中央企業(yè)董事會(huì)授權(quán)制度研究

健全中國(guó)特色國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的就是要依法落實(shí)國(guó)有企業(yè)董事會(huì)法定職權(quán)，更好發(fā)揮董事會(huì)經(jīng)營(yíng)決策主體作用，持續(xù)完善董事會(huì)運(yùn)行機(jī)制。董事會(huì)授權(quán)制度是發(fā)揮董事會(huì)經(jīng)營(yíng)決策主體作用、完善董事會(huì)運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容。本文對(duì)此進(jìn)行了深入研究。

董事會(huì)授權(quán)制度的必要性

黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)新一輪深化國(guó)企改革行動(dòng)作出全面部署。在此背景下，進(jìn)一步厘清治理主體權(quán)責(zé)界面，加強(qiáng)董事會(huì)授權(quán)制度建設(shè)，成為國(guó)資央企進(jìn)一步深化改革的“必答題”。一方面，規(guī)范董事會(huì)授權(quán)制度是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的必然選擇。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，要求構(gòu)建“權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡”的公司治理體系，使得企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)有效分離。

從本質(zhì)上看，董事會(huì)授權(quán)是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離下委托代理關(guān)系的重要安排，授權(quán)管理是否有效對(duì)于企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。另一方面，規(guī)范董事會(huì)授權(quán)制度是深化國(guó)企改革的內(nèi)在要求。隨著國(guó)企改革的不斷深入，建立健全董事會(huì)授權(quán)制度，是激活國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的關(guān)鍵所在。近年來(lái)，通過(guò)國(guó)企改革三年行動(dòng)，國(guó)有企業(yè)推動(dòng)董事會(huì)應(yīng)建盡建、配齊建強(qiáng)已取得重要進(jìn)展，下一步要重點(diǎn)解決“提質(zhì)”問(wèn)題。單獨(dú)出臺(tái)《中央企業(yè)董事會(huì)授權(quán)管理辦法》對(duì)董事會(huì)授權(quán)進(jìn)行規(guī)范，讓授權(quán)有法可依、有章可循是十分及時(shí)必要的。

董事會(huì)權(quán)力來(lái)源及授權(quán)法理研究

對(duì)董事會(huì)授權(quán)的研究，可以用“承上啟下”來(lái)概括，即董事會(huì)的權(quán)力來(lái)自哪里，又去往哪里。

承上，即權(quán)力來(lái)源

董事會(huì)的權(quán)力一是來(lái)自法律的規(guī)定，即法定的職權(quán)，二是來(lái)自出資人的授權(quán)。

1.法定的職權(quán)

2018年表決通過(guò)的公司法（以下簡(jiǎn)稱“舊公司法”）對(duì)股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層的職權(quán)均采取列舉式。2023年表決通過(guò)的新公司法（以下簡(jiǎn)稱“新公司法”）對(duì)董事會(huì)職權(quán)則采取列舉主義加概括主義。比較舊公司法，新公司法規(guī)定國(guó)有獨(dú)資公司的合并、分立、解散，增加或者減少注冊(cè)資本的職權(quán)，依然由出資人機(jī)構(gòu)決定，但公司章程的修改、申請(qǐng)破產(chǎn)、利潤(rùn)分配，則由董事會(huì)決策改由出資人機(jī)構(gòu)決定，這個(gè)規(guī)定看似減少了董事會(huì)的職權(quán)，實(shí)際上這在理論上和實(shí)踐上都有充分的理由。從公司治理理論上講，這幾項(xiàng)權(quán)利是出資人的基本權(quán)利，必須也應(yīng)當(dāng)由作為出資人代表的出資人機(jī)構(gòu)行使，而不能由作為受托人的董事會(huì)行使。按照《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第30條、第31條、第32條規(guī)定，即除公司合并、分立，增加或者減少注冊(cè)資本，發(fā)行債券，分配利潤(rùn)，以及解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等出資人職權(quán)由出資人機(jī)構(gòu)決定之外，其他的出資人職權(quán)由公司董事會(huì)行使。舊公司法的規(guī)定與《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定不一致，且如上所述存在不合理，所以新公司法作出如此調(diào)整是必要的、合適的。

2.出資人的授權(quán)

目前國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)的中央企業(yè)，實(shí)際上是三層次模式，就是國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院國(guó)資委依法履行出資人職責(zé)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委授權(quán)中央企業(yè)履行出資人職責(zé)。

出資人的職權(quán)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委授權(quán)中央企業(yè)履行出資人職責(zé)，從法律上講，國(guó)務(wù)院國(guó)資委是授權(quán)人、被代理人，中央企業(yè)是被授權(quán)人、代理人。從理論上講，作為出資人、授權(quán)人的國(guó)務(wù)院國(guó)資委，只要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，可以決定是否把出資人的職權(quán)授予中央企業(yè)董事會(huì)、把哪些職權(quán)授予董事會(huì)。為此，有必要進(jìn)一步明晰國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為出資人的職權(quán)應(yīng)當(dāng)是哪些。這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上既關(guān)系國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為出資人的職權(quán)，又關(guān)系到央企的市場(chǎng)主體地位。按照《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第6條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，依法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委的職能定位一是出資人，二是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理者。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為出資人能夠授予中央企業(yè)董事會(huì)的職權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，國(guó)家出資企業(yè)的重大事項(xiàng)包括：合并、分立、改制、上市，增加或者減少注冊(cè)資本，發(fā)行債券，進(jìn)行重大投資，為他人提供大額擔(dān)保，轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行大額捐贈(zèng)，分配利潤(rùn)，以及解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等，其中國(guó)有獨(dú)資公司合并、分立，增加或者減少注冊(cè)資本，發(fā)行債券，分配利潤(rùn)，以及解散、申請(qǐng)破產(chǎn)，由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)即國(guó)務(wù)院國(guó)資委決定，除此以外的重大事項(xiàng)，由國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)決定。除了法定由國(guó)務(wù)院國(guó)資委履行的職權(quán)、法定由國(guó)務(wù)院國(guó)資委授予中央企業(yè)董事會(huì)的職權(quán)之外，國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為出資人的職權(quán)都可以授予董事會(huì)。

出資人職責(zé)和政府管理監(jiān)督職責(zé)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)屬于全體人民。對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)和由它設(shè)立的政府部門、政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。這是國(guó)家治理的基本原則。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定了國(guó)務(wù)院國(guó)資委職責(zé)，而該條例第29條、第30條規(guī)定，國(guó)務(wù)院國(guó)資委依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)管、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、綜合評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)管理工作；建立企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督管理。這些職能恰恰是政府的監(jiān)管職能、政府的公共管理職能。另外，國(guó)務(wù)院國(guó)資委賦予出資公司董事會(huì)的職權(quán)有些也像是政府公共管理職能，如安全、環(huán)保、質(zhì)量等職能。這樣一來(lái)，董事會(huì)定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容內(nèi)涵可以放大，反而不利于董事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。

3.與黨委（黨組）的關(guān)系

重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)中，黨委（黨組）做前置研究，董事會(huì)做決策。修訂案第一、第二、第三次審議稿以及新公司法都規(guī)定：國(guó)家出資公司中中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，研究討論公司重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，支持公司的組織機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)。黨委（黨組）把方向、管大局、保落實(shí)，董事會(huì)在維護(hù)黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)作用的前提下定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)董事會(huì)來(lái)說(shuō)，也是廣義的承上。

啟下，即向下授權(quán)

1.對(duì)董事長(zhǎng)和經(jīng)理層的授權(quán)

對(duì)董事長(zhǎng)的授權(quán)，舊公司法、公司法修訂草案、新公司法規(guī)定的董事長(zhǎng)的職權(quán)就是召集和主持董事會(huì)會(huì)議。除此以外，沒(méi)有規(guī)定職權(quán)。就是說(shuō)，法律沒(méi)有規(guī)定董事會(huì)可以授權(quán)董事長(zhǎng)行使部分由董事會(huì)行使的職權(quán)。現(xiàn)在的做法，由董事會(huì)授予董事長(zhǎng)一些職權(quán)，但哪些職權(quán)，即決策事項(xiàng)和額度沒(méi)有明確規(guī)定，中央企業(yè)做法也不一。對(duì)經(jīng)理層的授權(quán)，舊公司法的規(guī)定是經(jīng)理層既有法律授予的法定職權(quán)，又有董事會(huì)授予的職權(quán)。舊公司法規(guī)定了八項(xiàng)職權(quán)，其中一到七項(xiàng)為法定職權(quán)，第八項(xiàng)為董事會(huì)授予的其他職權(quán)。公司法修訂草案第一、第二、第三次審議稿以及新公司法都明確規(guī)定：“有限責(zé)任公司設(shè)經(jīng)理，由董事會(huì)決定聘任或者解聘。經(jīng)理對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，根據(jù)公司章程的規(guī)定或者董事會(huì)的授權(quán)行使職權(quán)。”盡管公司法明確規(guī)定了經(jīng)理的職權(quán)，但實(shí)際上沒(méi)有得到落實(shí)，出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題。

2.對(duì)子企業(yè)的授權(quán)

集團(tuán)公司對(duì)子企業(yè)的授權(quán)，包括集團(tuán)全資或者控股控權(quán)企業(yè)，涉及集團(tuán)董事會(huì)對(duì)子企業(yè)董事會(huì)的授權(quán)。無(wú)論是理論上還是法律上，集團(tuán)公司和其出資的企業(yè)都是獨(dú)立的法人，不存在集團(tuán)公司對(duì)出資企業(yè)的授權(quán)問(wèn)題。但現(xiàn)在普遍的做法是對(duì)出資企業(yè)制定授權(quán)清單或者權(quán)責(zé)清單。理由是“兩條線”管理，一條是公司治理線，另一條是經(jīng)營(yíng)管理線。即在治理方面，按照公司治理的要求辦；但在經(jīng)營(yíng)管理方面，集團(tuán)公司或直接或通過(guò)發(fā)文、各種檢查考核等方式干預(yù)出資企業(yè)的事務(wù)。

存在的問(wèn)題及建議

國(guó)務(wù)院國(guó)資委履行國(guó)有企業(yè)出資人職責(zé)與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)邊界需進(jìn)一步厘清

根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律法規(guī)規(guī)定，國(guó)務(wù)院國(guó)資委履行國(guó)有企業(yè)出資人職責(zé)與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)。其中，出資人職責(zé)基于出資關(guān)系，與民商事法律中的股東權(quán)利基本一致；監(jiān)管職責(zé)不以直接出資關(guān)系為基礎(chǔ)，屬于國(guó)家基于統(tǒng)一所有權(quán)授予行使的管理職權(quán)。雖然這種監(jiān)管職責(zé)與社會(huì)公共管理職能存在根本區(qū)別，也不具備行政處罰、行政許可等職權(quán)，但在實(shí)踐中，出資人職責(zé)與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的邊界方面也需進(jìn)一步明晰完善。

對(duì)中央企業(yè)的授權(quán)分類和精準(zhǔn)放權(quán)還需提升

根據(jù)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》針對(duì)各中央企業(yè)、綜合改革試點(diǎn)企業(yè)、國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)以及特定企業(yè)，重點(diǎn)選取了5大類、35項(xiàng)授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)。根據(jù)我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)中央企業(yè)的授權(quán)還比較有限，分類和精準(zhǔn)放權(quán)還需提升，有的中央企業(yè)集團(tuán)對(duì)所屬企業(yè)還存在“該不該放”和“能不能放”的疑慮。

董事會(huì)與黨委（黨組）會(huì)承接出資人職責(zé)事項(xiàng)還需進(jìn)一步明確

1.黨委（黨組）前置研究討論的重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)范圍相比于法律法規(guī)規(guī)定的董事會(huì)決策事項(xiàng)范圍要更寬更廣，兩者需要協(xié)調(diào)一致

中央在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的文件中明確：重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，黨委（黨組）前置研究討論，由董事會(huì)按程序和規(guī)定決策。也即董事會(huì)上承黨委（黨組）研究討論的重要經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)。黨委（黨組）前置研究的事項(xiàng)包括：貫徹黨中央決策部署和落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措；經(jīng)營(yíng)方針、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資計(jì)劃的制訂；重大的投融資、資產(chǎn)重組、資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本運(yùn)作、擔(dān)保、工程建設(shè)事項(xiàng)，年度財(cái)務(wù)預(yù)決算、利潤(rùn)分配、彌補(bǔ)虧損方案，增減注冊(cè)資本方案，預(yù)算內(nèi)大額度資金調(diào)動(dòng)和使用、超預(yù)算的資金調(diào)動(dòng)和使用、大額捐贈(zèng)和贊助以及其他大額度資金運(yùn)作事項(xiàng)；董事會(huì)授權(quán)決策方案等。

2.董事會(huì)如何更好發(fā)揮“定戰(zhàn)略作決策防風(fēng)險(xiǎn)”作用

從理論上講，黨委前置研究討論后，董事會(huì)是可以否定的。這不利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也影響黨委（黨組）的權(quán)威。現(xiàn)在中央文件規(guī)定的程序是：重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)在充分開(kāi)展調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，一般由經(jīng)理層研究擬訂建議方案。根據(jù)需要，也可以由董事會(huì)專門委員會(huì)擬訂建議方案。建議方案一般在黨委（黨組）書記、董事長(zhǎng)、總經(jīng)理以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員范圍內(nèi)進(jìn)行溝通醞釀，形成共識(shí)。召開(kāi)黨委（黨組）會(huì)議對(duì)建議方案進(jìn)行集體研究討論，形成意見(jiàn)。董事會(huì)會(huì)議前，就黨委（黨組）意見(jiàn)和建議方案與進(jìn)入董事會(huì)的黨委（黨組）成員以外的董事會(huì)其他成員進(jìn)行溝通，視議題內(nèi)容聽(tīng)取董事會(huì)專門委員會(huì)的意見(jiàn)。黨委（黨組）會(huì)前，程序上是沒(méi)有與董事會(huì)中的外部董事溝通這一環(huán)節(jié)的，董事會(huì)會(huì)議前是有溝通程序的。也即，外部董事在黨委（黨組）前置研究前是不了解相關(guān)議題的，在召開(kāi)董事會(huì)會(huì)議前再進(jìn)行溝通。這個(gè)時(shí)候可能出現(xiàn)的情形是，外部董事對(duì)決策事項(xiàng)可能有不同意見(jiàn)，不同意已經(jīng)黨委（黨組）研究討論形成的議案，投出否決票。這樣確實(shí)對(duì)黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮產(chǎn)生不好的效果。許多中央企業(yè)采取的辦法是，在黨委（黨組）前置研究前，先與董事會(huì)成員特別是外部董事溝通，意見(jiàn)一致后再前置研究。有些中央企業(yè)還沒(méi)有這樣做，建議作為一項(xiàng)制度確定下來(lái)。

對(duì)董事長(zhǎng)授權(quán)缺乏法律依據(jù)，經(jīng)理層的職權(quán)沒(méi)有得到有效落實(shí)

對(duì)董事長(zhǎng)的授權(quán)要有法律依據(jù)。建議由法律作出明確規(guī)定，或者作出法律解釋或司法解釋。其次，有了法律依據(jù)后還必須在章程中明確授權(quán)的基本原則和董事長(zhǎng)的權(quán)責(zé)。因?yàn)楣镜囊磺袡?quán)利來(lái)源于章程，《中央企業(yè)董事會(huì)工作規(guī)則（試行）》中明確指出，“董事會(huì)可以根據(jù)公司章程和有關(guān)規(guī)定，將部分職權(quán)授予董事長(zhǎng)行使”，可見(jiàn)章程應(yīng)當(dāng)是董事會(huì)對(duì)董事長(zhǎng)授權(quán)的根本依據(jù)。對(duì)經(jīng)理的授權(quán)，維持舊公司法的做法是比較合適的，即采取經(jīng)理的法定職權(quán)和董事會(huì)授權(quán)相結(jié)合的方式，即由法律明確規(guī)定經(jīng)理的職權(quán)，并對(duì)經(jīng)理的法定職權(quán)內(nèi)容作進(jìn)一步優(yōu)化，再明確董事會(huì)可以授予經(jīng)理層職權(quán)。

對(duì)子企業(yè)的授權(quán)要堅(jiān)持公司治理的基本原則

對(duì)子企業(yè)的授權(quán)要做深入研究。要堅(jiān)持公司治理的基本原則，確保子企業(yè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位，防止“刺破公司面紗”。這方面有教訓(xùn)，在境外設(shè)立的公司因接受集團(tuán)公司的指示，或者集團(tuán)公司發(fā)文下達(dá)各種指令或者意見(jiàn)，境外法院判決集團(tuán)公司需承擔(dān)連帶責(zé)任，境內(nèi)也有不少這方面的案例。

綜上所述，董事會(huì)在公司治理中承擔(dān)著承上啟下的重要作用，正確處理好董事會(huì)與其他治理主體的職權(quán)關(guān)系，是完善公司治理的重要內(nèi)容。外部董事在履職中，應(yīng)當(dāng)把握好董事會(huì)職權(quán)在理論和實(shí)踐、立法和實(shí)務(wù)方面的規(guī)定，為完善公司治理與企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。

（作者單位：吳姜宏、譚星輝，中央企業(yè)專職外部董事； 臺(tái)賽、朱高鵬、畢盛，中國(guó)國(guó)新專職外部董事工作部）