糧食安全背景下 健全糧食主產區利益補償機制路徑研究

摘要：健全糧食主產區利益補償機制是保障國家糧食安全和實現農業可持續發展的重要任務。通過對糧食主產區合理的利益補償，不僅有助于提高糧食生產的積極性，還能促進區域經濟的協調發展，增強國家糧食生產的內生性動力，是對農業強國和鄉村振興政策的生動詮釋。因此，要從全局出發，著眼“全國一盤棋”，加快探索新型產銷區協作關系，建立“縱橫結合”的糧食產銷區利益補償機制，做好土地經營權確權工作，因地制宜地推動產銷區補償標準的普適化和規范化，讓農民種糧能夠見到真金白銀，讓主產區抓糧不吃虧，全方位夯實我國糧食安全的根基。

關鍵詞：糧食主產區 產銷平衡 橫縱結合 利益補償機制 糧食安全

引 言

糧食主產區作為國內糧食生產的核心區域，不僅承載著大規模的糧食生產任務，更肩負著維護國家糧食供需平衡、穩定市場價格和促進農業可持續發展的重任。根據國家統計局的數據公布，2023年中國糧食總產量達69541萬噸，其中13個糧食主產區省份糧食總產量為54171萬噸，占全國糧食總產量的比例高達78%，糧食產量貢獻率遠超其他產區。然而，由于種糧收益相對較低，糧食主產區通常都是“糧食大縣、財政窮縣”，導致農民和當地政府陷入了“增產”和“增收”“糧食安全”和“經濟發展”之間的矛盾博弈[1]。對此，在2024年6月11日，中央全面深化改革委員會第五次會議通過《關于健全種糧農民收益保障機制和糧食主產區利益補償機制的指導意見》，標志著我國糧食主產區在利益補償上邁出實質步伐。這一舉措響應了新時代農業現代化發展的迫切需求，旨在糧食產銷區之間建立較為公平的共擔體制，減少主產區在保障國家糧食安全中所作的經濟犧牲，真正做到“為耕者謀利”，充分調動農民種糧和主產區抓糧“兩個積極性”，為實現糧食產銷區的優勢互補、協調發展和共同富裕提供了可靠保障[2]。

一、健全糧食主產區利益補償機制的價值意蘊

（一）保障國家糧食供給安全

糧食主產區作為國家糧食生產的“主戰場”，其生產的穩定性和持續性直接影響到全國整體糧食供應的安全。通過健全糧食主產區利益補償機制，為糧食主產區提供必要的經濟支持，可以有效保護核心糧食生產區域的生產基礎，穩定糧食主產區的播種面積，增強糧食生產的主體功能，防止因經濟利益驅動的非糧化現象。從而，保障糧食主產區的產糧能力，提升糧食自給率，確保糧食的持續供應，減少對國際市場依賴，穩定全國糧食安全的大局。

（二）促進區域經濟協調發展

糧食主產區的經濟發展直接關系到全國的經濟協調。中國糧食主產區多集中在中西部和東北地區，與糧食主銷區相比經濟發展相對滯后。通過健全糧食主產區利益補償機制，使糧食主產區得到更多經濟支持，能夠在發展農業的同時，促進農業相關產業鏈的延伸，包括農產品加工業、物流業等，從而有效減少區域間經濟發展的不平衡，提升當地的經濟活力。健全糧食主產區利益補償機制是實現農村農民共同富裕的必然路徑，也是先富帶動后富發展理念的集中體現[3]。長遠來看，利益補償機制不僅有利于縮小地區間的經濟差距，還能形成區域內外的良性互動，推動全國經濟的整體健康發展。

（三）激發主產區農民種糧積極性

農民是糧食生產的主體，健全利益補償機制對于激發主產區農民的種糧積極性具有直接的影響。目前，糧食主產區農民面臨著較高的種糧成本、市場價格波動大、自然災害頻發等一系列挑戰，驅使農村優質勞動力向非糧生產和非農就業轉變的動力越來越大，導致從事糧食生產的勞動力素質出現整體下滑，“老齡化、女性化、稀缺化”趨勢嚴重[4]。而通過健全利益補償機制，大力提升糧食生產的補償力度，確保補貼資金及時到位，極大緩解農民種糧的成本壓力。這一舉措的實施，給予了種糧農民必要的經濟支持，降低了農民的生產經營風險，讓農民重拾種糧得利的信心，進而激發農民的種糧積極性，保證糧食生產的穩定性和持續性。

（四）推動糧食主產區農業現代化水平進步

隨著中國經濟結構的調整和農業補貼政策的不斷完善，推動農業科技現代化已經成為提升糧食生產效率、保障糧食安全的重要戰略。從糧食主銷區的角度來看，主銷區可以為主產區提供經濟上、技術上的投入，通過實行一對一或一對多的省際對口幫扶，在幫助主產區完善基礎設施和農民技術培訓的同時，提供各種農機、人工智能、良種等科技推廣，降低主產區農民使用新技術的門檻，共同助糧興農。從糧食主產區的角度來看，通過補償機制保障農民的基本生產收入，使他們有更多動力去學習、采用新技術和引進現代化農業設備，從而實現科技興糧，促進主產區農業向高效、綠色、智能化方向轉型。

（五）利于更好詮釋農業強國與鄉村振興政策

在當前中國農業農村發展的背景下，中央提出了建設農業強國、實現鄉村振興的宏偉目標，而健全糧食主產區利益補償機制正是實現這一目標的重要支撐。農業強國的建設要求中國不僅要有穩定的糧食生產，更要在糧食生產的基礎上，實現農業的高質量發展。鄉村振興戰略則強調農業農村優先發展，提升農民的生活質量和收入水平。而健全補償機制，能夠為糧食主產區提供更多的資金支持，幫助地方政府推進現代農業發展和保障糧食生產可持續性的同時，提高農民的經濟收入，改善農民的生活條件。這與農業強國的建設要求和鄉村振興的核心目標緊密契合。

二、健全糧食主產區利益補償機制的關鍵堵點

（一）糧食生產補償未落實

糧食生產補償不能得到有效落實，成為影響種糧農民積極性和制約農業高質量發展的一個重要問題。主要表現為：一是地方政府對政策執行具有滯后性，使政策執行結果差強人意。二是部分糧食主產區的地方財政壓力較大，農戶實際按時獲得的資金支持不及預期。三是農民對補貼政策了解不深，不知道自己有權享受哪些補償政策，存在信息不對稱現象，無法有效參與政策補貼的申領和監督。四是糧食主產區有著跨區域省際外調補充主銷區糧倉的職責，而主銷區通過“搭便車”的方式，保障了本地區的糧食安全，卻沒有給主產區足夠的補償。

（二）利益補償對象不明確

糧食主產區利益補償機制的核心在于明確受益群體，通常包括大規模農場、小農戶、合作社、農業企業等多種形式，但其補償的對象一定是土地承包者和實際種植者。隨著農業現代化的發展，規模化經營已經成為提高農業生產效率的重要途徑，土地流轉現象在一些糧食主產區較為普遍，但由于補償政策未能明確不同主體的具體補償對象，使補償資金錯分、漏分，無法有效覆蓋真正需要支持的生產主體，嚴重影響糧食生產者的積極性。

（三）補償資金數額、持續時間和平衡標準未統一

補償資金是保障利益補償機制有效實施的關鍵，而補償資金的數額、需要補償的年限和補償標準的制定，則需要通過流通渠道梳理、統計數據采集、專家意見匯總、部門宏觀研判的方式方法，合理確定“按多大量補”“按多少錢補”等核心標準，因地制宜地根據不同區域和現狀確定補償數額等級及對應的補償時間年限。但由于我國地域差異性顯著，東部發達地區和中西部欠發達地區的生產條件和農民收入差異較大，補償政策在制定和執行時需要兼顧糧食產銷區之間的不平衡性。所以，如何確定補償資金規模、遞增比例、持續年限及標準差異化成為了一個復雜且具有挑戰性的難題。

三、健全糧食主產區利益補償機制的路徑探索

（一）探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制

在糧食產銷區存在利益落差的情況下，統籌構建好糧食產銷區省際橫向利益補償機制是實現區域利益平衡的重要舉措。糧食主銷區受資源稟賦和經濟發展影響，需要調入的糧食越來越多，導致糧食生產向主產區集中，加劇了產銷區糧食自給率的不平衡。對此，為了彌補產銷區之間的利益缺口，要堅持“產糧得益、用糧付費”的基本原則，著力形成“雙向激勵”以調動糧食主產區與主銷區的積極性，維護國家糧食安全的最大基本盤[5]。還可以通過設立專項補助資金，對糧食主產區提供經濟支持，打造風險共擔和利益共享的長效合作模式。這種跨省合作不僅能緩解主產區的財政壓力，讓糧食主產區一心一意抓糧增糧，還能促進產銷區之間的經濟合作與聯動發展。所以，探索建立省際橫向利益補償機制，深化多渠道產銷協作，既能保障主銷區穩定的糧食供應，又能使主產區獲得更多資金支持，實現利益的再分配，進而推動區域間互利共贏的良性循環。

（二）加大對糧食主產區縱向財政轉移支付力度

縱向財政轉移支付是中央政府為了支持糧食主產區作出的一項重要補貼政策，旨在通過財政補助，幫助主產區彌補因承擔國家糧食安全任務而導致的經濟損失和財政壓力，可以起到保障糧食生產與改善民生的雙重作用。其主要表現為：一是要進一步加大對產糧大縣的獎勵力度。對產糧大縣的獎補，應向商品糧調出量大、糧食安全貢獻突出的縣傾斜，不斷增強主產區糧食綜合生產能力。二是要改善糧食主產區的基礎設施建設，如灌溉系統、道路建設、儲糧設施、農田水利建設等方面的投入，提高糧食產能，降低糧食在生產和運輸過程中的損耗，減少隱性利益的流失，從而提升主產區整體的生產能力和經濟效益。三是要實施產糧大縣公共服務能力提升行動，加大對公共服務體系建設的投入力度，增強農村居民的獲得感、幸福感和安全感，讓產糧大縣重農抓糧更有干勁，做到安心種糧。四是要完善災害救助和農業保險體系，提高糧食在產前、產中、產后出現的風險補償數額，降低自然災害和市場波動對糧食生產的潛在負面影響，確保農民收入的穩定。

（三）做好糧食主產區農戶土地經營權確權工作

土地經營權確權是保障糧食主產區農民利益、提高糧食生產效率的重要基礎性工作。通過推進土地經營權確權登記工作，可以為種糧農民提供法律保障，確保擁有土地的合法使用權和收益權，保障土地的承包權益，使他們能夠更放心地投入糧食生產。這一舉措不僅有助于穩定糧食生產，還能推動土地資源的優化配置和規?；洜I，提高農業綜合效益。同時，土地經營權的明確也有助于減少土地糾紛，維護社會穩定，并為未來的農業政策調整和支持提供可靠的基礎。此外，在進行土地經營權確權的過程中，要對土地進行標準化的實地勘測、測繪，并建立準確、詳盡的土地權屬檔案，明確土地的所有者和使用者，并將信息錄入全國或地方性的土地管理系統中，確保信息的準確性和時效性。從而保證補貼對象與實際糧食生產者相一致，讓真正種糧的農戶得到農業補貼。

（四）推動產銷區補償標準普適化和管理機制規范化

推動產銷區補償標準的統一化和管理機制的規范化，是確保利益補償機制高效運作的必要條件。在制定補償標準時，要根據糧食主產區和主銷區的實際生產條件、糧食產量、生產成本、市場需求等多種因素進行科學合理的評估，確保不同地區的補償標準既能夠反映其實際需求，又具有可操作性和規范性。首先，要健全糧食補貼雙掛鉤的動態調整機制，減少顯性利益的流失。利益補償標準要同生產成本和糧食價格水平的波動、主產區發展狀況的變化等動態掛鉤，保證補償標準的科學性、有效性和先進性。其次，通過借鑒省際生態利益補償機制，確定糧食產銷區省際橫向利益補償標準。以各主產區理論上的糧食生產能力、實際的糧食供給狀況為基礎，綜合考慮糧食調出量、土地產出率、資源利用率、勞動生產率等指標，采用機會成本法、投資產能折抵法、指標交易補償法等確定合理的補償持續時間和平衡標準。最后，要建立合理公開的資金評估分配體系和完善補償資金使用的監督、追蹤機制，確保每一筆補償資金數額都是科學的、有效的，都能真正落實到農民手中，發揮其應有的作用。

參考文獻：

[1]鄭兆峰， 宋洪遠.健全糧食主產區利益補償機制：現實基礎、困難挑戰與政策優化[J].農業現代化研究，2023，44（02）：214-221.

[2]蔣和平.健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制，調動維護糧食安全的“兩個積極性”[J].農業經濟與管理，2022，（06）：15-19.

[3]郭雅媛， 張青.糧食主產區利益補償機制創新研究——基于糧食安全問題的戰略思考[J].開放導報，2023，（03）：88-95.

[4]崔寧波， 董晉.主產區糧食生產安全：地位、挑戰與保障路徑[J].農業經濟問題，2021，（07）：130-144.

[5]周麗云， 羅必良.糧食產銷區省際橫向利益補償的協調機制及市場化策略[J].社會科學輯刊，2024，（05）：165-177+238.

作者簡介：高清峰（1999—），男，漢，山東省濰坊市，第一作者，碩士，研究方向為糧食安全、鄉村振興，郵箱1458475493@qq.com。

通信作者：高明國（1968—），男，漢，河南省光山縣，河南財經政法大學農業經濟系教授，博士，研究方向為農業現代化研究，郵箱1162294597@qq.com。