教育法典總則的規范功能與要旨

摘要：教育法典總則在整個法典中起著統領性作用，發揮著價值引領、通用標準、體系補全等規范功能。從教育主體和教育行為兩個維度，教育法典的總則應包括基本規定、學校及其他教育機構、教師及其他教育工作者、受教育者、教育管理、教育保障、教育對外交流與合作等內容。對教育法典總則規范的提煉，首先要從憲法中的教育基本規定出發，對現有教育法律法規進行整合歸納，同時結合教育法理論和教育治理發展趨勢進行適度創設，構建起科學、完備的總則體系，為后期分則的編纂打好基礎，提供依據。

關鍵詞：教育法典；總則；教育主體；教育行為

目次

一、總則在教育法典編纂中的規范功能

二、教育法典總則的主要內容

三、提煉教育法典總則內容的路徑

四、結論

在教育法典編纂被有關部門納入立法計劃后，學術界關于教育法典編纂的理論研究快速跟進，教育法典專家建議稿的起草也在有序推進中。在教育法典的編纂中，法典的總體結構如何設計，是一個前提性問題。作為體系型法典，教育法典應該與民法典一樣，由總則和分則兩部分組成，這已經構成教育法學界的基本共識，“只有總則+分則的結構模式才能將各類條文組合成一個整體”。基于這一思路，教育法典的編纂首先要從總則開始。那么，在教育法典編纂中，總則的規范功能或立法意義是什么，總則應該包含和呈現哪些制度內容，以及提煉和形成總則內容的方法和路徑如何設計，是法典總則起草時需要面對和回答的基本問題。

一、總則在教育法典編纂中的規范功能

在法典中，總則和分則有各自的規范功能，簡單來說，總則是法典的“綱”，分則是法典的“目”，唯有綱舉，才能目張。就教育法典而言，在“總則一分則”的二元結構中，總則處于核心地位，如同火車頭一樣，引導著分則，發揮著“提綱挈領”的統攝、統領作用。

（一）總則的價值引領功能

一部科學的法典，需要有正確的價值導向，這構成了法典的靈魂。教育法典的編纂，需要立足中國大地，從中國教育實踐出發，彰顯中國特色社會主義教育法典的價值特征。教育法典的總則，需要通過立法目的、教育方針與基本原則等內容，為分則的設計提供基礎性的價值指引，描繪出法典的價值底色，從而保障總則和分則、基本制度與具體規范之間的價值融貫。

第一，立法目的。立法是人類有目的的創造性活動。法律的目的，不僅是立法的阿基米德原點，為所有法制度和法規范的設計提供了出發點，也是在法律適用中法官必須時時“回眸關注”的解釋學根基。在我國教育法典立法目的設置中，公民的受教育權無疑構成法典最重要的關切。誠如研究者指出：“一切教育制度的設計，應圍繞個體教育權的保障展開。其中，在教育法典的總則部分，應明確個體教育權的權利性質、內涵和內容，并將其與國家教育權、社會教育權和家庭教育權統整，建構完整的教育權利體系。”因此，教育法典總則需要將公民受教育權確立為立法的根本目的之一，并由此引申出國家教育權、社會教育權、家庭教育權等內容，通過合理配置權利與權利、權利與權力之間的關系，為分則中政府教育管理、學校教育活動、教師教學行為等方面的法律規范的設置提供總體性目標指導。同時，“發展教育事業，提高全民族素質”，也是教育法典的根本目的之一，法典需要在作為個體價值目標的“受教育權”和作為集體價值目標的“民族素質”之間尋求平衡和實現兼顧。

第二，教育方針與基本原則。教育方針和基本原則都是承載教育法典價值目標的形式，但兩者有所不同。具體來說，教育方針是中國共產黨關于發展教育事業、開展教育工作的指導思想，其“政策性”色彩更為突出，而教育法基本原則是反映了教育法內在規律、體現了教育法價值主張的原理和標準，其“法理性”色彩更為明顯。在黨的教育方針中，立德樹人構成了其中的核心內容，這不僅體現在黨的二十大報告中關于“育人的根本在于立德。全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人”的表述；還在現行《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第5條中得到了權威闡述，即“教育必須為社會主義現代化建設服務、為人民服務，必須與生產勞動和社會實踐相結合，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人”。同時，法律原則作為法律體系中的基礎性、根源性價值準則，具有指導功能、評價功能、裁判功能。因此，在教育法典總則中，需要對諸如受教育權保障、教育平等、教育自主等基本原則進行列舉和闡明。受教育權保障原則，貫徹了我國憲法的相關規定，明確了教育制度的初心和使命；教育平等原則既是正義理念在教育領域的具體體現，也是對當前教育領域突出問題的制度回應：教育自主原則意味著教育作為專業活動不應受到外部過度干預，尤其要實現教育與宗教相分離。

通過上述形式或路徑，教育法典的價值目標和理念精神可以得到表達和呈現，從而發揮如下功能：一方面，對立法本身的指導作用，教育法典的具體規范設計，尤其是分則中的內容，必須從上述價值起點出發，并通過具體制度對該目標進行貫徹和落實；另一方面，對教育執法和教育司法的方法論作用，行政和司法機關在對教育法典具體條文適用中，需要基于立法目的進行目的解釋，需要在法律原則和法律規則的彼此映照中進行體系解釋，而在出現法律漏洞時，還要從立法目的出發，根據法典的價值指向進行“目的論擴張”或“目的論限縮”。

（二）總則的通用規范供給功能

從內容上講，教育法典總則的規定應具有一般性、通用性。體系性是法典的靈魂，是法典與單行法最大的區別之一。法典的體系性表現在諸多層面，其中之一就是總則和分則之間呈現出的指導關系和Ⅱ乎應關系。具體來說，總則屬于一般性規范，而分則屬于特殊性規范。總則通過將適用于各分則的通用性規范進行“提取公因式”的歸納，把共性規范一一呈現，為分則的設計提供了一般標準，從而既保障了總則本身的安定性和穩定性，也可以有效避免分則中法律條文的重復和冗余。在總則的一般性、通用性規范指導下，分則根據具體領域、具體情形再對其內容進一步細化，從而實現了總則和分則之間的“交相呼應”和“彼此成就”。據此，教育法典總則部分的制度設計，需要通過“提取公因式”的方式，將適用于包括學前教育、基礎教育、職業教育、高等教育等各教育階段的一般性規范提煉出來。

教育法典總則中的通用性規范，應該按照什么邏輯進行呈現和排列，或者說，用什么“核心概念”來統攝總則的內容？核心概念作為教育法中的“關鍵詞”，是教育法典編纂的理性基礎。能夠為制度設計提供邏輯思路和理論依據的最關鍵的核心概念當屬教育法律關系和教育行為。據此，教育法典總則的內容，可以按照“主體一行為”的邏輯依次展開。具體來說，基于教育法律關系，總則需要對學校、教師、學生等教育主體及其權利、義務作出一般性規定；基于教育行為，總則需要對教育執法、教育督導、教育評估、教育考試等教育管理活動以及來自政府、社會對教育的支持保障等內容作出一般性規定。

（三）總則的“體系補全”功能

在法典中，總則除了進行價值引領和提供通用規范外，還有一個“體系補全”的功能。在行政法的法典化討論中，研究者指出：“就行政法總則規范內容而言，……會存在一部分具有行政法律規范的總體性知識，或不適宜在行政法典分則規定的‘剩余規范’。對于這一部分內容，可以通過‘體系補全’立法技術將其納入行政法總則。”這一情形同樣也適用于教育法典總則。對于一些無法被放人分則的規范，從體系科學的角度，可以將其納入總則，成為總則的一部分。

在教育法典總則中，這一部分的內容主要體現為一些技術性規范，比如：（1）一些核心法律概念的解釋。法律概念屬于法律的要素之一，這些概念貫穿于法典的始末，對法律的準確適用意義重大。因此，教育法典總則需要對諸如學校、教師、受教育者、教育考試等核心概念進行明確界定。（2）教育法典適用范圍的界定。教育法典并非任何與教育相關的法律規范的簡單匯編，它有自己的內在邏輯，有明確的適用范圍。對此，法典總則應作出規定，將教育法典的調整范圍原則上限定于國民教育領域。（3）教育法典的效力問題。基于我國的立法體制，教育法典屬于《中華人民共和國立法法》第10條中“基本法律”的范疇，其在法律效力上僅次于憲法。同時，教育法典之外還存在其他涉及教育的法律規范，它們和教育法典的關系是什么，應如何處理，這都屬于涉及法典效力的問題，需要總則予以回應。總之，上述技術性規范雖然數量不多，但對法典的制度設計和準確適用會產生重要影響，因此需要在教育法典總則部分作出規定并予以呈現。

二、教育法典總則的主要內容

誠如上文所述，教育法典總則的規范選擇與制度設計，可以從教育法律關系、教育行為等核心概念出發，按照“主體一行為”的邏輯展開。具體說來有兩個維度：一是教育主體的維度，即在教育法律關系中享有權利、承擔義務的各個主體，主要包括學校、教師和學生等。至于教育行政部門，本屬于教育法律關系中重要一員，行使著教育管理職權，但是考慮到其在一般行政法中已有規定，因此不必在教育法典中單獨呈現；二是教育行為的維度，主要指國家、社會、家庭對教育事業的支持、保障、管理、監督等活動，同時還包括學校等教育機構對教師、學生進行的內部管理和保護活動，在法典中可以將其類型化為教育管理、教育保障、教育對外交流與合作等。

基于上述思路和邏輯，教育法典總則的制度規范，可以考慮將其在體例結構上排列為如下七章：

（一）“基本規定”的主要內容

第一章“基本規定”。本章的名稱為“基本規定”，參考了《中華人民共和國民法典》第一編第一章，其內容則以現行《教育法》中的第一章、第二章為基礎，主要對教育法典的立法目的、教育方針、基本原則和教育基本制度作出規定，對總則其他部分具有引領作用，因此可以將其稱為“總則的總則”。本章的主要內容包括：（1）教育法典中的價值引領性內容，主要包括立法目的、教育的定位、黨的教育方針、教育的基本原則、作為教育法價值起點的公民受教育權以及與之對應的國家教育權、社會教育權、家庭教育權等。（2）國家教育基本制度。教育基本制度是國家為了實現教育目標，通過法律構建起來的教育體系的基本框架和運行規制。根據《教育法》和其他相關法律規定，我國的教育基本制度主要包括學校教育制度、職業教育和繼續教育制度、特殊教育制度、國家教育考試制度、學業證書和學位制度、學校基本教育教學語言文字制度、教育督導和教育評估制度等。（3）教育法典的調整范圍和法律效力。具體來說，這里需要明確教育法典的調整對象，即主要為國民教育領域的各類教育活動，原則上不包括各類職業培訓、干部培訓等內容。同時規定，對特定教育事項其他法律有規定的，適用其他特別法，對于特定教育活動需要下位法另行規定的，可以授權特定部門依據教育法典作出規定。

（二）“教育主體”方面的內容

第二章“學校及其他教育機構”。學校承擔立德樹人的職責，構成教育法律關系中最重要的主體之一。本章以“學校及其他教育機構”為基礎展開，強調學校在國家教育事業中的辦學主體地位。本章的主要內容包括：（1）學校的概念、范圍、屬性、地位及其設立條件、設立程序等一般性內容，相關條款也應涉及民辦學校。（2）學校及其他教育機構的權利與義務，包括在招生、教學、學生管理、教師管理、學歷證書和學位證書頒發等方面的權利和義務，尤其要明確學校教育自主權的內容和邊界。（3）學校的管理體制，主要從黨委領導下的校長負責制、學校及其他教育機構的法人制度、內部治理機構、資產管理等方面進行規定。（4）學校與政府部門、社會組織、社區、家庭等其他負有教育責任的組織機構的外部關系。

第三章“教師及其他教育工作者”。教師是承擔教育教學職責的專業人員，是教育法律關系中的重要主體。本章將以現行《中華人民共和國教師法》為基礎展開，對教師及其他教育工作者作出一般性規定。主要內容包括：（1）教師的地位、使命與職責，即明確教師屬于專業教育工作者，其職責在于教書育人，同時強調全社會都應當尊重教師。考慮到公立學校教師與民辦學校教師既有差異又有共性，總則在這一方面的規定，應該對其差異有所反映。（2）教師的權利和義務。在賦予教師享有教學自主權、學術研究權、教育懲戒權、民主參與權、福利保障權等權利的同時，也規定教師的遵紀守法、教書育人、未成年學生保護、師德師風、公共教育服務等方面的義務和職責。（3）教師管理的一般性體制，主要包括資格、準入、聘任、日常管理與考核、職業發展、保障和待遇、獎懲和申訴等內容。考慮到中小學教師和高等院校教師有別，公立學校教師和民辦學校教師有別，因此這一部分既要體現一般性，還要針對不同教師類型作出差異化規定。（4）從事教學管理、教學輔助等非教師工作人員的特殊內容。

第四章“受教育者”。受教育者是憲法上受教育權的權利主體，在整個教育法律關系中處于核心地位。在終身學習的時代，受教育者的類型眾多，既包括未成年人，也包括成年人，既包括在校學生，也包括社會人士。因此，本章關于受教育者的規定，主要包括：（1）受教育者的范圍，主要包括受教育者的資格、受教育者的分類、特殊受教育者、終身受教育者等內容。（2）受教育者的權利和義務。受教育者享有受教育平等權、機會權、教育條件保障權、公平評價權、教育活動參與權、救濟權等權利，并負擔遵守教育規范、配合教育活動、完成教育任務、接受教育考核、教育付費等義務。（3）從受教育權實現的角度，還包括國家、社會、家庭對受教育者的保障和支持等。需要強調的是，本章的位置應該放在學校章、教師章的前面還是后面，哪一種方案更符合法典的價值理念和行文邏輯，這個問題可以進一步討論和研究。

（三）“教育行為”方面的內容

第五章“教育管理”。本章主要涉及以教育行政部門為核心的國家機關以及以學校為代表的教育機構如何開展教育活動管理，以維護教育秩序，提升教育質量。主要內容包括：（1）各教育管理主體的職責和分工，包括教育部門與財政、文化、衛生等其他部門之間的橫向分工，以及國務院及其組成部門與地方政府及其組成部門之間的縱向分工，從而構建起協同共治的教育治理格局。（2）教育執法，即教育領域的行政許可、行政檢查、行政處罰等執法相關內容。這些內容在一般行政法如《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》中都有規定，因而這里的規定需要體現教育執法自身的特色，需要把一般行政法與教育管理實踐相結合。（3）教育考試制度。教育考試是教育教學的重要環節，也是學校頒發學歷學位的基礎和前提。總則部分需要對教育考試的范圍、類型、主體、分工、考試流程、考試結果運用等內容作出一般性規定。（4）教育督導與教育評估。督導和評估是教育法中的特有制度，總則需要對教育督導與教育評估的主體、流程、結果等作出一般性規定。（5）其他教育管理制度如學位認證以及教育法律責任的一般性規定等。

第六章“教育保障”。教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐。教育強國建設和教育事業的高質量、可持續發展，需要來自政府、社會、企業、家庭等各方面的支持。從制度設計的角度講，本章的主要內容包括：（1）教育的國家投入，主要包括教育發展規劃、財政投入、政策支持、基礎設施建設、教育優質均衡發展和城鄉一體化、區域教育資源優化配置等。（2）教育的社會支持，比如家校協同育人機制、圖書館和博物館等文化實施和服務供給、民辦教育促進、捐贈助學鼓勵、教育突出問題治理的社會參與等。（3）校園安全維護，包括學校里的設施、衛生、消防、學生傷害預防與應對等內容。（4）教育數字化支持。在數字時代，教育的數字化轉向深刻改變了教育格局，構成開辟教育發展新賽道和塑造教育發展新優勢的重要突破口，因此，教育法典總則需要針對這一問題設置相關條款，進行方向性引導和原則性規范。

第七章“教育對外交流與合作”。在全球化背景下，開展教育對外交流與合作，對提升教育質量、促進文化交流、增強國家軟實力意義深遠。本章主要內容包括：（1）關于教育交流與國際合作的一般性規定，包括教育對外交流與合作的宗旨、鼓勵支持措施、禁止性規定、監督與質量保障等內容。（2）按照對外交流的主要事項，分別對中外合作辦學、境外辦學與境外來華獨立辦學、中外人文交流等內容作出一般性規定。

三、提煉教育法典總則內容的路徑

編纂教育法典是對已有教育領域法律規范進行體系上的整合和修改。教育法典總則中法律規范的設計，一方面，需要從我國現行的教育法制出發，總結歸納其中的成功經驗。具體來說，教育法典總則部分文本框架可依據教育行政體制的框架設計，形成以憲法相關教育條款為基礎，以《教育法》為核心，以現行的和制定中的教育單行法（如《中華人民共和國學前教育法》（以下簡稱《學前教育法》））為統領，同時涵蓋必要的教育行政法規、部門規章以及地方性教育法規和規章的總則體系。另一方面，需要根據教育治理法治化的發展趨勢，在教育法理論的指導下，借鑒其他國家或其他部門法的經驗，進行適度的制度創新，包括對現有的修正和對空缺制度的填補。據此，可以通過如下路徑或方法，提煉和形成教育法典總則部分的規范條款。

（一）以憲法中教育條款為根本依據

憲法是治國理政的總章程，具有最高效力、最高權威和最高地位。作為教育領域的基本法，教育法典需要以憲法為最高的規范依據。我國憲法中關于教育的主要規定，大致可以歸納為如下方面：（1）關于教育、文化基本制度的規定。比如第19條關于教育制度的規定，第20條關于發展科技的規定，第24條關于精神文明和廣義德育的規定等。（2）關于公民受教育權的規定。比如第46條公民受教育權和個體全面發展的規定，第47條關于科學研究、文學藝術創作自由的規定。

憲法中的上述規定，構成了教育憲法的核心內容，是教育法典必須體現和回應的核心內容，需要在教育法典總則中得到全面落實和細化。具體說來，憲法第一章“總綱”中關于教育的規定，包括教育目的、學校教育制度、教育內容等，應當在教育法典總則第一章“基本規定”、第二章“學校及其他教育機構”、第三章“教師和其他教育工作者”中予以明確并進行細化；憲法第二章“公民基本權利和義務”中關于公民受教育權、科學研究和文藝創作自由的規定，則應在教育法典總則第四章“受教育者”、第五章“教育管理”、第六章“教育保障”中予以明確，并設置相應的支持保障機制。

（二）從教育類法律法規規章中提取公園式

如果以1980年全國人大常委會通過《學位條例》為起點，我國教育立法已經經歷了近半個世紀的發展，逐步形成了一個以教育法律、教育法規、教育規章為淵源的相對完備的法律體系，它們構成了提煉教育法典總則的重要路徑和主要素材。對于教育法典總則而言，可以從中獲取規范內容的現有法律資源可以歸為如下三類：

第一是《教育法》。自1995年出臺以來，《教育法》作為教育領域的基本法，在經歷教育實踐的檢驗后作了多次修改，目前已經比較成熟，其中的主要制度和核心條款，都可以為教育法典總則所直接繼受。與特定階段或特定領域的教育單行法如《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職務教育法》）《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）相比，《教育法》的制度更為宏觀，條款更為原則，適用范圍更為寬廣，更能滿足法典總則的規范要求，應該成為教育法典總則規范提煉的重要素材來源。當前《教育法》主要內容的排列，基本呈現的邏輯是：教育基本制度、教育主體、教育管理和保障、教育對外交流和合作。這個邏輯和框架總體上是科學合理的，應該在教育法典總則中得以繼承和發展。

第二是教育類單行法。在我國現有的300多部法律中，有研究者指出其中有164部法律中存在涉“教育”條款，根據其內容大致可以分為國家教育權規范、社會教育權規范、家庭教育權規范和受教育權規范四大類。考慮到教育法典并非無所不包的萬能法典，更不是現有法律體系中涉教育條款的簡單匯編，因此，在通過教育單行法提煉教育法典總則的過程中，需要以“國民教育領域”這一核心標準對現有法律中的規定進行篩選，即把各類法律中的非國民教育規范內容排除后，對剩下的核心規范通過提煉公因式的方式進行抽象化。具體來說，教育法典總則具體條款的設置，要在《學前教育法》《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》等學校教育類法律中提煉出共性條款，將其納入總則。至于《中華人民共和國家庭教育法》《中華人民共和國愛國主義教育法》《中華人民共和國國防教育法》等非國民教育領域的法律，只有其中一些與學校教育相關的條款，才可以對教育法典編纂有適用價值。

第三是教育領域的法規、規章等。除了全國人大及其常委會的法律外，在教育領域，國務院還出臺了包括《幼兒園管理條例》《校車安全管理條例》《殘疾人教育條例》《教育督導條例》《教師資格條例》等行政法規，一些地方人大及其常委會也出臺了各類教育類地方性法規，如《內蒙古自治區教育條例》《浙江省義務教育條例》《山東省職業教育條例》等。同時，以教育部為代表的國務院組成部門也出臺了諸如《中小學教育懲戒規則》《普通高等學校學生管理規定》《國家教育考試違規處理辦法》等部門規章。這些法規、規章，有些內容是對上位法的細化，對教育法典總則起草的借鑒價值有限，但有些內容則是為彌補上位法制度空白或規定不清而創設的，因此雖然其法律位階不高，但只要其內容具備一般性、通用性等特征，就可以考慮將其改造之后納入教育法典總則中。

（三）基于實踐和理論基礎的制度創設

除了從現有教育立法中尋求可用資源外，教育法典總則的起草，還需要從教育法理論研究和教育執法、司法實踐中獲取養分，根據教育事業法治化的發展趨勢，進行積極的制度創設。雖然與其他部門法相比，教育法的執法度和可訴性不是很突出，但在過去教育法治發展的歷程中，教育法實踐依然對教育法的發展貢獻了力量，尤其是司法中的一些典型案例如“南京劃分學區案”“田永訴北京科技大學案”等，突破了固有的局限，維護了相關主體的權利，在很大意義上推動了教育法的進步，為教育法典的編纂提供了來自實踐的源頭活水。同時，教育法學雖然在整個法學體系中是一個后發和新興學科，但經過好多年幾代教育法學者的持續努力，也逐步形成了科學的理論體系和話語體系，從而能夠為教育法典編纂提供學術支持和理論指導。

因此，在教育法典總則的起草中，通過對教育執法、教育司法成功經驗的歸納，以及對教育法學理論的總結，可以為條文編寫提供支持，推動在總則部分進行一些開創性的制度革新。比如，關于終身教育，目前國家層面并沒有專門的立法，但在一個科技高度發達、個體需要終身學習的時代，這個領域需要教育法典提供規范依據。據此，就需要在立法中結合公民學習權的權利理論、結合當前教育領域的新變化新發展，在總則部分設置相關條款，為終身學習保障提供原則性指引；再比如，隨著現代通訊信息技術的發展，教育的數字化趨勢日漸明顯，數字教育以其去學校、去權威、自主性，對傳統教育模式帶來了巨大挑戰。對于這一正在發生的“教育數字革命”，教育法典需要結合當前教育監管轉型和教育法理論，在總則部分進行針對性回應，必須在教育數字化轉型中尋求建構國家教育權與公民受教育權的新的“兩權”關系，通過總則部分相關條款的設置，保障教育法典的時代性和前瞻性。

四、結論

教育法典編纂是一項長期和復雜的工程，需要理論界與實務界精誠團結、綿綿用力、久久為功。教育法典編纂，總則是第一步。編好了總則，就確立了法典的“大綱”，就能為后期法典分則中具體制度和條款的設置指明方向、打好基礎。教育法典總則的起草，需要按照總則條款的價值引領性、規范通用性等基本要求，依據教育法典的內在邏輯和主線，以憲法中的教育條款為根基，通過提煉教育法律法規中的共性內容并根據教育治理需要進行制度創設，構建起一個包括基本規定、教育主體條款、教育行為條款在內的科學、完備的總則體系，從而完成法典編纂第一階段工作，實現總則起草的率先突破。

（責任編輯：王青斌）

基金項目：2023年度教育部教育法治專項項目“教育法典編撰研究”（項目編號：JYBZFS2023417）的階段性成果。