日本基層治理研究初探

2024-12-31 00:00:00曾翔

西部學刊 2024年13期

摘要：自治組織作為日本基層治理的重要組成部分，在町民自治、協同治理等方面發揮著不可替代的重要作用。雖然在歷史上其形態職能有所差異，甚至在特殊時期因其職能模糊，乃至徹底喪失自治職能，成為“上行下效”的行政末端機構，遭受日本學界的批判。但正因其天然的自治職能與文化特性，對于日本社會的和諧穩定起到了關鍵作用。隨著數字時代的來臨，日本政府依托數字田園都市戰略，在大力推動城鄉數字化轉型的同時，積極培育新型數字化自治組織，通過數字技術緩解因老齡化、農村過疏化等造成的人員流失以及城鄉公共服務不均等問題。時至今日，隨著日本城鄉數字化轉型，以町內會為代表的自治組織逐漸形成多維度、多參與的混合治理模式，加速邁向雙向互動的數字化治理新階段。

關鍵詞：日本；自治組織；基層治理

中圖分類號：C915文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）13-0024-06

A Preliminary Study on Grassroots Governance in Japan

— Focusing on the Digital Governance of Autonomous Organizations

Zeng Xiang

（Zhejiang Gongshang University， Hangzhou 310018）

Abstract： As an important part of Japan’s grassroots governance， Japanese autonomous organizations play an irreplaceable and important role in Community residents’ self-governance and collaborative governance. Although their forms and functions have varied throughout history， they have been criticized by Japanese academics at particular times for having blurred functions or even completely lost their autonomous functions， becoming administrative end organizations that “work from above and below.” However， precisely because of its natural autonomous functions and cultural characteristics， it plays a key role in the harmony and stability of Japanese society. With the advent of the digital age， the Japanese government relying on the digital garden city strategy， vigorously promotes the digital transformation of urban and rural areas while actively fostering new digital self-governance organizations， so as to alleviate the loss of personnel due to aging and rural hollowing-out， as well as the disparity of public services between urban and rural areas， through digital technology. Nowadays，with the digital transformation of urban and rural areas in Japan， Japanese autonomous organizations represented by Chonaikai are gradually forming a multi-dimensional， multi-participation hybrid governance model and accelerating towards a new stage of digital governance with two-way interaction.

Keywords： Japan; autonomous organizations; grassroots governance

作為基層治理的重要組成部分，自治組織雖然在日本歷史中存續形態有所不同，但從其誕生之初便肩負著町民自治、鄰里互助等職能，在行政輔助、基層自治等治理方面發揮著重要作用。雖然在一些特殊時期，因其搖擺于行政與自治兩種職能之間，乃至徹底倒向行政，以行政末端的身份存在，令人質疑其自治職能，招致部分日本學者的批判。但不可否認的是，基層自治組織在日本社會的發展歷程中，發揮著不可忽視的作用。本文從日本自治組織的發展沿革入手，總結前人關于自治組織的研究成果，通過列舉以町內會為代表的自治組織在數字時代的數字治理情況，研究日本自治組織在數字時代的基層治理新樣態。

一、日本自治組織發展沿革

日本基層自治組織經過漫長的歷史演變，逐漸形成以自主決策、獨立治理為核心的自治特點。自治組織在日本有一個專有名詞——住民組織，即為了達成某一特定目的，抑或為了維持、強化日常生活中的相互聯系，由某一地域或某一自治體管轄下的居住民自發組成的自治組織，具有高度組織化的特點。探尋過往的歷史，能夠清晰地發現日本的自治組織在不同的歷史時期，以不同的形態存續，但其自治核心一直延綿至今，邁入以數字治理為特色的自治階段。

古代日本在相當長的時間里采取中央集權的律令制度，以此統治國家，在這一時期，日本自治組織則以“五保”玉野和志：《近代日本の都市化と町內會の成立》，行人社，1993，第14-15頁。筆者

注：該組織因以五戶為一保，由五保組成，遂稱五保。的形式存在。到了日本的南北朝時期，由于各地的大名互相攻伐，連年的征戰導致農耕經濟受到了嚴重破壞，農民階層的負擔十分沉重。為了抵抗當時的封建領主的殘酷剝削，屬于同一領主莊園內的農民乘武士忙于混戰之際，加強團結，壯大力量，在特定時機聚集于中心神社處，商討應對辦法。他們通過團結一致的斗爭，以武力方式阻止領主的軍隊進入村莊，或向封建領主提出減輕稅負等要求。在這種維護團體自身利益的斗爭中，農民階層逐漸形成了一種名為“惣”或“惣村”的農村自治體，到了十五世紀以后，日本甚至出現了橫跨郡界的“惣”的聯合組織［1］。這或許可以認為是現代日本自治組織聯合體的最早雛形。到了江戶時期，日本的自治組織以“五人組”玉野和志：《近代日本の都市化と町內會の成立》，行人社，1993，第14-15頁。筆者注：江戶時期，日本的一種鄰保組織，以五戶為一組，其組織頭目稱為長。的形式出現。此類組織承擔著維持治安、鄰里互助、納稅、債務追償等職責，發揮著“上行下效”的行政末端功能，因此被認為是一種行政末端組織。作為廣義上的地域住民組織，“組”“講”等村落共同體組織在歷史上也發揮了巨大作用［2］。

從明治后期到昭和前期，以町內會為代表的自治組織則發揮了民主化媒介的作用，一改過去行政末端的角色，作為相對獨立自主的準自治組織而存在。日本在1872年發布的近代教育制度中明確規定：“町內會以及其相對應的聯合會應承擔與教育相關的諸如人事財政等事務。”［3］由此確立町內會等自治組織擁有獨立于自治體的自主自治權。到了1878年，日本政府相繼實施了《郡區町村編制法》《府縣令規劃》《地方稅規則》，總稱地方三新法。這些法規定以町內會為代表的自治組織不再作為獨立的自治主體，轉而作為市町村的下屬機構存在。至此，町內會的自治功能徒有虛名，再次成為行政之末端機構。

第二次世界大戰期間，日本作為法西斯侵略國，為了穩定國內局勢、持續擴大侵略戰爭，1940年、1943年日本相繼出臺了《部落會、町內會整頓要項》和《地方制度改正》兩大法案，町內會等自治組織再次由日本中央政府直接管理，徹底淪為法西斯政權的統治工具，町內會在此之后成為大政翼贊會的行政末端機構。在這一時期，日本政府為了維持國內生產生活秩序的穩定，成立了町內會的下屬組織——鄰組玉野和志：《近代日本の都市化と町內會の成立》，行人社，1993，第14-15頁。筆者注：二戰期間建立的基層組織，帶有濃厚的極權性質，5—10戶組成一組。。鄰組擔負的行政事務紛繁多樣，小到負責協助政府分發生活物資，大到負責軍事防空等任務，發揮著戰時應急保障的職能。

1945年8月15日，日本裕仁天皇發表《終戰詔書》，宣布接受《波茨坦公告》，同意無條件投降。同年9月2日，日本外相重光葵在美艦“密蘇里號”上正式簽署投降書，第二次世界大戰遂宣告結束。以美國為首的駐日盟軍在占領日本初期，實施了一系列的“民主化”改革，其中著重推行“非軍事化”的政治改革和經濟改革。在政治改革初期，由于美國認為町內會等基層自治組織帶有強烈的法西斯色彩，認定此類組織是帶有極權性質的非民主化組織，駐日盟軍宣布下令廢除。但由于當時的日本政府財政極度不足，無力負擔整個國家的行政事務，也由于町內會等組織有著天然的互助傳統，恢復町內會有利于國家的正常運轉。到了1952年，由于駐日盟軍的禁令失效，町內會等基層組織再度“復活”。直至日本進入高度經濟成長期，町內會數量仍持續增長。但由于部分日本人認為町內會仍然存在著前近代性等極權性質，獨立性并不完整，在服務社區居民、提供公共服務方面并不擁有相對完整的自主權力，為了取代町內會，公共住宅團地自發成立了有別于町內會的自治會組織。

隨著時代的發展，日本基層自治組織進入了發展的旺盛期。如表1所示，截至2021年，日本地緣團體《地域コミュニティの現狀及び本研究會について》，総務省自治行政局市町村課，2021，第9頁。筆者注：町或其他市町村的居民由于地緣等社會關系自發組成的自治組織。（包括自治會、町內會、町會、部落會、區會、區）等自治組織數量達到了296 800個。

二、日本自治組織研究情況

（一）文化論與行政論——關于町內會起源的爭辯

“二戰”結束以后，日本國內大量的專家學者對以町內會為代表的自治組織展開了理論和實證研究，尤其注重町內會的性質和功能研究。例如，隨著經濟的高速增長，日本戰后滋生了以新興白領為代表的新中產階級。出于町內居民間的友好互助，他們或組建新的自治會、或加入所在地的町內會，由此新的自治會組織擁有了相對町內會組織更為高度的自治權。正是這些新的特點，日本學者對于町內會的性質產生了分歧，最為有名的便是中村八郎與秋元律郎的“町內會之爭”。

中村八郎憑借“町內會文化論”享譽日本學界，他主張町內會是一種新的文化類型，具有日本本土文化的特征［4］62-108。中村八郎是以東京都的日野市和三鷹市作為調查對象進行實證研究的。中村調查發現，過去學界認為町內會所具有的行政末端功能和非民主等特性并不存在，在應對城市生活中的諸多問題方面，發揮了巨大的作用。由此，中村認為町內會是日本天然的自治傳統與特有文化相結合下的產物［4］74-75。

秋元律郎對中村八郎的“文化論”觀點采取了批判的態度，他認為新的町內會、自治會等基層自治組織與戰前別無二致。秋元律郎發現二十世紀八十年代以后，直接承擔行政事務、或輔佐行政機關的町內會等組織比例竟然達到了七成以上。由此他認為政府通過采取地域末端重組等手段，使得町內會繼續處于國家壟斷資本主義控制下，町內會仍然是貫徹行政意圖的產物［5］。

二十世紀九十年代以后，由于泡沫經濟破裂，日本經濟出現大幅度倒退，町內會等組織的職能以及所處定位發生了改變。日本學者對于町內會的研究視野不再局限于性質之爭，學界關于町內會的相關研究發生轉變，將研究重點放在相關職能研究，諸如社區管理、社會資本等方面。

（二）日本學者對于町內會的研究轉向

1980年之后，日本出現了土地高度私有化的現象，并由此帶來因土地問題造成的社會不公。正是在這樣的大背景下，日本學者中田實以町內會為研究對象，試圖探究土地資源的管理主體和住民組織之間的聯系，“地域共同管理”理論應運而生。中田實研究發現，一旦地域內的居民參與到與自身利益相關的公共管理中，通過共同參與、共同管理，便能實現組織內部的民主，迸發出組織的活力，由此發揮出組織內部居民的主體意愿，并體現出“由下到上”的自治力量［6］。

學者川田力則從行政主體與市民參與下的互動出發，以三鷹市為對象，研究行政機關與自治組織的協同治理。他發現三鷹市通過鼓勵市民廣泛參與城市建造計劃的制定，繼而以此推動社區行政體制改革，提高了當地基層自治組織的行動自主性，社區行政體制的改革增強了市民的公民意識，推動公民社會的有序進行［7］。正如我國學者指出，自1971年至今，日本國民出于對居住環境的改善以及對生存質量的關注，廣泛參與的市民運動促使以町內會為代表的日本自治組織作為地域共同體的代表再次崛起。這固然有日本政府出于滿足市民基層自治，從而主動向基層社會分權，使町內會的自治程度加強繼而實現居住民自我決策、自我服務、自我管理以及自我監督的考量；但也不得不承認由于社會的迅猛發展，政府在公共服務方面疲態盡顯，社會問題不能單單通過政府解決，必然要求基層自治組織的協助，公民社會的發展使得日本基層自治組織重新成為代表居住民利益的代表［8］。

進入二十一世紀以來，日本面臨著少子化、老齡化等諸多問題，町內會也遭遇前所未有的挑戰，存在著組織人員老化甚至減少、社會功能無法維持等諸多困難，過去的町內會研究日漸衰微。面對以上挑戰，以辻中豐為代表的社區理論學派從社會資本的角度出發，重點關注以自治會為代表的日本基層組織的“利益調節”功能。研究發現，日本農村地區的自治會雖然資源稀缺，但由于所在地域普遍擁有強大的包容性，社會關系資本反而十分豐盛；與此相對的便是城市中的自治會所擁有的社會關系資本相對稀缺，但通過與其他團體組織、NPO合作，也為組織內部的居民提供了相對豐富的社會服務［9］。以上學者的不同理論，從側面顯示出町內會等基層組織承擔的職能趨于多樣化。隨著數字時代的來臨，日本自治組織逐漸適應數字化治理的新考驗，建構起數字治理的新樣態，成為當下關注的重點。

三、日本自治組織數字化治理新樣態

（一）數字治理的具體實踐

日本是亞洲最早推行數字信息化的國家，早在2001年1月日本政府便制定了《IT基本法》，實施“IT立國戰略”，力圖將日本打造成亞洲的“數字信息橋頭堡”。隨著互聯網和信息終端的普及以及IOT、ICT等技術的不斷成熟，IT、IOT、ICT三者融合發展，日本的數字信息化進入了高速發展階段。2016年，日本內閣府在《第五期科學技術基本計劃》中提出了“society 5.0”的超級智能化社會形態，即通過物聯網、人工智能等技術手段，實現人人參與、人人受益的融合網絡與現實雙空間的超智能社會。在新冠疫情期間，由于病毒肆虐，由此導致新冠感染者劇增，為了降低感染，保護民眾，日本各地多次發布緊急事態宣言，強化限制舉措，避免“三密”《健康や醫療相談の情報》，厚生労働省，2022。筆者

注：即避免處于通風不良的密閉空間、人流密集場所以及與人親密接觸。，日本內閣府遂在《第六期科學技術基本計劃》中提出：“面對新冠疫情的威脅，各級自治體要活用數字信息技術，提升基層組織的凝聚力和戰斗力。”［10］在新冠疫情期間，許多町內會以及聯合會難以正常開展活動，同時因為人口老齡化，雙職工以及退休年齡延長所導致的町內會成員短缺、活躍會員人數不斷減少等問題，町內會所承擔的行政事務愈發難以為繼。為了有效應對以上問題，愛知縣豐川市的各類町內會廣泛采集町內居民意見，通過使用智能手機、平板等終端設備，活用ICT技術，創立電子回覽板。該電子回覽板可以在不同町內會之間進行快速的信息傳達和收集，減少了通知的準備和分發工作；同時具備町內事務的民主自治和監督，町內居民可以對公共事務進行表決，實時分享町內信息，諸如可疑人員匯報、建筑工程監督等；同時提供諸如垃圾清理服務、老人看護等日常服務；在有效預防新冠病毒感染的基礎上，開展町內會活動和日常管理。

到了2022年末，隨著新冠疫情逐漸平息、遠程辦公普及，日本出現了人口加速向地方流動的趨勢，社會形勢發生了新的變化。日本首相岸田文雄提出“數字田園都市國家構想”，并在同年12月23日由日本內閣官房數字田園都市國家構想實現會議事務局提出了2023年度至2027年度為期五年的《數字田園都市國家構想綜合戰略》。該戰略提出借助數字技術的力量，糾正首都圈的過度單極集中并促進多極化，使得在農村地區生活和工作時，民眾將能夠使用與城市地區一樣的數字信息和公共服務，緩解基層自治組織因人員流失導致的公共服務減弱等問題，也有利于培育新型的數字化自治組織，通過數字化治理培育新的經濟增長動力，實現從地方到全國的自下而上的經濟增長，加速日本地方振興。內閣總務省下屬的自治行政局情報化企劃室對日本社區數字化情況進行相關調查，著重對以町內會、自治會等為代表的自治組織以及其他公共團體進行數字化成效方面的相關調查，并匯總了一批可供參考的優秀案例，并在令和4年（即2022年）9月2日發布了《地域社會數字化相關參考事例集（2.0版）》。

町內會的數字化探索其實早在平成14年（2002年）就已經開啟，岡山縣岡山市在總務省劃撥的地域情報化資金的資助下，通過ICT技術，開發出了電子町內會。它的誕生就是為了活用網絡信息技術，推行町內會的數字化，實現地域間的活動共建、信息共享，方便町內居民交流。岡山市有24個學區聯合會以及33個町內會普及了電子町內會，町內會之間形成了信息共享網絡，通過電子町內會收集居民的意見反饋，解決他們的實際困難，實現了“解決部分，覆蓋全體”的目標，節約了有限的人事資源。在日本政府數字田園戰略等政策的鼓勵下，各地的自治組織做出了新的努力與嘗試［11］。在新冠疫情期間，為了保證自治會與町內會正常開展活動，同時也為了滿足居住民正常獲取町內相關信息的需求，札幌市在2021年相繼開展了“遠程會議實施研修會”和“電子回覽板引進示范項目”。遠程會議實施研修會是以町內會會長、城鎮建設中心所長等為對象，通過體驗遠程會議技術，讓參會人員感受數字技術的便利性，從而鼓勵自治會、町內會等自治組織大力引進相關的技術、設備。通過實行遠程會議以及電子回覽板，推進町內治理數字化，將有助于減輕町內會的治理成本。同時，札幌市大力推進“電子回覽板引進示范項目”，在其所屬的十個地區中已經有七個地區的町內會引進了電子回覽板，另外三個區的町內會也在考慮引進電子回覽板。此外，日本民眾還可以使用移動終端，通過APP免費瀏覽“地域書架”上由地方政府上傳的相關電子信息，涉及諸如行政政策、育兒支援、觀光情報、災害記錄、工商業就業信息以及移居定居等各類信息。上傳至“地域書架”的相關信息不受時空的限制，隨時隨地便可訪問。這些電子信息按地域、日期以及不同的訪問需求進行排列，方便民眾查找。例如在日本宮城縣的丸森町，該町的紙質宣傳資料“廣報丸森”等被轉換成電子文檔，并通過“地域書架”電子回覽板向公眾免費提供。將紙質版的宣傳資料轉換成電子文檔，突破了印刷數量的限制，實現無時差的信息傳遞，大大提高了町內信息的輻射范圍。

得益于日本政府實施推行相關數字化普及政策，作為數字化政策推行的最終端，日本自治組織運用相關數字化技術，實施數字治理，數字治理理念逐步深入民眾，自治組織逐漸邁向雙向互動的數字化治理新階段。

（二）數字治理的雙向互動

日本自治組織在數字化時代主要是通過使用數字技術，普及電子町內會，實現組織之間的信息互通，從而覆蓋全體町民；町內居民可以依托成熟的電子町內會向自治體反映所在地域內的大小事務，以此傳達民意；町內居民可以通過信息共享，實現實時監督，保證町內會的民主與自治。正如中國的某些學者所指出的那樣，日本自治組織過去只是單一的科層制結構，大多時候承擔著“上行下效”的行政職責，但通過數字技術的普及，町內居民成為所在地域內的治理主體，自治組織與行政部門、政府與町內居民隨即轉為雙向互動，保障了當地町民的自治權［8］。日本學者越智升同樣也表達過類似的觀點，他認為町內會已由過去單向度的A型組織轉變為多維度的B型組織，由過去的政府主導→政策傳達→自治組織執行的上行下效、單向傳播模式轉變為政府與自治組織聯合會互相合作→共同執行的雙向傳播模式（見圖1）［12］。

數字技術的發展、日本公民社會的崛起，促使政府向自治組織分權，以町內會為代表的自治組織已然成為日本基層治理的基本單元。正如中國學者所指出的那樣，日本的自治組織已經從最初由政府主導轉變為以準自治、民主選舉以及自律和服務為原則的混合型治理新模式［8］。同時，由于町內居民對于自身所處的町內文化有著旺盛的需求，町內自治組織不可避免地承擔起町內文化建設、文化傳播等職能，逐漸形成了以“家庭—居民小組—自治會/町內會—居民協議會”為核心的“層—圈”結構［13］。同樣，由于數字化技術的普及，居民對于町內事務的自主管理、自主監督得到加強，其主體性地位得到鞏固加強，基層治理從過去的“他律”轉變為“自律”，實現了居民自主管理町內事務的自治權［14］。自治組織的發展狀況直接影響著日本社會，町內會、自治會等基層自治組織逐漸成為居民日常生活的核心，并對當地的經濟、政治以及文化產生無可比擬的影響，數字時代的數字化技術對于町內治理產生了巨大作用。

四、結語

通過回顧日本基層自治組織的發展歷程，我們發現這些組織在日本歷史上雖然有時完全行政化，有時在自治與行政兩種職能之間來回搖擺，對于其模糊的職能，中日學者之間爭論不休。但不可否認的是，自治組織在日本社會的發展，尤其是在基層治理方面發揮著不可替代的作用。隨著數字時代的來臨，日本自治組織緊跟時代步伐，積極運用數字技術，實現町內治理數字化，在享受由此帶來數字治理便利的同時，逐漸形成了多維度、多參與的混合型治理新模式，日本自治組織迎來了數字時代的數字新自治。日本基層自治組織數字化治理方面的努力與嘗試對于當下中國基層治理的數字化轉型無疑值得參考與借鑒。

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