多元主體協同參與城市治理的邏輯、實踐與路徑

摘要：城市治理是國家治理在城市范圍內的“映射”，要實現國家治理現代化，就必須推進城市治理現代化。其中，多元主體充分參與對城市治理水平的提高具有積極意義。從歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯出發，系統梳理多元主體協同參與城市治理的邏輯，以長沙“街藝星秀”城市文明風景線實踐為分析對象，提煉并呈現其典型經驗做法。對其蘊含的機制機理進行抽象歸納，提出明確政府主導責任，完善體制機制；吸納社會力量參與，強化政策支持；發揮市民主體作用，健全參與體系等多元主體協同參與城市治理的優化路徑。

關鍵詞：多元主體參與；城市治理；優化路徑

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.01.005

縱觀人類歷史，可以發現城市是一個國家政治、經濟、社會、文化等方面活動的集中承載地，是人口、產業、建筑、設施等各類要素的資源富集地，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：“深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發展方式。”[1]為我們進一步做好城市治理工作提供了根本遵循。深化城市治理體制改革，不僅需要加快推進城市治理現代化，還需要吸納政府、社會、市民等多元主體參與進來，[2]構建多元共治共享的城市治理共同體。

一、多元主體協同參與城市治理的三重邏輯

城市治理本質上來說是大家的事，需要大家集思廣益，而政府、社會力量、市民皆是城市治理的重要主體。如何調動它們的積極性，發揮它們的自身優勢，吸納其更高效地參與到城市治理中，關乎著城市治理水平的高低、城市治理能力的強弱。[3]為此，有必要對多元主體協同參與城市治理背后的基本邏輯進行探討，進一步把握多元主體參與城市治理的作用機制。

（一）多元主體協同參與城市治理的歷史邏輯

城因人而生，人為城之本，從根本上強調了城市治理的基本屬性是人民性。多元主體協同參與城市治理是踐行“人民城市”理念的具體行動。在古代，我國歷史上“以人為本”的治理理念源遠流長，如“民為邦本，本固邦寧”“德惟善政，政在養民”等。在現代，以劉易斯·芒福德為代表的城市研究者們認為“展現城市本質以及城市功能的基礎是人，而城市存在和發展的根本目的是讓人生活和發展得更好”。[4]吳良鏞提出“美好環境與和諧社會共同締造”。[5]在當代，我們黨團結帶領人民，建立并完善了城市治理的體制機制，為多元主體協同參與城市治理創造了良好的環境并提供了制度保障。具體來看，新中國成立以后，國家的戰略工作重心開始發生變化，逐漸由農村轉向城市，在此背景下建立了管理權限相對集中的城市管理體制，在城市基層建立了“以單位制為主、街居制為輔”的組織形式，多元主體可以在有限范圍內參與城市管理。改革開放以來，為適應經濟社會的快速發展，黨和國家加大城市管理體制改革力度，在遵循“規劃是牽引，建設是基礎，管理是關鍵”理念的前提下，進一步優化城市縱橫管理結構、理順權責關系，構建“兩級政府、三級管理”管理體制，促進了多元主體協同參與城市治理格局的形成。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視城市工作，不僅為我們明晰了城市治理工作的理念，還全面深化了城市治理制度的改革。[6]這有助于進一步調動政府、市民、社會力量協同參與城市治理的積極性，提升城市治理水平，助力城市治理體系和治理能力現代化。

（二）多元主體協同參與城市治理的理論邏輯

城市是人類文明發展的重要載體，在城市發展的漫長歷程中需要遵循諸多客觀規律，城市治理工作也是如此。多元主體協同參與城市治理的理論邏輯：一是踐行“人民城市”重要理念的必然要求。習近平總書記在2019年考察調研上海時，創造性地提出了“人民城市人民建、人民城市為人民”的重大理念，是新時代中國特色城市治理的根本遵循。全面踐行人民城市理念不僅要多元主體參與到解決市民急難愁盼問題的城市治理過程中，還要形成常態化、長效化市民參與城市發展和治理的體制機制，[7]且城市治理的效果要讓市民看得見、摸得著，進一步增強市民的獲得感和幸福感。二是實踐協同治理理論的積極探索。“協同”一詞是德國物理學家赫爾曼·哈肯率先提出的，主要是討論物理學中各種不同形態和性質的子系統如何更好地協作。[8]治理理論的主要創始人是羅西瑙，他認為“治理”是政府、社會組織、市場等主體通過協商合作的方式努力達成共同目標的過程。[9]及時了解民眾需求，吸納政府、市場、社會組織等主體協同參與城市治理，就是在實踐中豐富和發展協同治理理論。三是實踐公眾參與理論的有效場域。公眾參與理論創立者托馬斯認為，“政府需要在更大范圍和更高層次上賦予民眾參與決策的權利，從而提高決策效率”。亨廷頓認為，現代社會是需要公眾參與的，且經濟水平愈高，公眾參與水平愈高。[10]而在城市治理過程中吸納公眾參與，不僅為他們提供了一個表達訴求、共享信息、建言獻策的渠道，而且有助于降低城市治理的成本。

（三）多元主體協同參與城市治理的實踐邏輯

多元主體協同參與城市治理的實踐結果與市民對美好生活向往的價值取向是高度一致的。這就需要繼續堅持正確方向，完善各類主體參與制度和機制，構建共建共治共享的城市治理共同體。一是強化黨建引領。把黨的領導和建設貫穿城市治理各領域和各環節，推動黨建引領與城市治理有機融合，[11]充分發揮黨組織在發動群眾、組織群眾、引領群眾參與城市治理等方面的引領作用，為多元主體協同參與城市治理提供堅強的政治保證和組織保障。二是堅持政府主導。城市政府是黨的城市工作策略和工作方針的具體實施者，是城市治理的主導力量，需要根據自身稟賦因地制宜制定城市發展戰略和城市治理政策。[12]在城市治理現代化的過程中，不僅要推動城市經濟高質量發展，還需要堅持以人為本、系統治理、依法治理、綜合施策，充分調動各類參與主體的積極性，進一步解決市民急難愁盼的問題，不斷提高城市治理水平。三是吸納社會力量參與。社會中的各類組織是城市治理的重要主體和實施力量，需要進一步健全制度機制，引導并支持各類群團組織、民間組織、非營利性社會組織參與城市治理，進一步夯實城市治理的社會基礎。同時，要鼓勵并吸引社會力量和社會資本參與城市治理，激發社會活力，盤活社會資源，增強治理合力。四是發揮市民主體作用。我們國家的城市是人民的城市，市民是城市的主體，為充分發揮市民主體作用，不僅需要進一步完善市民參與城市治理的體制機制，同時還需要鼓勵市民在參與的過程中提出改進和提升城市治理水平意見建議。

二、多元主體協同參與城市治理的探索實踐

街頭藝術在我國可以追溯到商業和手工業較為發達的宋朝，當時經濟社會繁榮發展促進了各民族和各區域之間文化交流，帶動了民間文化的興盛。尤其是北宋東京汴梁、南宋臨安的街市涌現了大量的市井藝人，屬于社會的邊緣群體，社會地位比較低，分布于街頭、廣場、集市等場所，進行歌舞、戲劇、曲藝和雜技表演，《清明上河圖》部分畫卷描繪了藝人在街頭表演的場景。明清時期，街頭藝人開始組織成班在城鎮街進行歌舞、雜技表演等活動。國外的街頭藝術最早可以追溯到16世紀中期在意大利戶外進行演出的即興喜劇，19世紀60年代中期英語中開始用“busking”一詞描述街頭圓圈式的表演行為，即街頭藝人們在一個固定的位置進行才藝演出，以吸引公眾駐足觀看，眾人在觀看過程中自發形成圓圈形狀。

（一）長沙“街藝星秀”城市文明風景線案例

1. 街頭藝術在全國的發展

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，從國家發展、民族復興的高度，對推動文化自信自強，鑄就社會主義文化新輝煌作出系列工作部署，[13]促進了中華傳統文化蓬勃發展。部分手工、國風、非遺、器樂等傳統中華文化也以街頭藝術形式在不同城市傳播，成為新的城市景觀，然而街頭藝術也存在妨礙公共交通、影響市容秩序、產生噪聲擾亂民眾生活、藝術水平良莠不齊等問題。為了加強對街頭藝人的規范和管理，降低其對市民生產生活和交通出行等公共秩序的影響，2014年10月，上海開始率先試點并探索街頭藝人“持證上崗”制度，由上海市演出行業協會給音樂、曲藝和手工技藝等不同類型的街頭藝人頒發“上海街頭藝人節目審核許可證”，同時，協調城市管理部門和鎮街等屬地單位給街頭藝人在商業街、公園、公路等地段劃定演出區域，制定規章管理制度進行規范。2015年6月，深圳為表演藝術、視覺藝術、創意工藝共3類街頭藝人頒發了第一批68張（組）《市民中心廣場街頭藝人證》，同時，規定藝人們持證上崗前還需要現場簽訂《自律公約》，并要求他們在指定位置和固定區域演出、嚴格遵守演藝時段、控制演出音量、抵制粗俗藝術行為、恪守職業道德、維護公共場所的秩序和環境衛生。成都和濟南等城市也逐步放開對街頭藝人的管理，助力城市文化與旅游融合發展，取得了積極的效果。

2. 長沙“街藝星秀”概況與探索

長沙不僅具有深厚的文化和歷史底蘊，還擁有豐富的旅游資源和發達的娛樂業態，被稱為“娛樂之都”。近年來，長沙以建設國際文化名城為目標，在文化基礎設施建設、文化旅游產業發展、文化活動組織和文化品牌打造等方面取得了顯著成績，榮獲“東亞文化之都”“世界媒體藝術之都”等重要稱號。在這樣一個開放包容且深具娛樂氣質的城市，有一批精通音樂、舞蹈、書畫的藝人，通過街頭表演不僅豐富了本地市民和外來游客的生活，而且通過他們的演藝還傳播了湖湘文化。為此，長沙決定把街頭藝術作為文化名城建設的組成部分，要求進一步提升街頭藝人的綜合素質和表演技能，從而更好地與長沙的城市文化和城市形象相匹配。

黃興路步行街是長沙著名的商業步行街，以前也像其他城市的步行街一樣禁止個人且有經濟收益的街頭藝術表演，有違反者轄區內的城管和保安會進行管理，一些具有高水平才藝的街頭藝人只能“游擊式”地散落在城市的角落。2017年5月，由長沙市文化旅游廣電局、長沙市文學藝術界聯合會、坡子街街道辦事處（著名的五一商圈所在地）、長沙舜天文化傳播有限公司聯合主辦，長沙市街頭藝術發展協會承辦的首屆城市表演類和美術類街頭藝人甄選活動拉開帷幕，具體包括魔術、雜技、唱歌、跳舞、演奏、素描、漫畫、地板畫等，甄選出與長沙城市文化和城市形象相匹配且具有“高素質”“高才華”的街頭藝人，勝出者由組委會頒發“街藝星秀”證書，在遵守城市管理等法律法規的前提下，允許他們在黃興路步行街指定地點和特定時間段內持證表演。活動迄今已舉辦了8年，通過招募、報名、專家評審、頒發證書、協會管理等環節，層層篩選出真正的街頭藝術人才，從而為本地市民和外來游客展示湖湘文化，吸引真正愛好且有藝術天賦的人才來到這個舞臺展示，從而挖掘民間藝術，繁榮城市文化。[14]

（二）多元主體協同參與城市治理在地化實踐表征

1. 強化協作：由單部門管理轉變為多部門協同治理

前些年，隨著城市草根文化的興起，黃興路步行街出現進行音樂、雜藝表演的街頭藝人，甚至還充斥著一些通過乞討、賣藝等獲取經濟利益的“偽藝人”。這些不僅吸引了大量市民圍觀，影響行人通行，還具有一定規模性和低層次性。為了解決上述問題，長沙采取了以下舉措：一是加強部門協同。以往僅僅依靠城管執法單一部門對街頭藝人占道、賣藝、擾民等粗俗行為進行末端治理，多年來不僅成效不大，還常常引發矛盾，甚至街頭藝人打起了“游擊”。為此，長沙市委宣傳部、文廣局、城管執法局、坡子街道辦等多個部門聯合行動，在政策制定和聯合執法方面加強協作。二是搭建演藝平臺。對街頭藝人進行直接管理一直是國內外城市面臨的難題，目前還沒有一套放之四海而皆行之有效的辦法，很多城市存在“一放就亂，一管就死”的現象。為此，長沙結合打造國際文化名城的目標，進一步理順工作機制，加強平臺建設，為規模化、無序化的街頭藝人們搭建了“街藝星秀”演藝平臺。三是堅持疏堵結合。為街頭藝人營造良好的成長空間，需要培育健康有序的民間文藝生態鏈，長沙對街頭藝人的管理由過去以政府部門“堵”為主的方式逐漸轉變為疏堵結合的方式，通過監督管理、規劃設計演藝場地、執法保障等方式，為營造良好的公共秩序、繁榮街頭藝術創造有利條件。

2. 充分吸納：引導社會力量參與公共事務治理

通過甄選并頒發“街藝星秀”證書對街頭藝人日常管理，但也出現部分街頭藝人爭搶地盤、噪聲擾民等問題，以及有關政府部門由于人員力量有限存在管理不到位的情況。這不僅需要政府發揮主體作用，還需要社會力量的積極參與。一是發揮社會組織資源優勢。通過引入長沙市文學藝術界聯合會延伸政府的管理和服務鏈條，邀請湖南著名的舞蹈、音樂、美術專家擔任甄選評委。通過專業評審、層層篩選、優中選優，把素質好、技藝水平高的藝人選拔出來。二是發揮社會組織行業管理功能。獲得“街藝星秀”證書的藝人按照行業管理規定每年需要進行年度審核，由長沙市街頭藝術發展協會對街頭藝人持證上崗的時間、類別、派號限位情況進行嚴格的日常監督管理，并邀請專家對持證上崗藝人的藝術水準進行評審，看其是否符合“街藝星秀”的水平，從而確保“街藝星秀”項目的高質量。三是發揮企業的市場主體作用。在市場經濟中，企業具有優化資源配置、充分參與市場競爭、促進品牌運營等優勢，為了打造“街藝星秀”這一具有長沙特色的藝術品牌，在黃興路步行街管委會的支持下，成立了長沙舜天文化傳播有限公司，負責街頭藝人的包裝和品牌的打造，探索實行評審晉級式管理，一般水準的草根藝人需要培育，高水準的達人則進行包裝，從而形成長沙獨特的城市文化景觀。

3. 營造氛圍：讓市民成為公共事務治理的主體

政府重在政策制定、完善體制機制、強化監管等方面發揮主導作用。以“街藝星秀”為平臺進行持續治理，離不開市民這一重要主體的知情、參與和監督。結果是粗俗表演和“偽藝人”等現象越來越少，而民間文藝日漸繁榮。一是豐富宣傳形式，讓市民知情。城市發展、治理如果僅僅依靠政府、市場和社會力量是遠遠不夠的，需要發揮市民的主體作用。“街藝星秀”通過持續數年向市民發布甄選公告、在黃興廣場現場評審以及持證在固定位置、固定時段的現場表演，讓長沙市民全過程了解政府打造這一演藝平臺的目的和意義。二是培育參與意識，讓市民融入。在城市中進行公共事務治理不僅需要廣大市民知情還需要大家親身參與，尤其是嵌入市民生活場景的“街藝星秀”更需要市民積極參與。“街藝星秀”火了以后，逐漸形成了具有特色的城市景觀，前來欣賞的市民和游客越來越多，部分市民在欣賞表演的同時也在線下場景、線上抖音直播留言中提出了很多寶貴的意見建議。三是強化動態監督，讓市民滿意。以人民為中心的發展思想把人民視為城市發展、治理的主體，也就是說在“街藝星秀”舉辦的過程中要發揮市民的監督作用，一方面市民希望政府規范、扶持和培育街頭藝術，市民具有監督動力和意愿；另一方面市民作為觀眾是“街藝星秀”重要的演出對象，通過市民的動態監督有助于吸引高水準的民間藝人參與文化創作或才藝展示活動。

三、多元主體協同參與城市治理的優化路徑

通過“街藝星秀”案例分析，對其蘊含的機制邏輯進行抽象研究，從中發現可以從完善政府的體制機制、加強對社會力量的政策支持、健全市民參與體系等方面，優化多元主體協同參與城市治理的路徑，進一步提高城市治理能力，健全城市治理體系。

（一）明確政府主導責任，完善體制機制

政府作為城市治理的關鍵主體，其重要性不言而喻，需要承擔主要責任。為了保障多元主體能夠積極、有序地參與城市治理，需要構建科學合理的體制機制。首先，進一步完善城市治理工作高位領導機制。城市治理工作高位領導機制是城市現代治理體系的大腦和中樞。為了實現資源整合和政策協同，加強城市治理工作，部分城市成立了以市委書記和市長任主任、有關部門負責人為成員的城市治理工作委員會，形成高位領導跨部門協同聯動的工作機制，定期會商、定期調度，研究并解決城市治理的重大問題。其次，構建更加順暢的部門協調機制。有了高位統籌協調機制，還需要建立部門溝通和協作機制，形成治理合力。城市治理涉及眾多部門和利益相關方，如發展改革、住房城鄉建設、規劃和自然資源、交通運輸、財政、城市管理、文化廣播電視等部門等。為了使多部門之間形成合力，“心往一處去，勁往一塊使”，需要加強信息共享和資源整合，避免各部門之間的重復勞動和資源浪費，促進部門之間形成更加緊密的聯系，提高城市治理的效率。最后，進一步完善激勵約束機制。激勵機制有助于保障多元主體參與城市治理的權益，為調動它們的積極性和主動性，需要綜合采用經濟和行政等各種手段，對積極主動參與城市治理的有關主體予以獎勵。約束機制有利于明確多元主體參與城市治理的義務，規范主體行為，需要綜合使用法律和行政等各種手段，對違反城市治理政策規定和不作為的有關主體予以懲戒。

（二）吸納社會力量參與，加強政策支持

隨著中國式現代化的推進，城市社會力量的不斷增強，[15]為社會力量高效參與公共事務的治理、發揮重要作用提供了可能。進一步強化對社會力量參與的政策支持和政策保障，是未來城市治理發展的重要方向。首先，政府需要對社會力量參與城市治理給予政策支持。以政府為主導一直是城市治理實踐的主要模式，隨著近些年社會力量的不斷發育，它們漸漸在承擔政府委托的城市治理職能中發揮了重要作用，然而系統支持社會力量參與城市治理的配套政策還相對不足，因此需要進一步健全法律法規和支持政策體系。[16]同時，涉及城市長遠發展的重要治理政策也要積極吸納社會力量建言獻策。其次，加大財政稅收政策的支持和優惠。針對部分社會組織缺少運作資金等情況，政府可以探索設立專項基金，向社會組織提供經費支持。[17]針對完全或者部分承擔公共事務的企業，政府可以對他們在公共事務中的角色和職責進行評估，適時實施稅收減免和以獎代補等優惠政策，進一步研究出臺更多支持政策，吸納社會組織和企業等社會力量參與城市治理。最后，進一步完善資源共享與利益分配機制。在城市治理中，政府、社會組織、企業等根據自身的角色和發揮的作用投入相應的資源，應進一步制定并完善保障制度，促進多元主體間優化資源配置。此外，需要進一步完善利益分配機制，保障各方主體的權利和利益，為多元主體協同參與城市治理注入新活力。

（三）發揮市民主體作用，健全參與體系

城市是市民集中生活的地方，打造人民城市、踐行人民城市理念，需要讓市民真正參與到城市發展、城市治理中來，[18]成為城市的主人。因此，需要進一步健全市民參與機制，并作為優化多元主體協同參與城市治理的重要路徑。首先，需要加強對市民的宣傳和教育。通過開展形式多樣的宣傳活動，進一步提升市民參與城市治理的思想意識和認知水平。一方面，可以通過主流的新聞媒體和官方網站進行宣傳，讓市民獲得權威、準確的信息；另一方面，在居民中開展宣傳工作，如社區公告板、微信公眾號等，使居民了解并知曉有關城市治理政策，提高參與度。通過市民通、城管通等信息技術平臺暢通市民參與手段。[19]其次，健全市民參與城市治理體制機制。在推進城市高質量發展的過程中，尤其是涉及市民急難愁盼等民生問題的解決時，應盡可能地邀請市民參與到相關民生問題的決策和民生政策制定的過程中去，進一步健全市民參與城市治理的體制機制，讓市民能夠在涉及城市發展戰略和切實利益時及時地參與并表達意見建議。最后，構建和諧信任的參與環境。提高城市治理效率不僅要加強市民與政府、社會力量等參與主體之間的溝通，還需要建立多元主體相互信任的協作關系。政府除了在活動宣傳、政策完善等方面著力以外，還需要加強示范和引導，積極營造公平正義的城市輿論環境，塑造誠實守信的城市社會氛圍，進而實現城市秩序和環境的共建、共治、共享。

四、結語

中央城市工作會議明確指出，“統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性”。[20]城市的治理體系和治理能力直接關系到市民幸福感和獲得感，同時也關系到城市在中國式現代化中引擎作用的發揮。多元主體協同參與城市治理是實現城市高質量發展、提高城市治理水平和城市治理能力的必由之路。這就要求政府、社會力量、市民等多元主體密切合作，搭建起互動平臺，發揮各自優勢，形成多主體參與、相互監督、利益共享的城市治理新格局。

說明：本文系2022年國家社科基金青年項目“習近平總書記關于共同富裕重要論述的內在邏輯與原創性貢獻研究”（編號22CKS001）的階段性研究成果。

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The Logic， Practice， and Pathways of Multi-subject Collaboration in Urban Governance

—— Take Changsha \"Street Art Star Show\"

as an Example of Urban Civilization Scenery Line

Cheng Zhe， Yu Chiming

（National Mayor Training Institute， Beijing 100029， China）

Abstract： Urban governance is the \"projection\" of national governance at the city level. To achieve modernization of national governance， urban governance modernization must be promoted. Therein， full participation of diverse subjects has a positive impact on the improvement of urban governance. Starting from historical logic， theoretical logic and practical logic， this paper systematically reviews the logic of multi-subject collaborative participation in urban governance. Taking the \"Street Art Star Show\" urban civilization scenic line practice in Changsha as the analysis object， the paper distills and presents the typical experience and practices. It abstracts and summarizes the underlying mechanisms and principles， and puts forward the optimized pathways for multi-subject collaborative participation in urban governance， namely， clarifying the leading role of the government， improving the institutional and policy mechanisms; engaging social forces， consolidating policy support; and activating the leading role of citizens， improving the participation system.

Key words： multi-subject participation; urban governance; optimized pathways

責任編輯：王明洲