構建城市社區治理共同體的時代價值、阻滯因素與優化理路

摘" 要" 構建城市社區治理共同體是新時代推進城市基層治理現代化和精細化的必然選擇。隨著社區治理轉型的不斷深入，構建社區治理共同體的社會基礎愈發充實。但是，仍存在政府與社區權責分界不合理、社會組織培育力度不足、社區居民共同體意識淡薄、社會公共服務供給不均等諸多阻滯因素。應從凝聚居民共識，厚植共同體的社會韌性；聚合主體利益，鞏固共同體的行動基礎；升級治理結構，增強共同體的行動能力；優化治理流程，實現共同體的全周期管理以及完善數字技術治理體系等方面發力，優化城市社區治理共同體的建構路徑，提升城市社區治理效能。

關鍵詞" 社區治理共同體；黨建引領；協同治理；數字技術

黨的二十大報告強調，完善社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，[1]為推進新時代社會治理現代化指明了方向。城市社區是城市居民在一定空間下生活的共同體，是基層治理的重點和難點，建設社會治理共同體應從社區著手。隨著城市化進程不斷加快，我國城市社區治理模式漸漸從政府單一管理邁向政府、社會、市場、居民多元共治格局。伴隨著社區治理主體的日趨復雜多元，社區治理的難題日益增多。例如，治理主體碎片化、治理職責范圍不明晰；城市人口結構日益異質化，外來人口流動性不斷加劇；[2]社會結構快速升級，社區治理技術迭代更新等。S市作為一個典型的超大城市，近年來不斷推進社區治理創新。由于人口流動性大、鄰里互動少、交往匿名性強等不確定因素，城市社區成為“陌生人社會”，居民難以對社區產生強烈的認同感和歸屬感。因此，構建人人有責、人人盡責、人人享有的社區治理共同體，調動多元主體共同參與社區事務，實現社區鄰里和睦相處，是時代所需、客觀必然。

一、構建城市社區治理共同體的時代價值

（一）筑牢黨在城市社區的執政基礎

在社區治理實踐中，只有黨組織真正居于社區多元治理主體的核心位置，才能匯集多方合力。社區黨組織把自身建設和社區治理相結合，不僅能拓寬社區自治空間，還有助于社區組織的培育。近年來，社區黨組織的工作范圍不斷擴大，戰斗力和凝聚力也不斷增強。社區按照“社區建黨委、樓道建支部、單元建小組”的黨建思路，乘坐“互聯網”列車，升級線上線下服務平臺，實現“黨員在哪里，服務就拓展到哪里”。由此完善了城市社區黨組織體系，健全了“縱向到底、橫向到邊，不留空白、不留死角”的網格化黨建體系，筑牢了黨在城市基層的執政基礎。S市率先提出“社區黨建”概念，加強新經濟組織和新社會組織黨建。S市某鎮黨委牽頭指導幾個社區黨總支與駐區單位簽訂共建共治協議，通過黨建引領實現社區需求和企業服務對接，充分協調政府、社會資源，推動形成社區治理共同體。

（二）推動社區居民的有效參與

民主精神的培育、民主素質的鍛煉、民主實踐的操作，都是在基層產生、在基層發展、在基層得到檢驗的。隨著公民意識的不斷覺醒，社區協商議事機制不斷優化，居民協商議事會、居民區聯席會議等機構紛紛在各地建立。基層黨組織、政府、社區和居民共同參與治理社區公共事務的機制不斷成熟，便于充分發揮社區治理協商民主的重要作用，為社區治理協商民主提供了發展平臺，提升了居民協商議事的能力，居民參與自治意識和公共精神也在社區治理中得以培育。同時，對接專業社會組織幫助居民提高有效參與能力，讓居民的個人訴求得到充分表達，實現政府引導、社會協調和居民自治的良性共治。S市某街道在召開居民聯席會議的基礎上，創立了居委會、業委會、物業公司“三駕馬車”聯合辦公模式，各治理主體在聯席會議協商平臺上，能充分表達自己的利益訴求和觀點，通過協商溝通，明確治理范圍、治理主體責任，營造了共參與、齊協商、同治理的議事氛圍，最終達成滿足居民實際需求的目標。

（三）形成社會力量的協同治理

隨著我國社區治理的不斷推進，在社區登記備案的社會組織規模逐漸壯大，沒有登記備案的民間組織規模也很龐大。各地通過政府購買、居委會自行對接等方式將專業社會組織引入社區，進一步提升社區服務的專業化水平。目前，我國的社會組織主要有三種：一是社區活動類組織，如文藝演出團隊、體育教育團隊等；二是社區服務類組織，如志愿者服務團隊、義工互助團隊等；三是社區權益類組織，如物業委員會、居民委員會等。這些社會組織的活躍為社區治理共同體的構建注入了新的活力。許多城市開始建立社會組織的培育平臺，設立專門的基金會，積極孵化本土社區組織。S市共有社會組織一萬多家，服務社區群眾一百萬人次以上，已基本實現中心城區全社區的覆蓋。[3]S市某社區以“社區發展促進會”為核心，加強社區與政府職能部門的合作，積極開展各類社區活動，如“垃圾分類伴我行”“花好月圓中秋夜”等主題活動，吸引居民參與社區活動。

（四）增強社區服務的供給能力

社區服務發揮著政府公共服務“最后一公里”的作用，對優化居民生活環境，構建社區治理共同體，推進社會發展進步具有重要意義。自1986年我國首次提出“社區服務”概念至今，一些城市基本建成“15分鐘社區服務圈”。一般而言，社區服務具有三個基本特征：一是多元化的社區服務供給主體，包含基層黨組織、政府、市場、社會組織和居民自身等；二是豐富的社區服務內容，社區服務范圍逐漸擴大，生育、托幼、醫療和養老等基本公共服務逐漸完善，社區志愿服務逐漸個性化，便民利民服務逐漸精細化；三是社區服務方法不斷創新優化，全國各地積極搭建互聯網社區服務平臺，讓居民在線上就能體驗到社區服務，從而更快地滿足居民的個性化服務需求，在提高社區服務供給能力的同時增強了政府公信力。為了更好地提升社區服務水平，S市某新城根據當地情況對鄰里模式進行了創新改造。通過構建12項居住配套功能，將鄰里中心建設成集商業、體育、教育、文化和衛生等為一體的“居住區商業中心”，為社區居民提供更加便捷的一站式公共服務。

二、構建城市社區治理共同體的阻滯因素

（一）政府與社區權責邊界不清

在快速城市化進程中，新建社區如何構建社區治理共同體是擺在社區工作者面前最大的難題。受傳統控制模式的影響，社區層面沒有充分體現居民的治理主體地位。這自然會導致政府與社會之間的關系不平等，約束了居民參與社區治理的積極性。同時，“上下對口，左右對齊”的組織結構設計，使得市、區、街道三個層級政府的職能出現同構現象。對于基層政府而言，職責同構迫使其承接了大量公共服務、社會維穩、經濟發展等方面的事務性工作，超過其實際工作的承受能力，從而使得基層政府無法在社區治理中投入太多精力。例如，在S市某老舊小區電梯加裝過程中，出現了把加裝電梯列入專項計劃，導致任務項目層層分攤，壓力一級級傳遞給街道和社區，但相應的力量卻沒有下移，社區很難按照指標完成電梯加裝任務。

（二）社會組織自治能力不足

隨著治理理念不斷更新，大多數政府職能部門已意識到，應該適當退出某些社會治理領域，但退出速度較慢，許多資源并沒有轉移到社區組織的手上。近年來，我國一些地方政府努力嘗試將職能讓渡給社會組織，但實際上，能夠由社會組織承接的職能并不多。一些社區事務名義上為政府購買服務，但這些提供服務的社會組織為街道自己組織，或將社會工作者納入管理體制，導致社會組織能夠自我協調的資源不足，政府也沒有起到促進和引導社會組織自治的作用。目前，S市的加裝電梯服務社會組織大多數是由市政府牽頭成立，成員大多為有過成功加裝電梯經驗的牽頭人、退休干部和居委會工作人員等。在加裝電梯小區數量少的情況下，社會組織可以正常運轉。若出現大量集中加裝，則會出現社會組織的人員不夠、能力不夠、資源不夠等問題。

（三）社區居民共同體意識淡薄

在社會結構轉型的背景下，城市社區逐漸從“熟人社會”轉變為“陌生人社會”，社區居民的共同體意識被逐漸淡化。[4]在“陌生人社會”中，社區居民間缺少集體活動，互相不熟悉，因此難以對社區產生歸屬感，形成共同體意識。每個家庭的成員構成、風俗習慣、受教育程度都存在一定差異，其思想觀念和利益訴求也不同，成為城市社區居民自治的重要障礙。當今社會，高層化、單元化、獨立化的住宅空間也為居民之間變得陌生化帶來空間條件。這在S市的社區治理中體現得更為明顯，外來人口的超大比例在一定程度上降低了社區居民團結一致的可能性。據調研，S市某小區屬于農民拆遷房小區，入戶人口9060人，其中拆遷農戶大概1200戶。隨著城市化的快速推進，外來人口逐漸增長到4300人左右，約占社區總人口的47.5％。部分居民在生活上并沒有同步跟上城市發展，難以融入城市社區活動中。外來人口與本地拆遷人口很難產生習俗上的共鳴與互動，導致居民社區治理參與冷漠，共同體意識淡薄，給構建城市社區治理共同體帶來阻礙。

（四）社區公共服務供給不均等

社區公共服務供給不均等主要體現在公共資源分配不均等、公共物品供應不足、公共服務供給質量參差不齊等方面，這些問題僅僅依靠社區本身的力量難以解決，還需要利用政府和社會的共同力量去整合資源。一方面，社區缺少特定服務項目。隨著收入水平的提高，居民追求更高質量的生活，尤其在S市這種超大城市中，居民對于公共服務的多元化需求越來越多，政府提供的基本服務需求，難以達到居民期望。另一方面，服務供給主體單一。社區治理籌資渠道過少，資金較短缺。某些社區僅僅依靠政府財政資金補貼或社會組織供給，這不利于社會資本的引入。

三、城市社區治理共同體的優化路徑

（一）凝聚居民共識，厚植共同體的社會韌性

一方面，增強居民歸屬感。由于“陌生人社會”造成的居民對社區歸屬感減弱，使得居民不愿承擔社區公共事務的責任與義務。[5]社區居民能否對社區產生歸屬感和對社區公共事務產生熱情都取決于社會能否滿足居民自身利益。當社區公共事務與居民自身利益休戚與共時，居民就會更自覺地參與公共事務，從而產生社區歸屬感。因此，社區可以通過養老服務、垃圾分類等事務吸引居民參與公共事務，讓居民明白個人利益的滿足要通過公共利益來實現，從而激發居民對社區公共事務的自治意識。比如，S市J區L老街居民自發成立了“王阿姨愛心服務社”。該服務社從成立之初就吸引了不少居民志愿者加入其中，服務社開展了許多志愿服務活動，如垃圾分類、矛盾調解、樓道清潔等，社區居民之間互幫互助，解決了居民搶占樓道公共空間等不少問題，在為居民化解實際困難的同時，讓居民產生了強烈的歸屬感。

另一方面，加強居民情感交流。情感交流是一種增進人際關系、凝聚居民共識的重要方式，個人生活圈是比較封閉的，想要打破人與人之間的屏障，需要建立社區情感聯系。社區可以通過舉辦加強情感交流的宣傳活動，邀請社區勞動模范、榜樣鄰居等進行宣講，打造社區團結和睦、互幫互助的友愛氛圍。也可以創新宣傳模式，組織唱戲、手工、舞蹈等文娛活動，讓社區居民都能參與進來，互相交流心得，學習新技能，拉近居民間的距離，讓居民們能夠真正融入社區大家庭中。例如，S市某街道發起“睦鄰小舞臺——盤扣主題活動”，制作如意壓襟掛件，還特別邀請了盤扣非遺傳承的老師來指導居民制作。通過類似的活動，豐富居民們的精神生活，加強居民情感交流，促進鄰里和睦。

（二）聚合主體利益，鞏固共同體的行動基礎

一方面，要以共同利益為先，尋求利益共同點。城市具有異質性、復雜性和流動性等特點，打造社區治理共同體必須把各行動主體的積極性調動起來。調動多元主體的積極性，需要在多元主體訴求中尋求利益最大公約數，厘清主體利益關系，形成共同利益觀。政府應重視社會組織培育，通過搭建共建共治共享的社會溝通、合作渠道，鼓勵社會組織參與，進而激發居民參與，以利益協商和程序完善構建利益共同體，夯實共同體的行動基礎。S市在培育社會組織方面可圈可點，針對以共同利益為目標、以興趣愛好聚首的各種群眾性團隊，政府通過購買服務，將其轉化為社會組織，如S市某街道的“夕陽紅俱樂部”“真科社工師事務所”等。同時，各街道也建立了民間組織指導服務中心，對一千九百多個社區活躍組織加強指導并給予經費支持。

另一方面，搭建制度化渠道、平臺和空間。人民城市人民建，人民城市為人民。城市匯集了各類人才資源與公共參與的應用場景，讓多元人才有效參與社區治理，關鍵點是搭建制度化的參與渠道與平臺，提供充足的利益協商空間，以凝聚力量，鞏固共同體結構。同時，還要完善公眾參與程序，探索共建共治共享的治理模式，讓人民有建言獻策的渠道平臺，激發居民自治自我管理的積極性，以民主協商的模式，在公共空間管理、公共資源分配、公共責任分擔等問題上達成共識，實現社區共同利益。例如，在S市H老舊小區電梯加裝過程中，居民們通過H小區所屬街道搭建的“睦鄰議事廳”這個議事平臺來進行加裝電梯前期的相關討論。“睦鄰議事廳”很好地促進了治理主體間的交流溝通，居民們的利益訴求得到充分表達，實現共建共治共享，在此過程中提高了居民參與自治的意愿，有力推動社區治理共同體的構建。

（三）完善多元治理結構，增強共同體的行動能力

一方面，明確各治理主體的職責。當前城市社區的總體狀況與社區治理共同體之間仍存在不小差距，需要政府、社會組織和居民共同參與、協同合作處理公共事務。應明確共同體構建中的政府主導地位和居民主體地位。政府應適當簡政放權，確立居民的主體地位，引導居民形成主人翁意識。健全社區治理的責任清單，規范職能部門職責范圍，避免社區治理過程中的職責沖突，從而保證其他治理主體有效協調配合。以S市Z街道構建的“1+3+X”社區治理機制為例，街道對于各個治理主體的職責作了明確規定。樹立“1”的權威，即社區黨組織是社區治理的核心，起牽頭引導的作用；厘清“3”的職責，居委會、業委會、物業公司三者需要各司其職；發揮“X”的作用，主要包括社區內多方面的力量，為社區治理過程提供保障。

另一方面，發揮多元參與力量。構建社區治理共同體的前提是治理主體擁有共同利益，其核心內涵是多元治理主體之間進行合作，發揮“一核多元”的作用。由社區黨建為領導核心，基層政府主導、引入社會力量支持，居委會連接群眾，社區居民作為主體參與，進而達成既定的社區治理目標。[6]在“一核多元”的治理模式中，社區治理的效能主要取決于多元治理主體功能的耦合程度。當各治理主體處于平等自愿、協同合作、互利互惠的理想狀態下共同治理公共事務時，社區治理共同體才能得以構建，共同體的行動能力才能得以增強。例如，針對老舊小區電梯加裝工作，S市H街道黨總支為充分征得居民意見，先后組織居委會、業委會召集樓組長、居民代表召開十多次會議，在工程實施過程中，黨總支堅持以居民為主體地位，讓居民、業委會、電梯公司三方進行自由協商，走出一條社區多元共治的道路。

（四）優化治理流程，實現共同體的全周期管理

一方面，推動政策制度上的賦權。社區治理首先是一種制度安排，尤其是對社區居民主體的授權。隨著社區居民自治意識不斷增強，制度性資源有些供不應求。城市應在制度創新上給予社區更多解決自身問題的資源與權力，[7]鼓勵并引導居民加入社區組織進行自治，提升解決問題的意識與能力。以社區項目制為載體，加強制度的賦權增能，通過政策制度上的賦權，使社區組織在分析、決策、執行、評估等環節中擁有充分的控制權和決策權，從而實現居民充分自治，推進城市社區治理共同體構建步伐。例如，S市J區有意識地開始剝離和轉化社區組織的社區治理職能，社區居委會僅負責信息傳遞，如采集社區基礎信息、傳達政府職能部門的公告、及時上報居民的違法違規行為等。目前，J區創新的“鎮管社區”治理體系便是在街鎮與村居之間增加一個管理層級，讓中間層級的社區組織與下級的居民充分“共治”。

另一方面，加快人才工作提質增效。人才是第一資源，是社區治理過程中最重要的主體。可以通過拓寬引才渠道、搭建服務平臺、創新體制機制、強化管理服務等舉措，不斷提升社區人才治理水平，促進社區人才工作提質增效。同時，加快完善領導干部的考核監督機制，提升領導干部的社區治理能力，培養一批懂社區、會管理的干部，不斷完善隊伍建設的招聘、培訓、上崗等流程，優化隊伍中的人員構成，健全分層、分級、分類培養體系，由高層骨干帶動全體干部進行社區自治，全方位推動城市全流程管理與全要素整合，實現城市的全周期管理。

（五）完善數字技術體系，提升共同體的治理效能

一方面，加強科學技術應用效度。現代信息技術的發展為社區精細治理提供了技術支撐，依托大數據、云計算和人工智能技術打造連接多元主體間的溝通平臺，實現政府、社會組織和居民之間的有效溝通。未來技術賦能社區治理一定是社區治理方式變革的重要趨勢。因此，需要重視提升科學技術的適用程度。要考慮不同年齡群體的特點，降低運用科學技術的準入門檻，讓老年人等弱勢群體，也能夠運用數字技術。要加大科學技術運用能力的培訓力度，通過開展講座和上門宣傳等方式，提升社區治理主體的數字技術的運用能力。S市某區“家門口”服務體系為建設“智慧社區”獻出力量，居民通過“家門口”服務站，在家門口就可以辦理個人事務，真正實現“只進一扇門”“最多跑一次”。

另一方面，促進社區治理資源整合。在數字技術賦能社區治理的過程中，治理平臺散亂化和治理信息碎片化使得數字技術治理效能大打折扣。因此，要通過數字平臺高效整合治理資源，促使數字技術在協調治理資源過程中發揮重要作用。[8]首先，運用數字技術進行數據的統一匯總、分析，從而實現社區治理信息的整合與共享，消除信息壁壘。其次，避免信息不對稱的情況，讓居民在不同平臺上獲取到同樣的信息，公平完整地獲取各類社區治理資源，由此提升社區治理效能。以S市M區引入“紅色物業”為例，M區搭建了“物業服務直通車”平臺，為居民自治提供了廣闊的應用場景和技術保障，暢通居民社區治理的反饋渠道，可以要求物業在規定時間內給予處置。相關完善的配套措施和技術手段保障了居民常態化監督機制的構建，更好地提升居民社區治理的效率。最后，M區還搭建了“云鄰里”微信公眾號平臺，運用大數據對居民需求進行分析，準確及時獲取居民利益訴求，提升物業管理水平。

綜上所述，城市治理是國家治理的重要組成部分，構建城市社區治理共同體，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。在構建城市社區治理共同體過程中，必須高度重視黨委牽頭、政府引導、社會協同、居民參與所構成的共建共治共享的社會治理格局。既要有總體性的政策機制保障，又需要有細節性的精準技術支持，促使黨和政府高效管理社會，多元主體共同參與社區治理，將高效能理念融入城市社區治理的整個過程，不斷提升社區治理效能。

參考文獻：

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（01）：80-88.

本文系教育部規劃基金項目“基本公共服務均等化賦能共同富裕的內在機理與實踐進路研究”（編號24YJA710021）和國家社科基金項目“數字技術推動社會治理共同體建設的運行機制與實踐路徑研究”（編號22CZZ002）的階段性成果。

（孔凡河系上海政法學院國家安全研究院副院長、副教授、博士；張麗婷 上海政法學院政府管理學院）

【責任編輯：易玉潔】