財政分權、轉移支付與綠色發展效率

【摘 要】 綠色發展效率是衡量新時代經濟高質量發展的重要指標，財政分權和轉移支付對綠色發展效率具有重要影響。文章從中國式財政分權的背景出發，以轉移支付為切入點，選取2000—2020年30個省份數據，采用雙向固定效應和中介效應模型實證分析財政分權與轉移支付對綠色發展效率的影響效果。研究結果表明：財政分權對綠色發展效率具有明顯的抑制性，轉移支付可以提升綠色發展效率，但是轉移支付負向調節財政分權與綠色發展效率的關系，財政分權和轉移支付可以通過產業結構對綠色發展效率產生間接影響。政府應當進一步發揮財政分權的制度優勢，優化轉移支付資金使用效果，推動產業結構升級，以期提高綠色發展效率。

【關鍵詞】 財政分權； 轉移支付； 綠色發展效率； 非期望產出SBM

【中圖分類號】 F812 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2025）02-0115-08

一、引言

改革開放以來，我國經濟發展取得的成就舉世矚目，通過人口和資源紅利創造了驚人的“中國奇跡”。隨著經濟發展階段的轉變，資源約束和環境壓力與日俱增，很大程度上影響了經濟的可持續發展。面對日益嚴峻的環境問題，黨的十七大報告首次將“生態文明”寫入黨代會報告，黨的十八大報告將“生態文明”納入五位一體總體布局，黨的十八屆五中全會將綠色發展作為“五大發展理念”之一，黨的十九大報告強調建立健全綠色低碳發展的經濟體系，2020年習近平主席宣布了碳達峰、碳中和的目標愿景，黨的二十大報告提出要進一步“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”，黨的二十屆三中全會明確要求“健全綠色低碳發展機制”。在一系列政策的推動下，綠色發展日漸成為實現經濟發展和兼顧環境保護的新發展路徑。然而，1994年分稅制改革以來，財權上移和事權下解的“中國式分權”造成地方政府財政收支缺口日漸加劇。在“晉升錦標賽”壓力下，地方政府不斷增加基礎設施投資，壓縮環保支出，造成財政支出結構扭曲和環境污染加劇。此外，地方政府競爭促使地方官員通過降低環境規制水平吸引高污染、高耗能企業進入，導致環境治理效率的損失[ 1 ]。鑒于政府治理目標的多樣性，中央政府為了實現綠色發展，通過轉移支付的方式加大對地方政府環境治理的支持力度[ 2 ]，同時“馬蠅效應”的存在會激勵地方政府更加有效地解決環境污染問題，從而提升地區綠色發展效率，扭轉綠色發展困局。

二、文獻回顧

目前，國內外學者關于綠色發展效率的研究主要集中于綠色發展效率的概念、測度和影響因素層面。綠色發展效率是一種基于環境的經濟發展效率，涉及投入、“好產出”和“壞產出”三個層面的要素[ 3 ]，有參數和非參數兩種效率評價方法[ 4 ]。學術界最常用的是數據包絡分析方法（DEA），主要從自然、經濟、政府和科技四方面研究影響綠色發展效率的因素[ 5-6 ]。現有文獻就財政分權體制進行了長期探索：一是研究財政分權的經濟增長效應。周黎安[ 7 ]認為在以經濟增長為主要指標的官員考核機制下，地方官員為了升遷會努力尋求提升經濟發展水平的渠道，出現“對上負責”而不是“對下負責”的局面。此外，地方政府獲取獨立的財權后，會通過稅收優惠等手段吸引外商直接投資，引入大量經濟效益高的產業，實現經濟可持續發展[ 8 ]。二是分析財政分權的環境治理效應。普遍的觀點認為財政分權極大加劇了地區環境污染。一方面，財政分權體制下，地方政府支出結構扭曲，造成一種重視基本設施建設、輕視人力資本和公共服務的現象，以及環保支出的下降，出現“為增長而增長”的局面[ 9 ]；另一方面，基于政績考核的壓力，地方政府為了吸引企業和要素的流入，以犧牲環境為代價進行橫向競爭，不利于地區綠色協調發展。三是分析財政分權與政府行為選擇的關系。有學者[ 10-11 ]通過分析資本自由流動而勞動力非自由流動的情形，發現福利性公共產品出現供給不足，但生產性公共產品則不一定會出現此類情況，因此政府更青睞資本和勞動這類直接影響地方政府支出方向的生產性公共產品，分權會導致財政支出結構扭曲。還有學者主要從治理模式和晉升機制層面分析政府行為選擇，在晉升壓力下，財政分權程度與教育供給等負相關，與行政管理和基建等供給正相關[ 12 ]。此外，賈俊雪等[ 13 ]認為除稅收返還外，其他的轉移支付可以弱化地方政府間的財政競爭。地方政府提高稅率帶來的稅收損失可通過轉移支付抵銷[ 14 ]，因此上級政府的轉移支付可以糾正地區稅收競爭的低效率，并且由于“粘蠅紙效應”的存在，轉移支付可能改變我國地方政府支出結構[ 15 ]，合理的轉移支付制度能夠改善地方政府行為，進而實現綠色發展。

基于此，本文以轉移支付為切入點，利用2000—2020年省級面板數據，在測度綠色發展效率的同時，分析財政分權和轉移支付對綠色發展效率的作用機理和傳導路徑，以期為改善環境狀況、助推產業轉型和實現綠色發展提供政策建議。本文的貢獻主要體現在以下兩個方面：一是研究視角上的創新，基于我國的財政分權體制，將財政分權、轉移支付和綠色發展效率納入同一框架進行研究，試圖從理論層面厘清三者之間的聯系，豐富現有領域的研究成果；二是研究內容上的創新，根據雙向固定效應模型對財政分權、轉移支付和綠色發展效率的關系進行實證檢驗，并分析轉移支付的調節效應，同時考察財政分權和轉移支付對綠色發展效率的傳導路徑，拓展了綠色發展領域的研究。

三、理論分析與研究假設

財政分權改革改變了中央和地方財權與事權的分配關系，導致中央和地方之間財政縱向失衡。環境作為公共產品，私人部門治理環境的意愿低下，在財政收支缺口加大的情況下，地方政府必然選擇大規模減少環境治理支出。考慮到我國地方政府官員主要是上級任命[ 16 ]，中央政府選拔官員是通過易于識別的經濟增長總量即GDP來判斷，地方官員在強烈的晉升動力下，會全力尋找促進經濟增長的路徑，因此短時間內提升經濟增長的工業成為首選。地方政府大量引進重污染但產值大的工業產業，并且為吸引和留住重工業企業會制定一系列有利措施。一方面給予稅收優惠，確保地區能夠從企業獲取長期的經濟利益；另一方面降低環境保護標準，增加對轄區企業的包容性，忽視高排污。

因此，本文提出假設1：在其他條件不變的情況下，財政分權不利于綠色發展效率的提升。

中央政府可以通過轉移支付的方式引導地區財政支出行為，監督地區經濟政策的執行情況，進而影響綠色發展水平[ 17 ]。一方面，中央政府可以通過優化轉移支付結構加大對地區的財力補助，有效緩解地方政府“為增長而增長”的局面，促使地方政府發揮自身信息優勢，在促進經濟增長的同時加大對環保領域的資金投入；另一方面，中央政府在加大對地區環保支出轉移支付資金的同時，地方政府也需要提供相對應的配套資金，在地方政府擁有足夠的可自主支配資金的情況下，不會導致地區財政收支壓力的攀升，可以有效激勵環境治理投入[ 18 ]。中央政府還能追蹤地方政府轉移支付資金的使用方向，約束地方政府行為，促使專項資金有效落實在減少環境污染的綠色發展上，刺激產業結構升級，推動地區綠色發展效率的提升。此外，環境保護指標日漸被納入官員晉升考核體系，地方政府有更加直觀地促進綠色發展的動力來源，綠色發展效率提升指日可待。

因此，本文提出假設2：在其他條件不變的情況下，轉移支付有利于綠色發展效率的提升。

轉移支付作為財政分權中連接中央和地方政府財政收支行為的有效政策工具[ 19 ]，主要用來調節地方政府的行為選擇以實現全面均衡發展，但財政分權下的官員晉升機制目標定位于經濟增長[ 20 ]。理論上，轉移支付產生的收入效應會矯正地方政府收支行為，地方政府如果獲取較多的轉移支付資金，可以放松預算軟約束，在設計增加收入的制度安排時兼顧環境效益。但是地方政府利用財政資金發展經濟具有自我選擇性，且主要以增收為目的，因此污染大但產值高的重工業產業成為首選。轉移支付的成本外溢性會弱化資金使用的內部激勵，加之中央政府很難判斷轉移支付資金是否被有針對性地利用，在信息不對稱情況下，轉移支付資金使用更加隨意低效，難以實現預期目標[ 21 ]。雖然轉移支付賦予地方政府更多的財政自主權，但是會引發尋租和腐敗現象的發生，致使轉移支付資金在實現綠色發展層面大打折扣。

因此，本文提出假設3：在其他條件不變的情況下，轉移支付會加強財政分權對綠色發展效率的抑制效應。

在財政分權體制下，雖然地方官員為了晉升大力發展經濟，會更加青睞高污染但短期收益高的第二產業，但如果中央政府在進行轉移支付時設計一個較為合理的標準，能夠有效監督地方政府資金投入方向，并科學評價轉移支付資金的綠色績效，則可以在很大程度上確保地方政府抑制第二產業的發展，加大生態農業或旅游業等的發展，將轉移支付真正用在綠色發展上。

因此，本文提出假設4：財政分權和轉移支付可以通過產業結構對綠色發展效率產生影響。

四、研究設計

（一）模型設定

基于本文的理論分析，為驗證財政分權、轉移支付和綠色發展效率三者之間的關系，根據Hausman檢驗，本文建立如下雙向固定效應模型：

gdit=？琢0+？琢1fdit+？琢2tpit+？琢3controlit+？濁i+？滋t+？著it （1）

模型（1）中，i和t分別表示省份和年份，gdit表示地區綠色發展效率，fdit和tpit分別表示財政分權和轉移支付。controlit是控制變量，用以消除經濟環境異質性帶來的影響。ηi和μt分別為省份固定效應和時間固定效應，？著it為隨機擾動項。

考慮到財政分權影響綠色發展效率可能會受中央對地方轉移支付的影響，為驗證假設3，本文在模型（1）的基礎上加入財政分權和轉移支付的交互項來考察轉移支付的調節效應，得到模型（2）：

為明確財政分權和轉移支付對綠色發展效率的傳導效應，本文根據Zhu等[ 22 ]的研究以產業結構作為中介變量，根據Baron和Kenny[ 23 ]的分析，采用以下中介效應模型進行實證分析，其中，β、γ、δ是估計系數，mit是中介變量。

基于以上的理論分析和實證模型，圖1展示了本文的主要邏輯思路，厘清了各變量之間的關系。

（二）變量和數據說明

1.變量說明

（1）被解釋變量

根據Tone[ 24 ]的研究，本文選取基于非徑向、非角度的規模報酬可變的非期望產出SBM模型測度綠色發展效率（gd），該模型是一種比較完善的DEA拓展模型，解決了傳統DEA模型中松弛型問題和非期望產出效率評價有偏的問題。

假設m個決策單元各有三種要素，投入變量、期望產出和非期望產出，分別由x∈Rn、yg∈R■、yb∈R■表示，定義矩陣X=［x1，x2，…，xm］∈Rm×n，Yg=［yg1，yg2，…，ygm］∈Rm×s1，Yb=［yb1，yb2，…，ybm］∈Rm×s2■。假設X≥0，Yg≥0，Yb≥0。

滿足x0=Xλ+s-，y0g=Ygλ-sg，yb0=Ybλ+sb，s-≥0，sg≥0，sb≥0，λ≥0。式中s-，sg，sb分別表示與投入、期望產出和非期望產出對應的松弛變量，ρ為目標λ效率值，為決策單元的權重變量。當s-=0，sg=0，sb=0，？籽=1時，決策單元相對有效；當0≤？籽<1時，決策單元相對無效。

基于以上測度方法，本文借鑒郭愛君等[ 17 ]和岳立等[ 25 ]的研究，建立我國省份綠色發展效率投入和產出指標體系。投入方面選擇資本、勞動投入和能源投入三個指標。資本用全社會固定資產投資額（億元）衡量，并根據永續盤存法，選取10.96%的折舊率；勞動投入選取年末全社會從業人員數（萬人）；能源投入選取電力消費量（億千瓦時）。期望產出方面選取以2000年為基期折算的實際國內生產總值（億元）來衡量。考慮到廢棄物排放量對地區綠色發展效率的影響，本文選取包括工業廢水排放量（萬噸）、工業二氧化硫排放量（萬噸）和工業煙塵排放量（萬噸）作為非期望產出。

（2）核心解釋變量

財政分權（fd）。學術界通常采用財政收入分權、財政支出分權和財政自主度三個指標衡量財政分權。財政支出分權體現出政府在處理地方事務時所擁有的自主權，因此根據研究的目的，本文借鑒劉琦[ 26 ]的研究，選取省級預算內人均財政支出/（省級預算內人均財政支出+中央預算內人均財政支出）衡量財政分權水平。

轉移支付（tp）。轉移支付主要包括上級補助收入、下級上解收入、調入資金和地區間援助等，考慮到轉移支付資金主要是上級補助收入，本文借鑒范子英和張軍[ 27 ]的研究選取中央補助和地方財政收入的比值表示轉移支付水平，用以衡量中央轉移支付在地方總收入中所占的比例。同時，本文選取轉移支付與地方財政收入的比值[ 28 ]作為替換變量進行穩健性檢驗。

（3）中介變量

本文選取產業結構（is）作為中介變量，用該地區當年第二產業產值占GDP的比值表示，用以判斷財政分權和轉移支付影響綠色發展效率的路徑。

（4）控制變量

為了避免遺漏變量造成的內生性問題，本文選取的控制變量有：環境壓力（epres），用二氧化硫排放量與GDP的比值表示；基礎設施建設（infr），用人均擁有道路面積來表示；能源消費結構（en），以地區煤炭消耗總量與地區能源消費總量的比值表示；人口密度（pe），用地區常住人口與行政總面積的比值表示，為保持數據平穩性取對數處理。

2.數據來源與描述性統計

考慮到數據的可得性和連續性，本文選取我國30個省份（西藏、港澳臺除外）2000—2020年的面板數據，共630個觀測值，所有原始數據來源于《中國財政年鑒》、《中國統計年鑒》、《中國環境年鑒》、中經網數據庫、EPS數據庫以及歷年各省（自治區、直轄市）統計年鑒，部分省份缺失的數據采用平均增長率法補齊。

表1為數據的描述性統計結果。綠色發展效率的平均值為0.5717，最大值為1，最小值為0.1997，說明我國綠色發展效率總體不高，且不同地區之間綠色發展情況存在較大差距。轉移支付的最大值為5.4045，最小值為0.1077，說明中央對地方的補助有很大差異。

五、實證結果與分析

（一）基本回歸分析

本文采用雙向固定效應模型進行實證分析，結果如表2所示，列（1）—列（5）是逐步加入控制變量的結果。結果顯示，財政分權對綠色發展效率的影響系數始終為負，且通過了顯著性檢驗。如列（5）所示，在其他條件相同的情況下，財政分權每提高1個單位，綠色發展效率降低1.29個單位，說明財政分權對地區綠色發展效率的抑制效果明顯，假設1得以驗證。由于“晉升錦標賽”的壓力，地方政府會不顧環境污染大力發展地區經濟，以達到增收的目的，導致無法實現綠色發展。同時轉移支付每增加1個單位，綠色發展效率提高約0.12個單位，說明轉移支付可以促進綠色發展效率的提升，假設2得以驗證。中央政府對地方政府的監督，使地方政府更注意保護環境，轉移支付資金被有效利用在環保層面。但是財政分權對綠色發展效率的影響明顯大于轉移支付，說明在提升地區綠色發展效率方面，主要依靠地方政府的行為選擇。

從其他控制變量來看，環境壓力的影響系數顯著為負，說明二氧化硫排放量增加會對環境造成損傷；基礎設施建設的影響系數在5%的水平上顯著為負，可能是因為交通基礎設施建設中存在一定的資源浪費和環境污染現象，這會阻礙綠色發展效率的提升；能源消費結構的影響系數為負但不顯著，說明當前我國煤炭資源消費量較高，對綠色發展產生阻滯效應，亟需加快能源消費結構轉型；人口密度的影響系數為正但不顯著，可能是因為人口密度高的地區對綠化等基礎設施要求高，在一定程度上對綠色發展有促進效果。

（二）作用機制分析

轉移支付的調節效應結果如表3列（1）所示，兩者的交互項系數為正且在5%水平上顯著，表明轉移支付正向調節財政分權和綠色發展效率的關系，假設3得以驗證，這可能是因為在“中國式分權”的背景下，中央對地方的監管力度不足，導致轉移支付資金對財政分權影響綠色發展效率產生強化效果。因此，中央需要加大對轉移支付資金使用方向的監督，促進轉移支付資金與財政分權體制有效融合，從而實現地區綠色發展。

中介效應檢驗結果如表3列（2）—列（4）所示。列（2）結果與前文一致。列（3）表明財政分權會加快第二產業的發展（γ1=0.7772***），轉移支付會抑制第二產業發展（γ2=-0.0441*）。列（4）表明財政分權對綠色發展效率的影響不顯著（？啄1=-0.7028），轉移支付對綠色發展效率的影響依舊正向顯著（？啄2=0.0855**），但效果小于列（2）的結果（？啄1<？茁2）。產業升級對綠色發展的影響負向顯著，說明財政分權對綠色發展效率的影響具有完全中介效應，轉移支付對綠色發展效率的影響具有部分中介效應，假設4得以驗證。可能的解釋是，在財政分權體制下，地方官員為了晉升大力發展經濟，周期短、產值高的第二產業更容易受到地方政府的青睞。中央在下達轉移支付資金時會規定部分資金的使用方式，監督地方政府按照中央意愿執行，因此地方政府會有向綠色發展方向傾斜的意愿，而高污染的第二產業的發展會受到抑制。

（三）穩健性檢驗

1.解釋變量滯后一期

考慮到政策從下達到執行需要一定時間，本文對財政分權和轉移支付分別做滯后一期處理。如表4所示，財政分權對綠色發展效率具有顯著的抑制效果，轉移支付的影響正向顯著，交互項正向顯著，說明轉移支付強化了財政分權對綠色發展效率的不利影響，驗證了前文結果的穩健性。

2.剔除自治區

由于自治區在處理地方內部事務方面擁有更高的自主權并且享有更多的民族性優惠政策，因此本文考慮剔除自治區進行穩健性檢驗。由表4可知，財政分權依舊可以抑制綠色發展效率，轉移支付則可以提升綠色發展效率，轉移支付強化了財政分權對綠色發展的不利效果，說明本文研究具有穩健性。

3.替換變量

前文的實證結果可能會因為變量選擇的不同產生差異，因此本文選擇替換解釋變量的方式進行穩健性檢驗，將轉移支付替換為轉移支付與地方財政收入的比值。如表4所示，財政分權對綠色發展效率的影響系數顯著為負，轉移支付的影響系數顯著為正，交互項依舊顯著為正，結果仍然穩健。

（四）異質性分析

考慮到城市資源稟賦的差異，本文根據所在地區對樣本進行劃分。由表5列（1）和列（4）可知，東部地區財政分權抑制綠色發展效率提升但效果不顯著，轉移支付對綠色發展效率的促進效果也不顯著，交互項對綠色發展具有正向影響但不顯著，說明東部地區能夠積極配合中央政府的要求落實轉移支付資金的使用方向，但是使用效率不高，對綠色發展效果不明顯。由列（2）和列（5）可知，中部地區財政分權抑制了綠色發展效率的提升，轉移支付起到正向促進作用，轉移支付正向調節財政分權和綠色發展效率的關系。由列（3）和列（6）可知，西部地區財政分權對綠色發展效率的影響為負但不顯著，轉移支付對綠色發展效率正向顯著，在轉移支付存在的情況下，財政分權對綠色發展效率的抑制作用更強。因此中央要合理配置不同地區的轉移支付資金并加以有效監督。

六、研究結論與政策建議

本文基于2000—2020年省級面板數據研究財政分權、轉移支付和綠色發展效率的關系，采用雙向固定效應模型考察財政分權和轉移支付分別對綠色發展效率的影響，同時考慮轉移支付的調節效應，選取中介效應模型考察財政分權和轉移支付對綠色發展效率的作用機制，得出以下結論：第一，財政分權抑制了綠色發展效率的提升，轉移支付對綠色發展效率有推動作用，但是轉移支付的促進效應低于財政分權的抑制效果；第二，在考慮調節效應的基礎上，轉移支付反而加劇了財政分權對綠色發展效率的抑制作用；第三，財政分權和轉移支付主要通過產業結構這一中介變量對綠色發展效率產生影響。

據此，本文提出如下建議：第一，就綠色發展而言，財政分權是低效率的，中央賦予地方的自主性沒有得到發揮，地方政府缺乏實現綠色發展的動力。因此，完善地方政府官員政績考核機制，將環境保護納入指標體系，從經濟、環境、社會等多角度考察官員晉升條件，可以有效地激勵地方政府環境治理行為。此外，財政分權主要通過促進第二產業發展抑制綠色發展效率的提升，因此，需要推動產業結構升級，轉變經濟發展方式，由粗放式發展轉向綠色發展，減少對高污染、高耗能產業的依賴程度，加快第三產業發展。第二，轉移支付有利于綠色發展效率的提升，因此中央要加大對地方的轉移支付力度，通過下放轉移支付資金改善地區環境問題，制止地方政府污染排放行為，加強對轉移支付資金使用的監督。由于轉移支付正向調節財政分權與綠色發展效率的關系，因此，地方政府需要合理配置轉移支付資金，提升資金使用效率；中央政府需要加大對資金使用方向和效果的監督，避免出現地方政府過度依賴轉移支付資金而忽視自我發展的現象。此外，轉移支付通過抑制第二產業助推綠色發展，因此，當前我國亟需促進低污染、低耗能產業的發展。第三，我國各個地區經濟發展水平、資源稟賦等存在較大差異，在制定經濟環境政策時需要考慮地區異質性，因地制宜實施發展措施，給予經濟欠發達地區更多扶持政策，并且考慮政策的可行性和效果，共同推進經濟發展和環境保護同向發力，不斷提升綠色發展效率。

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