群眾工作與基層治理的共舞

近年來，在黨和國家全面推進鄉村振興工作以及加強治理體系和治理能力現代化的政策基調下，群眾參與基層社會治理逐漸由基層的自發實踐轉變為有章可循的頂層制度設計。如何將下沉的治理資源轉化為基層治理效能，提升群眾的幸福感、獲得感和滿足感，是實現國家治理能力和治理水平現代化的重要內容。從群眾工作出發，在自組織理論的基礎上，歸納提升群眾工作水平的經驗做法，以期切實推動鄉村發展。

在2023年2月發布的《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，指出要健全黨組織領導的村民自治機制，提升鄉村治理效能。黨在二十大報告中也明確提出，全面推進鄉村振興要增強群眾的內生發展動力。可見，在基層治理發展過程中愈發強調群眾的組織參與、強調群眾力量的發揮，群眾工作自然而然也成為推進鄉村振興和提升基層治理效能的題中之義。但從筆者的調研來看，仍然存在治理成本與群眾幸福感、獲得感和滿足感不成正比的現象，治理重心的下移和治理資源的下沉在某些地方仍未能有效地提升基層發展水平。基層社會具備何種特性？推進基層社會發展的內生動力是什么？群眾工作如何能夠轉化為基層治理效能？以上正是本文重點要探討的問題。

研究視角與分析框架

研究視角：群眾工作

群眾工作是我們黨在基層工作中的優良傳統和重要優勢，是馬克思主義群眾觀在實踐中的總結運用，同時也是當前基層治理的基礎性工作，是基層各項具體事務開展的必要程序和過程，是實現基層社會穩步發展的必要前提和可靠保證。如果基層社會治理過程中更多的去關注治理事務本身，或者更多地關注如何通過聚焦關鍵少數群體治理能力的提高來提升治理水平，而忽視對占社會絕大比重的群眾的動員、組織、引導等，可能就會產生即使政府投入了大量的人力、物力在治理工作上，但群眾的獲得感、幸福感依舊較低的現象。

分析框架：群眾工作與基層社會的自組織性

自組織理論的概念最早起源于熱力學領域的研究，認為“自組織”中的開放性、遠離平衡態、非線性關系、漲落這四個特征可以實現系統內部的組織協同和自我調節，實現由無序狀態向有序狀態的轉變。自組織理論形成之后，社會領域的研究學者發現，許多社會系統的運行秩序也具備自組織過程的特性。自組織理論開始被廣泛地運用于探討社會系統的形成和發展機制。

基層社會治理無疑是嵌構在社會系統之中的治理過程，其在自組織理論所提及的四個條件下，可以形成相對穩定的有序結構。也就是說，基層社會具備自組織的特性，這為我們研究群眾工作在基層社會治理中的重要作用提供了一個很好的學術架構。在這個基礎上，本文將對基層社會治理的自組織性做進一步分析，以期厘清基層群眾工作的作用發揮機制。

基層社會治理的開放性。開放性是指系統并非孤立封閉的存在，而是能夠通過物質、技術、信息等資源的流動實現與外界的互通有無。隨著經濟社會的發展，更多的資源不斷地向基層社會流入。國家為基層社會發展投入了大量資源，不斷改善鄉村基礎設施建設，通過各種政策來扶持農業農村的發展，支持農村發展產業經濟、鄉村旅游等，鼓勵各類人才回鄉發展，社會各界的力量不斷流入鄉村建設工作，這些都為基層社會的建設與發展注入了更多新鮮活力。不僅如此，基層的各類資源也在這個開放的系統內實現外部轉移，例如本地群眾的外出就業、農作物的產出等等。無論是人才交流還是政策扶持上，無論是技術革新還是產業發展上，基層治理系統的開放性都是無法比擬的，開放已經成為基層社會的存在方式。

基層社會治理的遠離平衡態。遠離平衡態是指系統內部的非平衡性或者差異性，這種不平衡性和差異性恰恰是系統內部實現有序發展的關鍵所在。就基層社會而言，其非平衡性更易于理解。例如，基層群眾所從事的工作種類不同，收入就會有或多或少的差異；接受的教育程度不同、生活閱歷不同，在價值觀念、對政策的理解等方面也會出現差異；在具體的基層治理過程中，由于利益訴求基點的不同，其參與相關治理事務的積極性也會出現差異；即使部分群眾的利益愿望相同，其在參與治理的能力方面仍然參差不齊。這些差異都是基層社會治理過程中可能存在的矛盾，而矛盾的解決正是基層社會發展的動力所在。

基層社會治理的非線性關系。非線性是指系統內部各要素之間的關系并非呈正相關的，一個要素的增加并不必然帶來其他要素的增加，一個要素的減少也并不必然能使其他要素減少，這個時候就要考慮各要素之間的協同作用。基層社會是由多種要素組成的，其中的任何一個要素都受到多種因素的影響。這表現在群眾的個體行為、管理制度和治理方式、基層文化等與基層治理目標之間的關系錯綜復雜，同時他們自身又受外部政治、經濟、文化等因素的影響。

基層社會治理的漲落。漲落可以理解為系統從量變到質變的轉化過程，前文提及的各要素間的非線性關系是其基礎。基層治理的實際效果是各要素共同作用下的外在表現。比如，治理效果受治理主體的數量、治理主體的素養、治理方式、群眾參與治理的程度等因素的影響，它們共同作用形成基層治理效果。但我們只能通過數量有限的影響要素來觀測治理效果，二者之間存在著一定的起伏或者波動，這個起伏或者波動就是鄉村治理系統的漲落，群眾工作做為這其中的一項突出要素，無疑是我們檢驗基層治理成效必須要研究的重要因素。

南園村案例呈現

南園村位于安徽省淮北市烈山區古饒鎮，村內共有15個自然莊，23個村民小組。過去的南園村是一個遠近聞名的落后村，當地群眾的生活體驗感較差，最直觀的表現為以下幾點：一是經濟狀況堪憂。村民的經濟來源主要靠自主農耕，分散的田地與農業種植工作缺乏專業技術的支撐，很難形成規模效益，村民整體的收入較低，村集體經濟基本靠上級政策撥付；二是基礎設施建設落后，村民生產生活環境較差。2018年之前，村內的道路基本上為傳統土路，沒有一條像樣的水泥路；三是群眾對于村內工作的開展不支持、不信任。2015年，村黨總支書記就試圖通過成立合作社來集體采購農資、發展農業生產，以期轉變村內經濟落后的窘境。但村民受到以往刻板印象的影響，認為此種做法是村干部為自己謀取私利的手段，因而拒絕配合相關工作；四是村兩委班子內部不團結，在這樣的情況下也無法有力凝聚群眾力量發展經濟；五是村內的空心化與人才流失現象較為嚴重，年輕人大都選擇外出務工，缺乏與村集體的接觸交流，對于村內的政策不了解。

隨著國家鄉村振興戰略的開展，各地積極推進農業農村發展。南園村結合本村土地優勢，先后成立南園村新家園三農服務農民專業合作社、南園村供銷合作社有限公司，積極探索集體經濟發展新模式。南園村級集體收入從2019年的8.6萬元直線增長到2021年的25.8萬元，2022年更是突破了50萬元。截至2023年7月，合作社共吸納股民388戶，流轉土地2100余畝，實現群眾收入從“零碎”到“穩定”、集體經濟從“空白”到“實有”、農業產業從“零星”到“規模”的轉變。南園村股份經濟合作社發揮組織優勢，推進農業社會化服務成功入選2022年安徽省農業農村廳公布的全省農業社會化服務24個典型案例名單當中。從遠近聞名的“貧困村”到入選省級農業發展典型案例，南園村究竟做對了什么？其中的治理機制值得我們挖掘提煉。

南園村案例的分析與對策歸納

南園村早在2015年就有過發展合作社經濟的嘗試，只不過礙于群眾的不支持、不配合以及外出務工群眾不了解政策等原因，使得當時發展合作社的計劃未能進行下去。在南園村從2015年合作社建設工作的無疾而終到入選農業社會化服務典型案例的過程中，如果說群眾工作是實現這種轉變的關鍵要素，那么我們必須回答好以下問題：在開放流動的基層社會中，伴隨資源的不斷流動，如何整合群眾的不同訴求？如何引導群眾積極有序的參與？如何抓住基層社會系統中群眾工作這個關鍵要素來實現基層治理的良好成效？

黨政愿景引領，黨員干部示范帶動

回顧南園村發展合作社過程中遇到的阻力，村黨總支書記談到，最初很多村民不愿意加入合作社，因為原先有外鄉人來到南園村包地種植，但在包地過程中出現了棄地而走不付土地租金的現象，當地村民受此影響，寧愿自己耕種獲取微薄利潤也不愿將土地承包出去。再者，就算將土地入股于合作社之中，其效益如何？真的能改善當前的經濟狀況嗎？很多群眾對此持懷疑態度，處于一種觀望狀態。南園村黨總支書記認為，帶領群眾共同致富，村干部和黨員首先要樹立起戰斗的旗幟。

南園村對村干部有明確的要求：首先，村“兩委”干部的思想要統一、要組織團結起來；其次，就是要保證村干部“干凈”、一身正氣。具體來說，村內工程類的項目要交由群眾自己來干，如果村干部過多插手營利性較強的項目工作，群眾或多或少會產生村干部妄圖利用職務之便為己謀利的想法，這不利于村內的和諧與后續工作的開展。

2018年開始，南園村開始實行支部領辦合作社的機制，由村“兩委”成立起南園供銷合作社，黨員干部帶頭承包土地大膽摸索。播種施肥、灌溉打藥、田間管理，全身心投入到農業生產中，這讓當地群眾看到了村“兩委”帶頭改變南園村現狀的決心。南園村黨總支把領辦合作社發展集體經濟作為組織群眾、發動群眾的契機，在帶領群眾苦干實干中建立起支部與群眾的連接紐帶，在強化群眾集體觀念，取得良好經濟效益的同時，保證了合作社的政治方向不偏移，進一步引導以群眾的力量推動村集體經濟發展。

群眾訴求整合，讓利于民贏取信任

面對群眾關于合作社發展的種種疑問，整合群眾異質化的訴求是破解之道，在宣傳村集體經濟發展政策的過程中，如果僅僅依靠思想宣傳是遠遠不夠的，群眾更多的期待是能夠看見的改變，精神層面的倡導固然重要，但若無法給到群眾實打實的、看得見的利益，那么再多的宣傳也會變成紙上談兵，無法使群眾真正信服。

為了取得群眾的信任，加強群眾對合作社發展的信心，南園村做了以下工作：一是改變村內的基礎設施建設。例如，原先的南園村道路狀況堪憂，村內的多條干道都是土路，最初的南園村資金短缺，村黨總支書記自己墊資建設了村內的第一條水泥硬化路。隨著合作社經濟的發展，村集體經濟得以改善，當前南園村的“戶戶通”項目已經切實改變了當初村民的出行環境，村內的基礎設施也大為改善；二是幫助群眾解決實際困難。在做群眾工作的過程中，加強與群眾的情感紐帶是非常重要的，而這種紐帶關系的建立，離不開南園村黨員干部將群眾的困難當成自己困難，著力解決好群眾的急難愁盼。從與南園村黨員干部的訪談過程中，也印證了這一點，據村黨總支書記回憶，村內的經濟雖然逐步向好，但仍有看不起病的困難群眾或者一時間無法及時拿出錢的群眾，而這些群眾一旦張口，村干部會自己拿出私人錢財給群眾應急。村黨總支書記談到，“群眾的眼睛是雪亮的，只要能感知群眾冷暖、想群眾所想、做群眾所盼，就能得到大家的支持。有了群眾的支持，還有啥工作干不好？”正是有這樣和群眾心連心的態度，南園村合作社的發展也逐漸得到了群眾的信任支持；三是不與群眾爭利。南園村以每畝每年700元的價格進行土地流轉，村民按照自主自愿的原則選擇流轉土地或者自行耕種，并采取土地入股、資金入股等方式，按照1畝（700元）1股進行核算，為開展規模化、標準化種植奠定了基礎。除了每畝固定的租金外，入股的村民每年年底還可以享受合作社收益的二次分紅。

當這些實實在在的利益給到群眾后，讓當地群眾看到了發展合作社帶來的巨大利益，在這個過程中，既滿足了群眾的利益訴求，也拿出了實實在在讓群眾信任的治理成效，促成基層社會治理的良性循環。

加強組織引導，發動群眾廣泛參與

基層社會治理的良好成效離不開群眾的廣泛參與，對于外出經商、務工等群眾，南園村著力破解“不接觸、不交流、不溝通”的群眾工作窘境。南園村本身存在著年輕人口外流的現象，加之將土地流轉給合作社的部分群眾選擇外出經商、務工，導致很多村民在村時間急劇壓縮，有的村民甚至過年也在外地，這是當前村干部與群眾接觸少、溝通少、交流少的客觀因素。為破解這一難題，南園村采取了年底集中發放現金分紅的形式，如此，入股群眾必須到現場才能領取分紅，給了村干部與這部分群眾面對面溝通交流的機會，村干部可以借此向群眾講明合作社工作開展的具體情況以及下一步的工作計劃，詢問群眾具體的意見建議，增強群眾參與的主人翁意識。

對于留村及返鄉群眾，強化組織參與。受務工難的影響，有相當一部分南園村村民選擇返鄉就業，這部分群眾的年紀集中在40—60歲，此外，村內還存在無固定工作的閑散人員，這部分人員容易成為基層社會發展的不穩定因素。為了將這兩部分群體組織發動起來，南園村采取的做法是為其提供相應的工作崗位，例如，合作社內有較多的農業勞動崗位，即可安排這部分人群工作，并由合作社定期發放工資，如此一來，就有了一個組織群眾參與的有力抓手。并且，南園村規定，土地流轉給合作社的群眾可優先安排農活工作，這就再次調動了剩余未參與土地流轉的群眾參加合作社的積極性。

基于淮北市南園村發展村集體經濟過程的調查研究發現，基層社會實際上具備自組織特性，如果用系統的漲落來理解基層治理成效，那么群眾工作則是影響其成效的關鍵要素。在這樣的情況下，我們應當重視基層群眾工作的重要地位，不斷加強和改進群眾工作方法。群眾工作視角為我們提供了提升基層治理水平的新思路。通過群眾工作，不僅能夠降低基層治理成本，還能改善基層干群關系，更為重要的是，群眾工作堅持以人為本，這是一種基層治理主體的回歸，能夠最大程度的發揮廣大基層群眾的積極性、主動性、創造性，為基層社會發展注入源源不斷的強大活力。

（作者單位：中共淮北市委黨校）