PPP綜合信息平臺功能轉型研究

摘"要：為了提高PPP項目的整體效率，文章從全國PPP綜合信息平臺的視角出發，深入拓展該平臺的功能，將具備信息公示、信息共享功能的PPP平臺轉化為以政府為主導的PPP項目交易平臺，從而更有效解決民營企業參與率低的問題，滿足融資與專項債融合、可持續性發展的需求。基于目前條件下，提出“互聯網+PPP+全產業鏈”模式，從拓展PPP項目融資渠道，多元化運營挖掘各種資源，縱向分割、橫向打包方式等多個方面分析PPP綜合信息平臺功能轉型思路，給出該模式成功的關鍵影響因素，從而促進我國PPP項目可持續性發展。

關鍵詞：互聯網+PPP+全產業鏈；融資渠道；縱向分割；橫向打包

中圖分類號：F283文獻標識碼：A文章編號：2095-9052（2024）07-0150-03

引言

我國80年代開始嘗試PPP模式，通過特許經營等方式將社會資本引入公共基礎設施建設。隨著PPP的發展，為了保證PPP（Public-Private Partnership，簡稱PPP）信息公開化，2016年3月財政部PPP綜合信息平臺正式啟用，該平臺的功能是對PPP項目全生命周期不同階段持續、動態、全方位的信息公開，是最權威、最完整的PPP信息數據庫。2020年平臺進行全面升級改造，引入大數據、區塊鏈等技術完善平臺功能，極大地提高了信息共享及信息傳遞的速度，但PPP模式中仍然存在一些尚未解決的問題，比如民營企業參與率逐年下降問題。本文從PPP綜合信息平臺視角，從平臺轉型的必要性、轉型的思路、轉型的關鍵問題三個方面展開分析，打破PPP項目各自獨立的局面，更好地吸引民間資本的參與。

一、PPP綜合信息平臺功能轉型的必要性

（一）平臺具備轉型條件

該平臺擁有全國所有PPP項目的完整信息，是我國最權威、最全面的PPP數據庫。根據《2022年中國PPP市場年報》可知，2022年12月31日，平臺的PPP項目達到14038個，金額為20.92億元。2020年至2022年，PPP項目規模逐年增加，可見隨著PPP綜合信息平臺的應用，PPP項目越來越成熟，流程和操作越來越規范，并且所有入庫的項目都通過了物有所值評價，保證了項目的質量。該平臺上的每個項目都有完整的信息，包括項目識別階段、準備階段、采購階段、執行階段、移交階段的具體信息，并且還分別從項目階段、行業類別、地區分布，規模大小等統計數據。因此，平臺可以充分利用“互聯網+”、大數據、區塊鏈以及政府的可信度等優勢，提高PPP項目整個過程運行的效率。

（二）民營企業的參與度低

2017年財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理通知》（財辦金〔2017〕92號）提出對央企PPP業務總量控制；2018年《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）要求降低國企負債率，限制國企參與PPP項目"［1］，目的就是促進民間資本成為社會投資方的主力。從一系列國家政策推動來看，PPP項目鼓勵民間資本的加入，即真正實現“公私合作”。雖然擁有國家政策的鼓勵和平臺的推廣，但民營企業參與度卻逐年下降，根據《2022年中國PPP市場年報》可知，2022年，民營企業參與項目占比下降至3.53%，規模占比下降至18.33%，社會資本中占據重要比例的依然是國企、央企，形成“公公合作”。例如，根據政府和社會資本合作發布信息可知，2018年4月，福建省有336個項目留庫，項目總投資為36141 742.37萬元。在這336個項目中，中標的社會資本方的項目是250個，項目總投資約為2943億元，而中標的社會資本方主要包括中國建筑、中國中鐵、中國鐵建、中國電建、中國中冶以及中國葛洲壩七大央企，民間資本的則占據很小的比例，可見PPP綜合信息平臺僅起著公開、監督的作用是不夠的，沒有根本解決民營資本比例低的問題，平臺需要打造更多可持續發展的PPP項目。

（三）PPP項目融資與專項債融合的需求

2019年10月財政部政府和社會資本合作中心舉辦的第五屆中國PPP發展論壇上，提出探索PPP與專項債的結合，撬動社會資本，發揮協同加力效應，降低PPP項目融資成本"［2］。專項債與PPP的結合，能增強項目的可融資性，使原本對社會資本無吸引力的項目變得有吸引力。但專項債對項目的現金流要求高，要求專項債本息和項目本身的經營性現金流實現自平衡，而現實中單個PPP項目根本無法達到專項債的要求，PPP項目呈現周期長、收益不確定、風險大等特征，因此無法與專項債匹配。因此，如果想要和專項債匹配，則需要從PPP項目本身出發，按照專項債的要求進行重組，打破之前的界限。

（四）PPP項目可持續發展目標

2018年12月3日，在北京召開的聯合國歐洲經濟委員會PPP國際專業中心及其所屬各國PPP國際專業中心首次聯席會議就PPP未來的發展進行了探討，會議提出PPP應關注以人為本及可持續發展，目前的PPP模式注重效率，偏重短期效果，造成PPP項目的不可持續性，而未來PPP模式則向推動環保、綠色、經濟繁榮、社會進步發展，特別要促進跨越性、包容性方向發展，單個PPP項目自身很難實現環保、綠色、經濟發展等多個目標，因此只注重單個PPP項目的發展，很明顯是無法形成可持續性發展，PPP項目之間資源的重新整合，配套經濟整體發展，進行統籌規劃才有可能性。另外2022年，財政部將ESG理念納入PPP項目中，PPP項目應在整個生命周期中落實ESG的內容，因此PPP綜合信息平臺勢必要為不同的行業提供ESG信息，因此平臺需要進行全產業鏈的設計。

二、PPP綜合信息平臺功能轉型思路

（一）強化“互聯網+PPP+全產業鏈”模式的規范化

深入研究PPP融資規律及其特點，辨別和選擇確實適合“互聯網+PPP+全產業鏈”模式的項目，同時將社會資本規范納入基礎設施建設范疇。制定完善的PPP有關法律規章體系，設立包括專業人才、風險顧問人才、商業策劃人才在內的治理體系，設立完整的運作流程，使各方能夠有規范流程可依，并嚴格按流程開展融資合作"［3］。秉持“合作共贏、風險共擔、責任明確、嚴格管控、績效為依”的融資合作原則，對政府和民間資本實施規范化管理。設立專業的PPP管理機構和由財政、交通、基建等相關專家組成的PPP融資指導委員會組建的監督機構"［4］，規范管理各方的融資協作并進行有效監督，保證各方遵守并執行承諾。

（二）拓展PPP項目融資渠道，降低資本投資風險

融資是PPP項目順利進行的重要保障。銀行貸款一般是開展PPP項目的主要融資途徑，基本風險由銀行承擔。由于借貸雙方信息不對稱的原因，銀行則更愿意把款項貸給央企、國企、信譽好的大公司，而中小企業、民營企業大額貸款則比較困難，這也是民營企業參與積極性低的原因之一。為了促進民營企業積極參與PPP項目，融資渠道需要進一步創新，除了向銀行貸款籌資外，債務性籌集還可以探索發行專項債券、拓展國際銀團貸款、質押融資、出口信貸等方式實現資金籌集。權益性籌資包括項目資產證券化、發行股票融資、信托融資等方式，廣泛應用資本市場，再通過設立種子投資基金、資源開發優先權等新型籌資渠道，構造豐富的PPP融資模式。推進民間資本融資渠道創新，建立PPP融資二級市場，借助資本市場的功能，促進PPP資產轉讓交易市場的活躍度，讓民間資本可進可退。在“互聯網+PPP+全產業鏈”模式運行過程中，成立風險償債基金和成立以投資收益為擔保標的的籌資擔保模式，要識別其存在的各種風險，建立風險管理體系，從而讓民間資本有動力參與其中、降低政府擔保風險和信用風險。除此之外，為降低政策風險，需逐漸將完全財政形式轉為準財政形式，盡量控制政府信用介入融資甚至實現政府不介入的融資策略，以豐富的融資模式減輕財政壓力"［5］。

（三）結合多元化運營挖掘各種資源，提高資源利用率

“互聯網+PPP+全產業鏈”平臺建設可以全方位利用所擁有的資金、項目等實施多元化運營，不僅參與基礎設施項目的建設，同時也參與建設完成后的周轉運營，從而使投入資本保值增值。當然，除了參與基礎設施建設以及運營外，有多余資金，有好的項目也進行投資，通過將“雞蛋放進不同籃子”，提高企業風險承擔能力。使得城投企業運營階段，存在豐富資源，對所控制資源進行全方位盤點、盤活，對所擁有資源進行充分挖掘，提高資源利用率。

（四）通過縱向分割、橫向打包方式優化全產業鏈

PPP項目本身需要進行分包，對接不同的分包商，往往分包商與項目分拆無法達到最佳匹配，或是項目整體無法達到最佳配置，因此當地方政府轄區內平臺企業較多的情況時，可以由政府牽頭組織將PPP平臺項目進行細分設計，根據城市規劃、宏觀產業政策和現行產能狀況進行分類，將PPP平臺項目細分為多個可交易的標的，并在縱向分割后進行跨項目的橫向組合，使產業合作方立足于自身的專業和與交易標的自由撮合、專業對接，實現產業鏈整合，將有限資源應用最大化，做大做強，從而實現規模效應，同時控制有關成本。比如將供水、供熱等固定性成本高的公益性項目與具有盈利性的項目進行合并，既能降低總的供應成本，提高效益，也能提高監管部門的監管效率。

三、PPP綜合信息平臺功能轉型關鍵問題

（一）PPP項目拆分的方法及標準

首先，PPP項目一般都要進行拆分，分拆后的標的再分包給分包商，那么PPP項目拆分，首先必須實現拆分后標的相對獨立性、可交易性，而不是將PPP項目拆分后無法銜接，造成項目實施障礙，并且拆分后的每個標的都要有對應的分包商進行分包，因此PPP項目分拆的標準非常重要。其次，將PPP項目拆分是為了更好地與產業鏈相結合，實現PPP+產業鏈，因此拆分的標準還必須與已有的產業鏈相對應，否則后期無法匹配。再次，該模式是為了實現產業鏈價值最大化，拆分也必須符合經濟效益，因此規范PPP項目拆分的方法和標準必須同時考慮項目標的、分包商的特征、產業鏈的類型以及經濟效益等條件。最后，有些分拆后的PPP項目的后續需要進行橫向重組，那么分拆的標準還要考慮到重組的可能性。

（二）PPP項目重組的方法及標準

PPP項目縱向拆分后，一些項目標的可以再跨項目橫向重組，重組的目的是實現資源共享，資源利用最大化，因此橫向標的重新整合必須是有機整合，重組后的標的能與產業鏈上的企業對接，規模要適中，方便民營企業參與。因此，標的重組需要考慮政府政策、區域性、融資渠道、核心技術等多方面的因素，才能有效重組，而非簡單組合。PPP項目成立目的在于基礎設施有效建設運營，而將PPP項目拆分、重組則是從產業鏈價值最大化的角度，更讓一些經濟效益比較小或是無經濟效益的公益性PPP項目也得以順利開展，并且能夠吸引民營企業的積極參與，民營企業能夠獲取一定的經濟收益，因此重組的方法及標準要從項目本身的特質、政府政策、區域性、融資匹配等多方面考慮。

（三）PPP項目供求雙方匹配

PPP項目分拆、重組后的項目標的需要與對應的產業鏈整合，供求雙方有效匹配是核心環節，PPP綜合信息平臺已經具備PPP項目完整的信息，因此實現有效匹配，分包商是關鍵因素。有效匹配是指在供求雙方特征值的最佳組合，所以在匹配的過程中，需要得到準確的分包商信息，特別是項目標的所需要的分包商真實、準確的特征值。首先，需要依靠政府的公信力，要求注冊的分包商把自己真實的、準確的信息上傳到PPP平臺，從而提高匹配的效率。其次，政府需要采取措施鼓勵更多的分包商加入PPP平臺，分包商數量的增加提高了匹配的精準度的概率，那么匹配過程中地域性的特征值需要被弱化，跨區域匹配解決了分包商空間上的障礙"［6］。最后，PPP項目的匹配效率還需要從整體性去判斷，各個標的的最佳匹配的前提下，項目整體不一定最優，因此PPP項目供求雙方匹配還需要考慮項目的整體性，從而實現資源整體最佳配置。

（四）融資渠道匹配

將PPP項目進行拆分、重組與產業鏈對接后，那么原來的融資渠道將無法使用，必須將融資渠道進行多樣化，使新的融資渠道滿足重組后的標的，包括現金流的匹配、資金風險的降低等，避免需要融資的項目找不到渠道，有多余資金需要貸出的金融機構找不到項目的現象。根據《2022年中國PPP市場年報》可知，PPP項目存在區域間發展不平衡的現象，從項目的數量分布來看，華南與西南地區幾乎占據半壁江山，占比為45.69%，而華中、華北、華南、西北分別占比10%左右，東北則最少，僅占比5.64%。區域發展的不平衡主要的原因是融資的不匹配，傳統的模式已不能適應，因此創新融資渠道是PPP項目成功的重要保障，也是民營企業積極參與的重要助力。

結語

雖然PPP綜合信息平臺在2020年已經進行更新換代，升級后的平臺運用了大數據、區塊鏈、人工智能等多項新技術，但是平臺的功能仍然沒有實質性的變化，依舊是公布信息、信息共享，只是提高了信息的質量及信息傳遞的速度，本質是將線下信息搬到線上，平臺并未起到對PPP項目的主導作用，而這對于提高PPP項目運營效率，促進民營企業的參與率還遠遠不夠，因此PPP綜合信息平臺功能深入拓展是非常有必要的，并且能夠使平臺功能轉型是符合當前政策、經濟、環境等多方需求。

參考文獻：

［1］周秘，王守清．補短板 增后勁 中國PPP發展回顧與趨勢展望［J］．項目管理評論，2020（1）：32-35．

［2］程芳．專項債+PPP拉動萬億大基建［J］．經濟，2020（9）：100-101．

［3］孫偉．基礎設施建設PPP模式融資的經驗性規律及策略優化——基于兩個典型案例的分析［J］．經濟縱橫，2019（7）：120-128．

［4］劉俊峰，李群．民間資本PPP項目參與度偏低的原因及對策［J］．銀行家．2018（2）：91-93．

［5］王俊豪，金暄暄．PPP模式下政府和民營企業的契約關系及其治理——以中國城市基礎設施PPP為例［J］．經濟與管理研究，2016，37（3）：62-68．

［6］周正祥．新常態下PPP模式應用存在的問題及對策［J］．中國軟科學，2015（9）：82-95．