城市公共空間無障礙環境建設的精細化治理實踐研究

摘要：城市化不應僅追求發展速度，更應注重人文關懷，城市公共空間亟需展現更大的包容性，以滿足不同人群的需求。隨著城市老齡化不斷加深，社會對于無障礙環境的需求也在不斷加大。在城市更新中，無障礙環境建設對打造便捷空間、提升城市公平與包容至關重要，是推動全齡友好型城市建設的基礎性工作。基于精細化治理理論，通過楊浦濱江公共空間無障礙環境建設項目的實踐，總結推動城市公共空間無障礙化的創新模式。該模式將精細化治理和包容性原則相結合，兼顧物理環境和思維觀念兩個方面的無障礙化，對治理理念、參與主體、數字技術以及規范體系提出了更高要求，以便更好地實現城市公共空間的精細化和包容性。

關鍵詞：精細化治理；無障礙環境建設；城市公共空間；包容性

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.01.003

2019年11月，習近平總書記在楊浦濱江考察時，首次提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，指出應建設屬于人民、服務人民、成就人民的美好城市。2020年9月，習近平總書記再次強調，“無障礙設施建設問題是一個國家和社會文明的標志，我們要高度重視”。可以看出，無障礙環境建設是衡量城市溫度的一把“尺子”，有溫度的人民城市一定是一座無障礙之城。當下在城市更新的過程中，不僅要關注城市面貌的煥然一新，更要注重城市功能的完善和升級，因此，無障礙化都應成為重要的考量因素。一方面，第七次全國人口普查和殘聯數據顯示，我國60歲及以上人口達2.6億，殘疾人口總人數已超8500萬。無障礙環境建設對規模龐大的老齡人口和殘疾人群體來說意義重大，能夠保障老年人和殘疾人充分、便捷地參與社會生活，共享品質生活，切實感受到城市溫度。另一方面，無障礙環境建設可以保障每一個人都能享有平等的權利去使用公共環境，讓經濟發展成果更公平地惠及社會全體人員。從這個角度來看，這并非是老年人和殘疾人的“特權”，恰恰相反，它是針對有需求群體的一種“平權”。[1]

目前，學界對無障礙環境建設的討論大多集中在人權、社會平等、包容性等宏觀層面，盡管大家已認識到無障礙環境建設的重要性，但是如何在城市公共空間建設中貫徹包容性理念并實現精細化治理，仍然是一個值得深入探討的問題。

為此，本文以楊浦濱江公共空間無障礙環境建設項目為案例，提煉推動城市公共空間無障礙化的創新治理模式，對治理理念、參與主體、數字技術以及規范體系等方面提出了明確要求，旨在為城市公共空間無障礙環境建設提供借鑒，推動城市治理向更精細、更包容、更人性化的方向發展。

一、無障礙環境建設的相關范疇

（一）無障礙環境建設的內涵

無障礙環境建設包括無障礙設施建設、無障礙信息交流和無障礙社會服務三大方面，旨在打破身體條件限制帶來的社會隔閡，讓每一個社會成員都能平等、自由地參與和享受社會生活的各個方面。通過全社會的共同努力，打造一個平等、包容、共享的社會環境，讓每一個人都能享受到社會發展的成果，實現人的全面發展和社會的全面進步。

其中無障礙設施建設關注的是實現物理環境的可及性，消除或減少行動障礙，包括建設無障礙通道、電梯、扶手等設施，確保讓行動不便的人士能夠自主、安全地移動；無障礙信息交流意在消除信息壁壘，強調信息的可獲取性和可理解性，通過盲文、字幕、手語等方式，確保每個人都能平等地獲取和交流信息；而無障礙社會服務致力于為所有人提供平等的服務機會，無論其年齡、性別、身體條件等，都能享受到公平、便利的服務。

（二）無障礙需求者的界定

無障礙需求者的界定其實是一個相對寬泛的概念，它并不僅限于特定的群體，而是涵蓋了社會中的各個成員，因為每個社會成員在不同生命階段和場合下都可能面臨能力限制。無障礙環境的建設應當滿足所有人的需求，無論他們是因為年齡、性別、懷孕、傷病等原因而遭遇身體或交流障礙。總的來說，無障礙需求者可以包括以下幾類人群：

首先，身心障礙者，即通常所說的殘疾人，他們由于身體或心理的原因，在日常生活中需要依賴無障礙設施來幫助他們更好地行動和交流。其次，階段性不便人士，這類人群在特定的生命階段需要無障礙設施的支持。例如，老年人隨著身體功能的衰退，可能存在長期性的無障礙需求；而臨時傷殘、孕婦、兒童以及使用嬰兒車的育兒家庭在特定時期也可能面臨行動上的不便。此外，情景性不便人士，這類人群在特定場合或情境下需要無障礙設施的支持。例如，攜帶大件行李的旅客需要無障礙設施的協助。

二、理論基礎和分析框架

（一）精細化治理理論

“精細化”起源于20世紀50年代日本豐田公司的企業管理理念，后由泰勒在《科學管理原理》一書中進行了細致的闡述，提出經過合理的分工，通過標準化和程序化來實現效率的提升。[2]隨著新公共管理運動的蓬勃發展，私營部門參與到公共服務供給中，精細化治理理念也被引入到政府管理中，后又逐步拓展到城市管理領域。在黨的十八屆五中全會提出“社會治理精細化”后，精細化理念再次被引入社會治理領域。[3]從文獻梳理來看，學者們大多圍繞城市管理和社會治理兩大領域展開研究。

在城市管理領域中，學界主要關注政府如何通過更加科學、細致的管理手段，提高公共服務的質量和效率，認同“以服務為先、需求導向為價值理念，以目標的精準定位、手段的精密細致、過程的高效運行為要素條件”。[4]城市管理精細化可簡單理解為理念人性化、過程細節化、手段專業化、效果精益化、成本精算化。[5]在社會治理領域中，有學者認為受識別、引導、行動、評估四大作用機制影響，[6]社會精細化治理模式應遵循“強化人本治理理念、健全完備的治理規范、構建多元治理主體、探索數字治理方式”的路徑，[7]其中人本理念體現社區治理的溫度、技術手段體現社區治理的速度和效度、制度保障體現社區治理的深度。[3]

也有學者認為，城市治理涵蓋了城市管理和社會治理，是一個更綜合性的領域，[8]城市治理既要借鑒政府管理精細化的經驗，也要融入社會治理精細化的理念。而城市公共空間治理作為城市治理的一個分支，需要從人本和服務的治理理念、整合的治理機制、多元參與的治理體系和數字治理技術等方面進行模式創新，逐漸實現城市公共空間治理現代化的目標。[9][10]除此之外，還要完善相關法律法規、健全監督機制。[11]

然而，已有的文獻對城市公共空間精細化治理模式的研究還略有不足，尚需進一步提煉和總結。因此，本文聚焦于城市公共空間無障礙環境建設的研究，借鑒已有文獻并參考楊浦濱江的案例，總結歸納城市公共空間無障礙化的精細化治理模式。

（二）分析框架

精細化治理理論對于研究城市公共空間無障礙環境建設方面具有重要的指導意義和應用價值。本文提出城市公共空間無障礙環境建設精細化治理的分析框架（圖1）。在實踐中，精細化治理的抓手包括以人為本的治理理念、多元主體的參與、數字技術的賦能以及法律規范的完善。在構建框架時關注兩個方面：一是“包容性、全齡友好”的定位，確保不同年齡段、不同身體狀況的市民都能享受到便捷、舒適的城市生活；二是堅持以用戶為導向的原則，通過前期對用戶需求的調研和后期對用戶滿意度的評估，充分了解市民的實際需求，并根據反饋不斷優化無障礙設施和服務，以提升其質量和效果。此外，無障礙設施建設、無障礙信息交流和無障礙社會服務共同構成了一個全方位的無障礙環境，以實現共建共治共享。

圖1 城市公共空間無障礙環境建設精細化治理的分析框架

三、我國無障礙環境建設的現狀分析

（一）發展中取得的顯著成就

我國“無障礙”的概念最早開始于20世紀80年代，當時為響應聯合國的號召，保障殘疾人盡可能地參與社會生活，國家開始推進無障礙建設。經過40年的探索，在“普惠”理念、法治保障、治理模式以及優秀案例等相關研究上取得了顯著成就。

第一，實現從“特惠”到“普惠”的理念轉變。無障礙環境建設相關法條對受益群體的界定發生顯著變化，從原先的“殘疾”拓展到“行動不便者”，最終發展為“有無障礙需求的社會成員”。這一變化體現了無障礙觀念的轉變，認為每個人都可能是潛在的需求者，[12]這樣無障礙環境既可作為剛需者的必要手段，也可成為多數人的輔助手段。第二，從軟性倡導到剛性要求。以往的法條大多是建議性的要求，缺乏強制力度和懲罰機制，[13]導致出現“重建設、輕維護”“重建設、輕管理”的問題。而2023年9月1日正式實施的《中華人民共和國無障礙環境建設法》填補了我國在無障礙專項法律方面的空白，明確了相關主體的責任和義務，還增加了社會監督方面的相關要求。第三，無障礙環境建設從單一的政府管理責任轉變為多元主體參與，[14]形成了更加有效的監督評估機制，幫助政府和相關機構制定更符合實際情況的政策和措施。第四，北京冬殘奧會和大興機場的無障礙設計為無障礙環境建設提供了可借鑒的模板，為未來的無障礙環境建設指明了新的方向。[1][15]

（二）發展中存在的問題與挑戰

盡管近年來我國在無障礙環境建設方面取得了明顯的進步，但仍然面臨一些問題和挑戰，主要體現在四個方面：第一，法律法規與技術標準不完善。現有的法律法規中存在比較多的倡導性規定，難以滿足現實需求，需要完善相關的配套制度。此外，由于地區和單位的特殊性，技術標準的不統一導致了無障礙設施的質量參差不齊。第二，執行力度和維護管理不到位。在實際建設中，一些無障礙設施的建設并未嚴格按照國家標準執行，導致有些設施無法正常使用，形同虛設。同時，由于單位和個人對法律法規缺乏重視，已建成的無障礙設施缺乏有效的維護和管理，經常出現被擠占損壞的情況，無法發揮應有的作用，這無疑是無障礙設施的極大浪費。第三，社會無障礙意識不充分。部分社會成員對無障礙環境建設的認識和理解還不夠深入，對需求者權益缺乏尊重，甚至存在歧視和偏見。第四，無障礙信息交流和無障礙社會服務專業化程度不夠。一些數字無障礙功能只是表面功夫，并不實用。同時，社會服務的種類相對較少，專業人員配備不足，難以滿足多樣化的服務需求。

四、案例分析：楊浦濱江公共空間無障礙環境建設的精細化治理

近年來，上海市楊浦區政府始終把人民宜居安居和共建共治共享作為城市更新的價值導向。為兼顧多種人群的需求，保障殘疾人和老年人等社會成員平等參與、更好地享受高質量生活，2021年楊浦基層黨組織開展“我為群眾辦實事”活動，成立專門工作組，啟動濱江無障礙建設行動。截至2023年底，已完成1.2公里的示范段和5.5公里的貫通段建設，未來還將繼續落實15.5公里總岸線的建設。該項目被視為無障礙環境建設的樣板工程，獲評住房城鄉建設部辦公廳《典型案例》中的“城市功能完善案例”，形成了可復制可推廣的“楊浦經驗”。本文基于楊浦濱江的具體實踐，圍繞政策法規、科技支撐和服務供給相關的參與要素，分析楊浦在無障礙環境建設過程中的治理模式，以此明晰城市公共空間無障礙環境建設精細化治理的內在機制。

（一）以法律規范引領，確保標準化落地

一是強化無障礙環境建設的法律保障與規范。為夯實無障礙環境建設的法治基石，上海積極作為，相繼出臺了一系列政府規章和法規。從2021年的《上海市無障礙環境建設與管理辦法》到2023年的《上海市無障礙環境建設條例》，逐步提升了法律位階，不僅規范了政府部門的行政行為，也有效約束了廣大市民的公共行為。此外，國家層面也出臺了《無障礙環境建設法》，進一步增強了法律規范的強制力和執行力，為保障殘障人士和老年人的權益提供了法律支持，確保他們在無障礙環境建設中的合法權益不受侵犯。換而言之，相關制度的建立為市民設定了普遍適用、規范明確的行為標準，方便大眾知曉自身在無障礙環境建設中的權利與義務，旨在形成全社會對無障礙環境建設的廣泛共識和積極參與。特別是對于需要無障礙設施支持的市民，一部專門法更能保障他們的出行和獲取服務的權利。例如，在盲道設計、維護和管理等方面出現問題時，明確管理方必須承擔的相應責任，能夠在一定程度上確保無障礙設施的安全、便捷和有效使用。

二是依托導則深化需求并確保設施標準化建設。楊浦濱江公共空間建設方通過詳盡的實地調研和多方協調，全面考慮了聽障、視障、肢殘等人群的特殊需求，對無障礙設施制定了精確到毫米的細致規定。同時，積極借助征集平臺廣泛收集了83條群眾建議，更精準地聽取殘疾人群體的聲音，進一步細化和完善《楊浦濱江公共空間無障礙環境建設導則》，力求實現“無障礙”環境的全面覆蓋。此外，通過制定詳盡的無障礙建設導則，能夠規范設計流程和實施管理的全過程，為無障礙環境的建設和管理提供了切實可行的指導，有效促進了各部門和實施主體之間的溝通協作。根據導則要求，楊浦濱江已配備了盲文標識、語音導覽系統、多媒體字幕等設施，為各類殘疾人群提供了極大的便利。目前，楊浦濱江已建成20多個無障礙硬件設施，包括盲文標識、輪椅位標識、扶手、無障礙廁所、低位直飲水等，顯著提升了無障礙環境的建設質量。

（二）以數字技術助力，滿足多樣化需求

在楊浦濱江的無障礙環境建設中，除了物理空間的改造升級，更著重于信息無障礙的完善。為了滿足聽障、視障、肢殘等特殊人群的需求，楊浦區借助數字科技，開發了智能語音導覽、戶外服務系統、無障礙數字地圖、多功能扶手等產品，打造了基于AR技術的數字孿生可視化平臺，為殘障人士在濱江地區的游覽提供了“另一種可能”。

一方面，楊浦濱江公共空間為聽障人士設置了“可視化”標識系統，為視障人士研發了語音系統。例如，智慧導覽多媒體大屏不僅設置較低，以便坐在輪椅上的居民也能輕松使用，而且還提供了音頻信息的字幕，確保了信息傳達的全面性和包容性；將重要景點介紹制作成盲文版或有聲版，與無障礙公用自助設備復合設置，供視障人士閱讀。另一方面，在楊浦濱江的相關智慧應用中，特別推出了無障礙版本，支持信息查詢輔助功能。例如，如果有聽障者訪問，系統便能智能地將語音信息轉化為短信文本或微信文本，極大地提升了信息獲取的便捷性和舒適性。

（三）以服務優化升級，促進全人群共享

楊浦濱江深知殘障人士與老年人的需求，為此精心打造了全方位的社會服務體系，包括無障礙交通、教育、醫療等。在楊浦濱江綠之丘北面的“楊浦濱江殘疾人陽光綜合服務中心”，提供一站式綜合功能，包括輪椅和拐杖租借、語音導覽器租借、志愿者預約和無障礙衛生間等基礎服務，以及為特殊人群部署戶外求助設備來提供緊急救援服務。例如，居民可以通過智慧導覽多媒體大屏的一鍵服務與服務中心的工作人員聯系，解決相應問題。同時，服務中心還配有休息區和康健驛站，為殘障人士提供休閑交往的平臺，打造了社區殘疾人15分鐘運動健康生活圈。除此之外，服務中心與“人人屋”黨群服務站、楊浦濱江人民城市建設規劃展示館等場館形成了獨特的“1+X”濱江助殘服務模式，不僅豐富了濱江場館的助殘功能，更為所有在濱江需要幫助的人群提供了及時而有效的服務。

五、推進城市公共空間無障礙環境建設精細化治理的優化路徑

城市公共空間無障礙環境建設的精細化治理，是提升城市環境質量和市民生活品質的重要措施。作為一個典型案例，楊浦濱江實現了真正意義上的“無差別”共享空間，為其他城市在公共空間無障礙環境建設方面提供了重要的參考，在精細化治理方面具有借鑒意義。

（一）遵循以人為本的治理理念

公共空間作為城市生活的重要組成部分，承載著市民交往、休閑、文化等多種功能，其品質直接影響著市民的生活質量和城市的整體形象。在城市更新時，需要關注公共空間的規劃與設計，把握公共空間的開放性和包容性，注重公共空間的管理與維護。

以人為本的治理理念強調將人的需求和福祉置于城市規劃和建設的核心位置，意味著要充分考慮殘疾人、老年人、兒童等群體的特殊需求，確保公共空間對所有人都是友好和可達的。建設無障礙通道、提供必要的信息和服務標識，以及重視殘疾人實地游覽后提出的反饋建議，都是體現人本理念的實踐。除此之外，關注特殊群體的心理感受，避免他們因為“不同”而感受到周圍人的異樣目光，減輕他們擔心“給別人增添負擔”的心理壓力。同時，通過教育和宣傳，提高公眾對無障礙環境的認識和理解，是培養社會包容性、營造平等和諧社會氛圍的重要途徑。

（二）建立多元參與的治理體系

建立多元參與的治理結構是實現城市無障礙環境建設可持續發展的重要手段，這種治理結構能夠有效整合政府、企業、社會組織和公民等不同主體的力量，形成合力，共同推動無障礙環境的建設和管理，增強無障礙環境的適用性，形成一個更加和諧、包容的社會環境。

建立上下溝通機制是確保政策連貫性和執行力的重要保障。一方面，政策信息能夠自上而下迅速傳達；另一方面，建立有效的反饋機制可以使基層的聲音能夠自下而上順暢反映，這有助于政府更好地了解無障礙環境建設的實際需求，從而制定更貼近民意的政策。加強與社會組織、企業、高校等機構的合作，鼓勵其積極參與無障礙環境的建設和管理，既能夠擴大無障礙資源供給，又可以為無障礙環境的可持續發展提供人才保障，培養一批具備專業知識和實踐經驗的無障礙環境建設人才。與此同時，鼓勵公民積極參與無障礙環境的管理和監督也是至關重要的一環，對于發現的問題及時提出意見和建議，推動無障礙環境的不斷完善，提高無障礙環境的舒適度和便捷性，使其更加符合使用者的期望和需求。

（三）打造數字賦能的治理路徑

在城市公共空間的無障礙建設中，數字技術的運用是實現全面包容的關鍵因素之一，可以有效打破溝通壁壘，提供更加智能化、個性化和便捷化的服務，以滿足殘障人士的多樣化需求，確保他們能夠平等、便捷地參與城市生活。

一是借助信息平臺和智能應用，積極消除物理障礙。例如，通過智能化設計，無障礙設施如自動門、升降平臺和感應燈等可以根據殘障人士的具體需求進行智能調節，提供更加人性化的服務。這樣，殘障人士可以更加自主地完成各種日常任務，無需依賴他人幫助。二是利用物聯網、大數據、人工智能等現代科技，提高信息獲取的便利性。例如，借助智能導視系統、實時字幕和手語翻譯的數字屏幕等工具，方便殘障人士更好地獲取信息和參與交流，讓他們能夠更加平等地獲取信息和參與社會活動，提高他們的生活質量和城市歸屬感。三是通過科技元素的注入，提升無障礙產品的專業化水平，實現精準服務和管理，使其更加符合使用者的需求。例如，大數據分析可以幫助城市管理者更準確地識別和預測無障礙設施的需求，從而進行更加科學的資源配置。

（四）強化系統完善的治理規范

系統完善的治理規范對于推動無障礙環境建設的現代化進程而言，更是不可或缺。由于不同區域所面臨問題的復雜性和多樣性，單一的法規規章治理顯然不足以應對。因此，需要結合實際情況，吸取國內外成功的經驗，不斷優化和完善相關規范導則，并加強制度建設和司法監督，推動無障礙環境建設的持續發展。

首先，制定和完善無障礙環境建設的相關法律法規是基礎。要明確無障礙設施的標準和規范，并建立相應的監督和評估機制。這些規范應涵蓋無障礙設施的布局、建設和維護等各個方面的具體要求，以確保無障礙環境的標準化和可持續性。同時，隨著技術的進步和社會的變化，這些規范也應不斷更新和完善，以適應新的發展需求。例如，可以借鑒“楊浦經驗”，結合各項目的實際情況，制定和完善適應性強、操作性高的規范導則。其次，嚴格把控無障礙設施的設計和建設質量，確保其符合規范和標準，是提升無障礙環境建設水平的關鍵。建立設計審查機制，通過審查確保無障礙設施的設計既符合相關標準和規范，又能夠滿足使用者的實際需求。此外，建立司法監督機制，推動法律維權，是保障無障礙環境建設合法權益的重要手段。通過司法監督和推動法律維權，確保無障礙環境建設的合法性和公正性，保護使用者的權益，為無障礙設施使用者提供堅實的法律保障和支持。

六、結語

城市無障礙建設除了更新城市硬件設施之外，還需要強化城市治理能力。通過精細化治理，實現服務和人才的升級，打造基于人民城市發展記憶的獨特亮點，豐富城市人文精神，樹立城市發展自信。本文以楊浦濱江城市公共空間無障礙環境建設實踐為研究對象，通過研究得出以下啟示：首先，法律規范是無障礙環境建設的基礎和保障，通過制定和執行相關法律法規，可以確保無障礙設施的建設和維護得到有力的支持；其次，數字技術的應用可以大大提升無障礙環境建設的效率和精準度，通過智能化、信息化的手段，可以更好地滿足市民的多樣化需求；最后，服務優化是無障礙環境建設的關鍵環節，通過提升服務質量和水平，可以增強市民的獲得感和幸福感。然而，無障礙環境建設仍面臨諸多困境和挑戰，未來的研究可以從以下幾個方面進行深化：一是深入研究無障礙環境建設中的執法策略和評估機制，消除無障礙設施管理維護的障礙；二是加強數字技術在無障礙環境建設精細化治理中的創新應用和實踐探索，避免出現數字使用障礙；三是探討如何打通思維觀念障礙，提高大眾使用無障礙設施的意識，喚醒“沉睡”的無障礙設施。

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Research on the Refined Governance Practice of Barrier Free Environment Construction in Urban Public Spaces

——Taking Yangpu Binjiang as an Example

Tang Liping， Li Xuan

（Donghua University， Shanghai 200051， China）

Abstract： Urbanization should not only pursue development speed， but also pay attention to humane care. Urban public spaces urgently need to demonstrate greater inclusiveness to meet the needs of different groups of people. With the deepening of urban aging， the demand for accessible environments is also increasing. In urban renewal， the construction of accessible environments is crucial for creating convenient spaces， enhancing urban fairness and inclusiveness， and is a fundamental work for promoting the construction of age friendly cities. Based on the theory of refined governance， innovative models for promoting the accessibility of urban public spaces can be summarized through the practice of the Yangpu Binjiang Public Space Barrier Free Environment Construction Project. This model combines the principles of refined governance and inclusiveness， taking into account the accessibility of both physical environment and thinking concepts. It puts forward higher requirements for governance concepts， participating subjects， digital technology， and regulatory systems， in order to better achieve the refinement and inclusiveness of urban public spaces.

Key words： refined governance; barrier free environment construction; urban public spaces; inclusiveness

責任編輯：王明洲