代建制有望成為更加高效透明的政府投資管理模式

對政府投資項目代建制的歷史發展及現狀的分析顯示，政府專業機構的運作模式很可能成為未來推動政府投資項目管理的主流形式。與以企業為主導的商業地產開發模式不同，政府投資項目代建因其公益性質及特有的審批流程，使得其在工程管理中更加注重質量控制與合法合規。在這一點上，政府代建機構憑借其特殊的背景和職責，往往在合規性管理方面表現得更加突出。然而，盡管這一管理模式具有較為明顯的優勢，但仍處于不斷探索和調整的階段，相關問題和未來發展方向仍需進一步關注與深入探討。

代建制的含義

代建制作為一種政府管理創新舉措，將建設項目委托給專業化管理企業代為實施，其形成不僅受到國際上通行的工程總承包模式的影響，同時也植根于我國特定的國情環境。在項目建設過程中，政府需要根據實際情況及時對建筑設計、地質勘測以及建材采購等環節進行調整和控制，以確保整個代建模式和體系有效運轉，并對其實施必要的約束和規范。

代建模式通常涉及業主、代建單位、施工單位、監理單位、設計單位等多個角色。其中，業主為項目的資金提供方，代建單位作為業主的委托方，負責項目的統籌管理與協調；施工單位負責具體的建設工作，設計單位提供項目設計方案，監理單位則對施工過程進行監督，確保工程質量與安全。在此過程中，各方協同合作、分工明確，共同推動項目的順利進行，確保代建項目能夠按時、按質、按預算完成。

政府投資項目代建制模式發展概述

我國政府代建模式發展歷史我國的代建制起源于20世紀90年代。1993年，廈門市率先通過招標或直接委托的方式，將政府投資項目交由專業的項目管理團隊負責實施，取代了傳統由單位直接管理建設工程的方式。這一創新的管理模式在實踐中不斷發展、完善，逐漸成為東南沿海改革試驗區政府投資項目管理的新形態，并為后來的代建制推廣奠定了基礎。

2002年，國家相關部門啟動了對“政府投資項目管理模式改革”進行專題研究的工作，隨后全國范圍內的代建制試點逐步展開。2004年7月，國務院發布的《國務院關于投資體制改革的決定》明確提出：“對非經營性政府投資項目要加快實施代建制，即通過招標等形式選取專業化的項目管理單位來負責項目的建設與執行，嚴格控制項目的投資、質量和工期，項目竣工驗收后再交由使用單位。”這一政策的出臺標志著代建制作為國家認可的工程項目管理模式得到了正式確認。

珠三角政府代建模式的建立為了積極響應國家關于“政府投資項目管理模式改革”的政策，珠三角地區作為我國經濟發展的重要引擎和改革的先行區，率先開展了政府代建管理機構的探索與實踐。2002年，深圳、珠海和廣州相繼成立了政府主導的代建機構。深圳市通過市建筑工務署（局級）統一負責市級政府投資項目的代建工作，同時，各區也相應設立了區級建筑工務署，負責管理區內的財政投資建設工程。在廣州，市級和區級分別成立了“重點項目辦公室”（副局級），以承擔兩級政府的投資項目管理職能。而珠海市的政府投資代建管理體制則經歷了一個不斷調整的過程，最初成立了“珠海市政府投資建設管理中心”（科級），由住建局主管，各區也相繼設立了區級“建設管理中心”，負責本區域內政府投資項目的管理。由于在這一過程中存在著管理層級不清及各自為政的問題，珠海市于2022年3月成立了“珠海市公共工程建設中心”（局級），該中心全面負責市級政府投資各類項目的全過程代建管理工作。

政府投資非商業性代建項目的管理模式

代建項目的管理團隊需覆蓋從項目立項到竣工交付的全過程，因此構建一個科學高效的管理框架至關重要。政府投資代建機構的結構通常由決策機構、前期管理、施工管理和配合職能部門組成。縱向而言，決策機構由領導班子和決策人員組成，負責項目關鍵事項的審查和決策，并進行機構的規劃和管理。前期管理部門主要處理項目立項、設計和概預算工作，確保項目設計的經濟性和合理性。施工管理部門則負責項目實施過程中的質量控制與結算。從橫向來看，職能部門根據項目類別劃分為建筑工程、交通市政、水務工程等，形成完整的立體管理結構。

以珠三角Z市的代建管理機構為例，其組織架構包括一個機關單位及十個職能部門，并下設三個中心負責各類代建管理任務。具體而言，機關領導層負責決策和整體運營管理；中心辦公室承擔對外協調、內部政策和文件傳達，以及機構日常運營工作；建設統籌部負責規劃、進度和資源調配，特別是對重點和風險項目的管理與調整，確保項目順利推進；招標合約部制定招標文件并監督招標活動的合法性；工程督導部負責在建項目的進度和安全監督；預結算部審查項目的估算、預算和結算；材料設備部管理材料品牌清單及特殊材料設備的合規性；信息科技部負責信息系統的開發與管理，并推廣項目中的信息化管理技術；資產管理部負責項目驗收和部分項目運營；人力資源部處理人事和薪酬事務。與機關職能部門不同，下屬的設計中心、房建工務中心和交通市政工務中心分別負責項目的不同階段，從前期立項、設計、預算審批到施工、竣工驗收及結算。三個中心的工作流程和關鍵節點在機關領導層及職能部門的監管和指導下進行，以確保完整的代建管理體系的順利運作。

綜上所述，代建制在我國發展歷程中的演變與現狀揭示了政府代建模式在基礎設施建設中的重要作用。隨著經濟環境的變化，代建制不僅有效應對了傳統項目管理模式中存在的問題，還通過專業化的管理體系提高了項目的建設效率與質量。未來，隨著政府投資項目管理模式的不斷創新與完善，代建制有望成為更加高效、透明的政府投資管理模式，推動我國基礎設施建設邁向新的發展階段。

作者單位：廣州市越秀區代建項目管理中心