試析與人口老齡化趨勢相適應的稅制發展策略

至2023年末，我國60周歲及以上的人口數量超2.9億，占總人口的比重達21.1%。伴隨著老齡化進程而來的還有人口高齡化，這不僅對我國經濟發展和社會穩定產生深刻影響，對財稅體制的有效性和可持續性也提出了更高要求。

2020年11月，習近平總書記在黨的十九屆五中全會上提出實施積極應對人口老齡化國家戰略。2022年10月，習近平總書記在黨的二十大上再次強調，“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務”。2024年7月，黨的二十屆三中全會提出，“積極應對人口老齡化，完善發展養老事業和養老產業政策機制”。

人口高質量發展是稅收健康和穩定發展的基石，而稅收政策也可以通過助力社會保障和福利制度的建設來促進人口高質量發展。因此，對與人口老齡化發展趨勢相適應的中長期稅制改革策略的研究具有重要的理論和現實意義。下文以我國老齡化發展趨勢為時間軸，分析緩解老齡化壓力與稅制優化之間關聯度的變化，并揭示稅制優化對應對人口老齡化問題的重要影響。

人口老齡化與稅制改革的動態關聯

（一）進入老齡化社會：建立關聯

按照國際通行標準，2000年，我國60歲及以上人口已達到1.26億，占總人口的比重超過10%，標志著我國開始進入老齡化社會。同年，中共中央印發《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》（以下簡稱“決定”），強調要“發展老年服務業”“采取有效措施，加快老齡事業發展”，這是我國在人口老齡化初期提出的應對方略。為貫徹落實《決定》精神，財政部、國家稅務總局發布《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》（以下簡稱“通知”），對政府部門和企事業單位、社會團體以及個人等社會力量投資興辦的福利性、非營利性老年服務機構實行免征企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅等稅收優惠。與此同時，對社會力量向福利性、非營利性老年服務機構的捐贈予以企業所得稅、個人所得稅稅前扣除。

《通知》是對當時我國進入老齡化社會的重要回應，它在人口老齡化與稅制之間建立起了重要關聯。自此，如何通過稅收政策鼓勵加強老齡工作，發展老齡事業，便成為需要深入研究的重要問題。

（二）人口老齡化快速發展階段：加強關聯

2001—2022年是我國老齡化快速發展階段。在這一階段內，老年人口規模快速增長，但勞動力資源供給較為充足，全社會撫養負擔相對較輕。據此情形，我國先后出臺《中華人民共和國營業稅暫行條例》《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》《財政部國家稅務總局關于明確養老機構免征增值稅等政策的通知》《財政部國家稅務總局發展改革委民政部商務部衛生健康委關于養老、托育、家政等社區家庭服務業稅費優惠政策的公告》等，規定養老院、殘疾人福利機構提供的育養服務免征營業稅，對非營利性養老機構自用房產、土地免征房產稅、城鎮土地使用稅，對社區養老服務機構的自用房產及通過其他方式獲得的土地、房產等免征城鎮土地使用稅、房產稅等稅收優惠。與《通知》相比，這些文件都更多體現了我國稅制在鼓勵和支持民間資本參與養老服務業發展、完善社區養老方面作出的優化，人口老齡化與稅制改革之間的關聯得到加強。

另外，2018年個人所得稅法的第七次修正方案中增加了子女教育支出、大病醫療支出、繼續教育支出、贍養老人支出、住房貸款利息和住房租金支出等專項附加扣除，通過針對性的差異扣除處理，旨在減輕納稅人的贍養、撫養負擔，縮小不同群體間的收入差距，體現了個人所得稅法乃至整體稅制在制度建設方面的重大進步。

（三）人口老齡化加速發展階段：關聯更加緊密

2022年底，全國60周歲及以上老年人口達2.8億人，占總人口的19.8%，按照聯合國關于老齡化的劃分標準，我國已基本處于中度老齡化階段。2022年11月3日，財政部、國家稅務總局發布《關于個人養老金有關個人所得稅政策的公告》，規定對個人養老金實施遞延納稅優惠政策，這是應對人口老齡化的積極舉措。2023年8月30日，國家稅務總局發布的《關于貫徹執行提高個人所得稅有關專項附加扣除標準政策的公告》，規定3歲以下嬰幼兒照護、子女教育專項附加扣除標準由每個嬰幼兒（子女）每月1000元提高到2000元，贍養老人專項附加扣除標準，由每月2000元提高到3000元。專項附加扣除標準的提高，有利于進一步減輕家庭撫養贍養負擔，更好地保障和改善民生，也是在人口老齡化程度持續加深的情況下優化稅制的重要體現。

在上述老齡化社會發展的不同時期，其與稅制優化之間的關聯度不盡相同。從總體上看，隨著人口老齡化趨勢加劇，稅制不斷完善，兩者間的聯系也越緊密；同時，越是良好的稅制，其對老年人口權益的保障作用就越突出，越能推動人口高質量發展。

人口老齡化背景下稅制結構面臨的挑戰

2018年3月，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中，明確由稅務部門統一負責社會保險費的征收工作，目前已實現稅務部門全責征收社會保險費。但在實踐中，由于各種原因，社保繳費遵從度仍較低。此外，隨著我國人口老齡化程度加深，養老保險基金收入與支出的矛盾日益顯現。

從生產的角度看，稅收來源于對勞動、資本與消費等要素的課征，而人口老齡化帶來的人口結構變化會影響要素市場結構變動，進而對稅基產生不利影響。

首先，老年人口增加勢必會導致勞動力年齡結構的老化，進而引發勞動參與率下降。2000—2022年，我國的勞動年齡人口絕對數量和相對數量均呈現出先上升再下降的倒“U”型特征，勞動人口的減少將直接導致個人所得稅稅基縮小。此外，人口老齡化問題的加劇還會加重家庭的贍養負擔。

其次，從消費市場的角度看，人口老齡化對消費市場既有促進作用也有抑制作用。一方面，由于老年人的邊際消費傾向高于年輕人，老年人口基數的擴大，必然會引起醫療服務和養老產品支出的增加，進而增加消費需求。另一方面，老齡化也可能會使家庭的預防性儲蓄動機增加，以應對醫療和護理需求。

截至2022年末，我國共有養老機構4.0萬個，養老服務床位822.3萬張，每千人口擁有養老床位數5.82個，養老服務機構和床位供給仍顯不足。此外，我國雖已為養老服務機構出臺了一系列稅費優惠政策，但沒有形成完善的系統，沒有在更大范圍上激發社會資本進入養老服務行業的積極性。以福建省為例，截至2023年底，公辦養老服務機構數量為30戶，占比1.5%，民辦非企業單位養老共計422戶，占比21.09%，企業及個體經濟組織共計1549戶，占絕大多數。此外，稅費優惠政策累計惠及959家養老機構，其中，享受免稅減計收入及加計扣除的共計203戶，這說明針對養老機構的稅收優惠政策卓有成效。但不可忽視的是，僅有部分養老機構享受到稅費優惠政策，養老機構受惠不足問題依然突出。

同時，支持養老護理人員發展的財稅政策較為缺乏。因社會上部分人群仍持有養老服務工作強度高、不穩定、收入低的觀點，導致部分年輕人投身養老服務行業的意愿較低。故與支持養老設施建設的財稅政策相比，出臺面向養老服務從業者的財稅政策同樣迫切。

應對人口老齡化的中長期稅制改革建議

建議對現行的相關政策制度進行全面梳理，著力解決相關政策缺少聯系的問題，并以家庭為視角進一步優化。具體而言，可以采取以下措施：

完善養老政策供給、優化養老稅收制度體系

第一，應加大對養老產業的投入與可持續運營的稅收激勵，進一步鼓勵社會資本發展養老產業。另外，可以參考先進制造業增值稅加計抵減政策，增加對養老設施、設備等固定資產投資的稅收優惠，以政策紅利激發養老服務產業內生動力。

第二，逐步優化個人所得稅、企業所得稅政策，積極鼓勵退休人員再就業。應對再就業的老齡人口給予一定的稅收優惠，從而最大限度地激發老齡人口再就業的積極性。在企業所得稅方面，考慮到老年人口再就業存在一定的現實阻礙，建議對雇傭老年人達到一定數量的企業給予一定的稅收優惠，從而進一步開拓老年人口再就業市場。中長期內，應探索家庭制申報代替個人申報，并綜合考慮被贍養人的年齡、收入水平、養老模式設置不同的專項附加扣除政策，進一步加強稅收的收入調節作用。

第三，要進一步擴大“養老三支柱”的覆蓋范圍。在第一支柱方面，要加大宣傳力度，通過整合各方力量對基本養老保險進行宣傳，并有意識地引導靈活就業人員參保繳費，著力增強參保人員的繳費意識。在第二支柱方面，應通過加強工商、稅務、社保等多部門的配合，督促企業按時參保繳費。在第三支柱方面，建議以更多舉措吸引更多群體利用商業養老保險積累個人養老金，增強全社會的養老保障和風險抵御能力。

促進老齡產業發展、釋放老齡消費需求

鑒于人口老齡化在未來很長一段時間都將是我國的基本國情，如何緩解老齡化的負面作用，抓住老齡化帶來的新機遇是應對人口老齡化問題的關鍵。因此，通過發展老齡產業，進而緩解人口老齡化帶來的負面影響是亟待解決的社會課題。隨著物質生活水平的提高，老年人對于休閑娛樂等精神方面的需求也不斷增加。因此，應加大對老年人文化娛樂事業的支持和投入。一方面，政府可以增加對老年人文化娛樂項目的資金投入和扶持，鼓勵文化機構開展面向老年人的活動。另一方面，應靈活運用稅收政策引導企業順應新消費需求，如在增值稅方面對適老化產品、服務開發出臺稅收優惠政策，鼓勵企業提供更符合老齡群體消費偏好的高質量產品和服務。

降低育兒成本、加大人力資本投資

在家庭制申報的基礎上，建議探索針對養育兒童的數量、年齡、學歷等級設計遞進式的專項附加扣除金額，多措并舉降低育兒成本。同時，通過稅收政策引導逐步優化育齡女性的就業環境。

加快推進社會保險費征收體制改革

建議加快推進社會保險費征收體制改革，及時提煉可復制、能推廣的方法路徑，總結工作經驗，加快推動社會保險費征收體制改革工作提質擴面。一方面，明確稅務機關征收社會保險費的法定性，以保證社會保險費征收決定作出后能夠有效執行；另一方面，建立健全社保征繳機制，一要構建人社、醫保、稅務三方常態化比對機制，加強繳費基數與個人所得稅數據的比對，核實參保人數、確定適用費率，減少企業少報繳費基數的問題，實現稅費同步；二要逐步提高社保覆蓋面及征繳率，聚焦新就業形態人員、靈活就業人員等群體，精準定位未參保人員，找準未參保原因，靶向施策，確保應保盡保。

作者單位：國家稅務總局南安市稅務局