功利主義危機以及技術專制等智能治理風險，避免人本價值被數字化消解，[21]實現有“溫度”的數字治理。[22]

2. 理念革命

在“人本”的價值基座之上，城市治理數字化轉型需要理念和范式的革新，以應對其中出現的新事物、新問題。城市形態在物理層面的轉變，需要非物質層面理念與范式的指導。我們需要通過基本理論、范例、方法、手段、標準的重構，令技術被人類更好地“執行”。[23]城市智慧轉型應當運用系統科學的思維范式指導實踐，以適應城市治理數字化轉型中的復雜結果。

此外，這一過程同樣需要不斷更新治理理念，促進認知與思維的系統轉變，通過引入、融通乃至重構新興的治理理念，實現城市治理的數字化轉型。[24]迄今為止，整體性治理、數字治理、智能治理、敏捷治理等諸多治理理論被相繼引入。文宏和王晟認為，敏捷治理是數字時代超大城市治理的創新范式和目標圖景，這一轉型進程需要從“全域數字化轉型”的視角開展分析。[25]韋彬和陳永洲則基于整體性治理理論，就中國式現代化城市治理實踐提出整體性治理的進階形態——整體性智治，以期為城市治理數字化轉型提供可用的分析框架。[26]總體而言，城市治理數字化轉型是理論指導實踐，實踐優化與延展理論的雙向動態形塑過程。基于已有框架的分析，理論的適用情境被延展，并在理論對話中形成了一系列基于中國城市治理實踐的本土分析框架。

3. 技術賦能

在城市治理數字化轉型進程中，技術無疑是轉型中最重要的要素之一。技術何以賦能治理、賦權人民，是技術嵌入城市治理進程中的關鍵議題。[27]大數據、物聯網、人工智能等新興技術的涌現徹底改變了數據運用的方式，進一步擴展了“技術改變生活”的可行空間。毫無疑問，技術是轉型過程中最核心的要素。技術何以推動城市治理走向“善治”？現有研究主要從以下三個維度展開討論。

第一，技術促進協同主體間的信息共享。在數字技術的加持下，利用互聯網、數據庫、傳感器等逐步完善的技術硬件，政府內部乃至其他主體間以更有效率、更具時效性的方式分配和傳輸信息。容志和李婕以“一網統管”為例，提出數字治理界面具有數字整合權、邊界裁判權、流程再造權、監督考核權，能夠緩解部門邊界模糊化、協調機構非常態化、信息共享阻滯化和監督考核遲滯化等傳統城市治理困境。[28]周凌一和楊書帆則以政務服務跨域通辦為例，討論了數字技術賦能公共服務跨域供給的實踐邏輯與內在機理。[29]

第二，技術賦能城市運行的信息獲取與應用。通過“孿生城市”的構建與應用，洞悉城市運行規律、構建城市治理的閉環鏈條、促進城市資源的靈活使用，以實現對城市細節的精準把控，實現向“善治”的擬合。陳建平提出，數字孿生技術能夠有效提升數據測量準確效率、信息回收利用效率、風險預防評估效率，全面增強了資源協調能力、政府決策能力、風險防范能力。[30]

第三，技術在與組織的互構中實現組織創新、制度變革乃至范式革命，實現“新技術”對“舊科層”的漸進革新。吳曉林和趙紫涵基于南京市應急管理部門的案例研究發現，應急管理部門通過對數據傳輸和信息獲取技術的掌控，“以數增權”，實現了技術對權力結構的深層調整。[31]

4. 結構重塑

結構作為功能和過程的基礎與運作載體，承載了系統內各要素的協調與整合。通過對系統內部角色的明確界定，結構不僅關注不同主體的功能定位，還涉及這些主體之間的責任分配、作用機制及其互動方式。[32]因此，結構不僅是組織安排和制度設計的體現，也是多元主體之間復雜權責協調和互動模式的綜合表現。治理結構的變革，是政府體制與技術嵌入適配的必由路徑。在北京的“接訴即辦”改革中，基于縱向層級整合、橫向條塊整合和政社內外整合，通過治理結構的重塑實現了治理重心下移的改革目標。[33]在吸納、牽引和共生過程中，數字技術應用與組織結構及管理過程之間實現雙向的適應和賦能。[34]

（二）議題延展：多元情境下的理論對話與融合

隨著城市治理數字化轉型的深入推進，治理場景日益多元，議題邊界隨之不斷延展，理論探討與實踐路徑逐漸呈現出跨學科、跨領域的融合趨勢。本部分圍繞風險與應急管理、數智協同治理、城市平臺治理及空間價值實現四個關鍵情境，深入剖析數字技術如何延展至不同治理場景與理論場域，以期為推動城市治理數字化轉型的知識框架搭建提供洞見。

1. 風險與應急管理情境下的敏捷處突

隨著技術在城市各治理任務中的應用性持續擴展，數字化轉型同樣成為當前推進城市應急管理體系改革創新的重要選擇。面對特大城市這一要素結構復雜的巨系統，如何在數字技術的賦能下實現應急事件的敏捷處理是學界關注的熱點。周利敏和羅運澤提出，數智時代的智慧應急管理由“技術—平臺—溝通—決策—過程”五個維度構成，促進由“政府主導”向“協同共治”的應急處突模式變革。[35]現有研究基于北京、[36]上海、[37]杭州、[38]西安[39]等地的實踐案例，總結了應急管理數字化轉型在差異化情境和層級的內在動力與實踐機制。然而，技術有效提升應急管理績效的同時，也面臨諸多困境。胡貴仁認為，超大城市風險防控數字化轉型面臨任務導向誘發行動偏差、績效導向衍生思維異化、需求回應目標不清、治理模式僵硬選擇等階段性問題。[40]

2. 部門與社區互動情境下的數智協同

有關城市治理數字化轉型的討論同樣將協同治理的理論源流納入其中，重點關注數字技術如何促進政府內部和政府與多元主體的協同行為。前者關注數字技術如何助推組織邊界與制度邊界的跨越，實現政府內部的無縫協同；后者則聚焦數字技術如何吸納其他主體，關注公共參與政企合作。

一方面，技術有效打破了政府組織結構中的諸多權力邊界。依托數字平臺的力量，技術驅動的數據信息生產機制將通過虛實場景互構打破空間邊界、通過縱橫條塊共建跨越制度邊界，構建整合治理資源、包容多元價值的治理系統。[41]

另一方面，城市治理數字化轉型需要政府、企業、社會等多元主體的合作治理。鄒偉和鄭春勇引入發達國家“分享性城市”的實踐經驗，提倡完善分享政策體系、打造網上分享平臺、活化城市公共資源并激發公眾參與熱情。[42]韓普等則利用層次分析法，識別公眾參與智慧城市管理眾包的關鍵影響因素。[43]然而，在政府智能平臺開發中存在的政企依賴關系則需要警惕與反思，政府需要規避風險，推動構建均衡和諧的政企合作機制。[44]

3. 城市智能化運營情境下的平臺治理

在城市智能化運營進程中，平臺發揮的作用被廣泛關注與討論。平臺將從提升治理成效的高效化和精準化、倒逼治理流程的分權化和扁平化、重塑治理結構的多元化和協同化三個維度發力，助力社會治理現代化目標的實現。[45]在理論建構的基礎上，學界以上海“一網統管”、杭州“城市大腦”和北京“接訴即辦”為典型案例，開展了一系列實證研究。任勇和葛詩怡基于“一網統管”提出“樞紐型數字治理平臺”的概念，并深度闡釋其治理屬性和運行過程。[46]楊宏山和李悟則從政策學習的角度切入，基于B市從“接訴即辦”到“未訴先辦”的改革歷程，探索技術嵌入與應用可能帶來的學習困境何以解決。[47]然而，平臺治理也面臨諸多實踐困境。例如，技術執行過程中穩定性與合理性的不足、基層需求的錯判和組織資源的不充分編排，帶來了“一網統管”基層城運平臺過載困境。[48]

4. 空間正義視角下的價值實現

“以人民為中心”是城市治理數字化轉型進程的價值基礎。城市治理數字化轉型是否真正實現了治理績效的提升，并真正惠及人民的生活與社會的發展，是學界關注的重要議題。諸多學者采用準實驗設計或二手數據分析等方法，就城市治理數字化轉型對居民主觀幸福感、[49][50]城市經濟效率提升、[51]基本公共服務供給、[52]社會治理能力的影響效應進行了績效評估。[53]

但現有研究也從空間正義和公共價值的角度出發，探索數字化轉型中可能存在的權利剝奪和價值失靈。從空間正義的角度來看，城市治理數字化轉型實現了物理空間、虛擬空間、社會關系空間和城市精神空間的城市空間重構，[54]但也面臨著諸多客觀存在的“空間不正義”的問題。城市政府需要通過完善相關法律和制度，避免城市虛擬空間內算法黑箱、算法歧視、數據權益分配不公等問題造成的空間不平等。[55]布滿傳感器和攝像機的城市面臨個人隱私泄露與城市數據濫用的雙重挑戰，仿佛將個體置入數據時代的“圓形監獄”，存在巨大的信息安全隱患。[56]當匿名性與非匿名性不再涇渭分明，個人主義與集體主義的界限逐漸模糊，城市中的公民如何避免被技術規訓，維護自身的主體地位，是城市治理數字化轉型必須思考的問題。[57]此外，也有學者對城市治理數字化轉型中“算法”的作用進行討論和反思。人民城市的建設需要控制數據算法引發的治理風險，避免算法歧視，有效應對治理中存在的“算法黑箱”及其可能造成的價值失靈。[58]

（三）優化路徑：結構調整、合作生產與價值回歸

現有研究主要從推動適應技術發展的結構調適、促進多元主體參與的合作生產、倡導遵循人本邏輯的價值回歸三個維度，闡釋了城市治理數字化轉型的優化路徑。

1. 推動適應技術發展的結構調適

雖然信息技術為組織變革提供了可能性和手段，但這一過程需要考慮技術和人、組織以及制度之間的關系。技術本身僅為一種工具，其作用的發揮有賴于組織運作。[59]技術與結構的適配能夠提升治理效能，技術與結構的不適配則反而會帶來形式主義、資源浪費、行政負擔等不良后果。中央和地方政府需要發揮自身組織與領導能力，一方面利用數字技術打破橫向、縱向、斜向結構壁壘，通過策略性地運用自上而下的頂層設計和自下而上的民眾參與，創造有利于政府組織變革的動力機制。[60]另一方面，城市治理數字化轉型也需要制度層面的優化與完善。有關部門需要從頂層設計著手，構建清晰的權責體系。[61]通過合法性支持和標準化建設，為技術賦能提供制度保障。[62]同時，通過技術工具與政策工具的耦合匹配，為技術賦能提供實踐路徑。[63]

2. 促進多元主體參與的合作生產

“人民城市”的構建不僅需要政府主體的統籌和推動，更需要企業、社會組織、民眾等多元主體的合作生產。[64]在平臺搭建和技術實現過程中，需要根據地方資源稟賦構建起政企合作機制。但在這一過程中，必須警惕技術權力風險，提升政企協同效力，構建相對均衡的政企合作機制。[65]此外，公眾作為城市公共服務的受益者，也是城市公共服務的供給中。數字平臺不僅需要被應用在政府運行的流程再造者，更需要為協商民主和民眾吸納“賦能”。[66]此外，地方政府也可以借鑒西方“分享性城市”的經驗，通過完善分享政策體系、打造網上分享平臺、活化城市公共資源并激發公眾參與熱情。

3. 倡導遵循人本邏輯的價值回歸

雖然數字技術推動城市治理走向科學化、精細化和智能化，但在推進轉型的過程中，技術應用必須始終堅持以人為本的原則。數字化轉型不應僅僅是為了提升管理效率和實現資源優化配置，更要關注其對人民生活質量的影響，確保轉型成果能夠真正惠及廣泛的社會群體，特別是弱勢群體和邊緣化群體。城市治理數字化轉型需要建立公共價值對話機制，優化政民互動平臺，摒棄數字政府治理成效的唯量化導向考核，設計真正以人民幸福感和獲得感為基準的考核方案；探索新型政企合作模式，利用機制創新規避既有政企外包合作模式可能帶來的風險。[67]此外，國家也需要著力推動技術標準、倫理規范和法律體系的建立，為技術的合理應用設定規范和邊界，以促進遵循人本邏輯的價值實現。[68]

五、總結與展望

通過對155篇文獻的內容分析，本研究厘清了城市治理數字化轉型的四條核心邏輯與四個延展議題，并對現有的優化建議進行了梳理和總結。現有研究核心關注價值基座、理念革命、技術賦能和結構重塑在城市治理數字化轉型中的關鍵作用。首先，價值是數字化轉型的基座。數字化轉型應始終堅持“以人民為中心”的核心理念，以確保轉型成果真正提升市民的幸福感、安全感和獲得感。其次，城市治理數字化轉型需要理念與范式的革新。需要系統性思維的引入、新興理論的指導和治理模式的創新，以適應智慧城市的復雜需求。在技術賦能方面，數字技術，特別是大數據、物聯網和人工智能，極大提升了城市治理的效率。如何合理管理和利用這些技術，確保它們服務于公共利益，是政府需要著重解決的問題。最后，結構重塑強調通過優化相關組織結構并完善配套制度，實現“技術－結構”的適配，從而推動人本價值的實現。

目前，城市治理數字化轉型的相關研究也延展至其他論域，觸及四個核心議題。首先，在風險與應急管理情境下的敏捷處突方面，學者們關注數字技術如何通過智能化手段提升應急管理的靈活性與響應速度，以及政府應如何應對技術能力有限、需求響應不清等困境。此外，既有研究關注數字技術如何突破政府組織內部的權力邊界推動跨部門協同，同時也揭示了政府、企業和社會多元主體之間的協同需求及潛在風險與挑戰。第三，關于城市智能化運營情境下的平臺治理，學界探討了數字治理平臺在社會治理現代化中的作用，及其在應用中可能面臨的基層平臺過載等實踐困境。最后，部分研究從空間正義視角下的價值實現出發，揭示了城市治理數字化轉型可能帶來的權利剝奪和價值失靈問題。現有研究提出，城市治理數字化轉型需要推動適應技術發展的結構調適、促進多元主體參與的合作生產、倡導遵循人本邏輯的價值回歸，以實現真正數字化“人本城市”的共建。

本研究旨在通過引介和總結該領域的研究成果，以期為研究者提供可供擴展和完善的城市治理數字化轉型知識框架，同時也為城市管理者提供一定的經驗參考與政策建議。這一系統分析為學者們在深入探討城市治理數字化轉型相關議題時提供了有力的文獻支持，同時也指引了尚未充分探討的領域和潛在的研究空白。對于實務界，本研究也希望助力政策制定者和城市管理者更好地理解數字技術對城市治理帶來的深遠影響，以有效應對數字化轉型過程中可能遇到的挑戰。

說明：本文系國家社會科學基金一般項目“政務服務跨域通辦的模式比較與路徑優化研究”（項目號：24BZZ081）的階段性成果。

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How Does Urban Governance Achieve Digital Transformation？

——A Systematic Literature Review

Zhou Lingyi， Yang Shufan

（Fudan University， Shanghai 200433， China）

Abstract： The digital transformation of urban governance has become a significant theoretical and practical issue. Scholars have conducted extensive research on the intrinsic logic， transformation challenges， and practical outcomes of urban governance’s digital transformation. However， most existing studies focus on single perspectives or dimensions， with few offering systematic reviews and summaries of this research field. Notably， there is a lack of in-depth exploration of theoretical dialogues and frameworks across diverse contexts. In response， this paper adopts bibliometric methods and content analysis to systematically analyze 155 Chinese-language articles on this topic. It begins with a descriptive analysis from the perspectives of publication trends， evolving research hotspots， key journals， leading research institutions， research design， and theoretical dialogues. Subsequently， it conducts a systematic content analysis across three levels： transformation logic， thematic extension， and optimization pathways. The findings reveal that the digital transformation of urban governance advances through four key logics： value foundation， conceptual revolution， technological empowerment， and structural reshaping. The research scope has gradually expanded from macro-level issues of urban governance transformation to more specific subfields， such as agile responses in risk and emergency management， digital collaboration between departments and communities， intelligent urban operations in platform governance， and value realization from the perspective of spatial justice. In future practices， urban governance’s digital transformation should promote structural adaptations aligned with technology， foster collaboration among diverse stakeholders， and advocate for a return to human-centered values， aiming to co-create a digitalized “human-centered city.”

Key words： urban governance; digital transformation; systematic literature review; transformation logic

■責任編輯：王明洲