聚焦高標準市場主體目標 建設更具活力的現代新國企

2023年6月27日，國務院國資委主任張玉卓在夏季達沃斯論壇上首次提出“現代新國企”概念，并表示國務院國資委將加快打造發展方式新、公司治理新、經營機制新、布局結構新的現代新國企。

我們認為，現代新國企的“現代”與“新”兩大定語內生于社會主義國有企業的時代性與發展性，即國有企業應當始終立足時代前沿、面向時代需求、肩負時代任務，從而不斷革新其存在形式，以自身發展來更好推動經濟社會發展。打造現代化新型國有企業，必須在理解內涵特征基礎上明確具體目標，在理清探索歷程基礎上找出堵點難點，在把握實踐方向基礎上給出切實舉措，從而以國有企業嶄新面貌續寫中國式現代化新篇章。

打造現代化新型國有企業應以高標準市場主體為目標

與黨的二十屆三中全會“進一步全面深化改革、推進中國式現代化”的總體部署和“構建高水平社會主義市場經濟體制”的重點任務相呼應，現代化新型國有企業（現代新國企）是適應發展新質生產力、推進中國式現代化要求，并為之提供關鍵支撐的新型國有企業。所謂新型國有企業，是指真正按市場化機制運營并在改革深化中形成新型生產關系的國有企業。從其內涵來看，成為現代化新型國有企業須同時具備兩大核心特征，一是更好承擔特定功能使命，率先推進新質生產力加快形成，助力中國式現代化建設進程；二是成為真正的市場主體，以符合高水平社會主義市場經濟體制的內在規定。

理論是灰色的，而實踐之樹常青。基于新古典經濟學的理論認識，承擔具有強外部性的核心功能與成為真正的市場主體之間無法兼容。但利益相關者原則的興起與ESG理念的普及，意味著新古典企業理論中隱含的股東至上型企業假定需要修正，此時企業不再是“資本雇傭勞動”式單邊治理契約結構，而是利益相關者相互之間締結的契約網絡，企業經營決策需要考慮利益相關者的福利得失，少數大股東對廣大利益相關者侵奪行為不僅會受到市場的自發約束，還會受到政治上層建筑的主動規制，而這并不改變企業的市場主體身份。

國有企業的特殊性在于，其所有者是全體人民，因此利益相關者的范圍自然拓展至國家的每一個公民。這樣在利益相關者原則下，國有企業必然要以全體人民的利益作為決策依據，其中的部分利益是以不可拆分的國家利益形式存在。因此國有企業在一般企業的經濟—社會屬性基礎上進一步引申出政治屬性，其中社會屬性對應與國有企業法人主體進行物質交往活動的利益相關者，而政治屬性則對應享有國有企業所有權的全體人民。既然前者需要有立法、司法、執法機關對其利益予以保障，后者也就必須有國家有關部門對人民和國家利益予以保障，使國有企業在雙重規制下有所為有所不為，并且二者的作用方式應同樣為契約化、法治化手段。在此基礎上，若企業擁有市場主體身份，國有企業也同樣擁有市場主體身份。

因此，在利益相關者原則下，承擔服務于人民利益與國家利益的核心功能和成為市場主體之間并不矛盾，只要對核心功能的治理是通過契約化、法治化手段，則國有企業便能夠成為市場主體乃至于高標準市場主體。所謂高標準，是以往任何一種市場主體都不能較好地承擔起核心功能，即便政府與私人部門合作也要面臨事后再談判與敲竹杠問題所導致的高交易成本；同時，以往的任何一種公共物品和公共服務提供者也都不能實現自主經營、自負盈虧，不具備核心競爭力。因此打造現代化新型國有企業的最終目標就是要實現核心功能與市場主體的有機結合，這樣的市場主體必然是超越一切傳統市場主體的高標準市場主體。

現代化新型國有企業的生成邏輯與改革難點

現代化新型國有企業正是在國營企業的基礎上，通過漸進且持續的市場化改革演變而來。

第一階段國有企業市場化改革（1978-1992），是通過所有權與經營權“兩權分離”來實現“放權讓利”，賦予企業一定的經營自主權和相應的增量收益處置權，使國有企業在計劃任務以外成為相對獨立的市場主體；第二階段國有企業市場化改革（1993-2002），是通過自上而下改造國有企業經營管理機制，從而初步建立現代企業制度，國有企業在形式上成為市場主體；第三階段國有企業市場化改革（2003-2012），是通過全面推進國有資產管理體制改革，使現代公司治理體系及出資人制度在國有企業內部真正實現，現代企業制度建立完成，國有企業在實質上成為依據市場價格信號開展自主決策的市場主體；第四階段國有企業市場化改革（2013-2022），是在明確部分國有企業多元任務基礎上開展核心競爭力導向的分類分層改革，通過向企業內部嵌入市場機制，國有企業成為具有核心競爭力的市場主體；第五階段國有企業市場化改革（2023年至今），是在正式確立國有企業核心功能基礎上開展改革深化提升行動，要求國有企業向著世界一流企業與高標準市場主體目標不斷邁進。

在市場化改革歷程中，國有企業曾面臨委托代理鏈條過長、激勵約束機制不健全、內部人控制嚴重、產權結構單一等各類問題，但這些問題均能通過健全國有資產監督管理體制、完善公司治理、推進混合所有制改革等舉措來加以克服。但國有企業的科層調節與市場調節雙失靈問題卻構成國有企業改革長期面臨的核心堵點。

事實上，國有企業的性質決定其在任何時期要承擔起盈利—公益二元職能，這種二元職能使國有企業更傾向于一個科層和市場的混合體。一方面，由于契約不完全和信息不對稱，在政府科層不給予明確任務指向時，國有企業難以主動在適宜時機承擔起恰當的公益職能。另一方面，由科層完全代替市場來引導國有企業盈利職能的執行將因交易成本過高等問題而出現嚴重的效率損失。因此科層調節與市場調節“雙機制”共同配置資源是國有企業的內在規定。但問題不在于國有企業“雙機制”本身，而在于科層調節邊界不清晰導致的政企不分。在理想情況下，兩套機制獨立配置資源以完成各自職能并不會造成效率損失。但由于現實中企業財務績效無法作為考核與監督國有企業多元職能的充分信息指標，而對于公益職能又缺乏客觀公允的評價體系，導致政府無法掌握國有企業在公益職能方向的努力水平，背離客觀契約化、法治化治理的主觀科層調節即政府對國有企業的行政干預也就無法避免?？茖诱{節因其邊界較“軟”而經常越位，以致兩套資源配置機制相互掣肘，造成行政調節與市場調節“雙失靈”和盈利—公益職能的“雙效率損失”，嚴重制約了國有企業的效率表現。

打造現代化新型國有企業的具體要求

面對上述堵點，國有企業市場化改革的最終目標，就是正確處理盈利—公益多職能與科層—市場雙機制的內在關系，讓市場調節在國有企業微觀運行中發揮決定性作用，科層調節只在必要時發揮補充作用，從而使國有企業產權清晰、政企分開、自負盈虧、平等競爭，成為高標準市場主體。

第一，高標準市場主體應當產權清晰。產權清晰是市場配置資源的前提，是提高運行效率的必要條件與充分條件。這里產權是指經濟意義上的剩余控制權而非法律意義上的產權。剩余控制權在政府—國有企業雙方的清晰劃分意味著權、責、利的清晰界定，剩余控制權的實際分有者應當為國有企業的功能價值創造與經濟價值創造結果負責。

第二，高標準市場主體應當政企分開。政企分開意味著剩余控制權的合理分配與邊界清晰，這包含兩重內涵，一是減少上級政府部門對國有企業的指令性干預，使企業相對獨立且擁有充分的自主經營權或實際控制權；二是國企內部市場調節邊界逐步擴張，科層調節邊界相應縮小與硬化，國企運營邏輯更加符合企業的一般特征。

第三，高標準市場主體應當自負盈虧，克服預算軟約束。由于信息不對稱，政府難以確定國有企業承擔核心功能的真實成本，從而無法避免國企代理人將其他經營性虧損計入核心功能成本，此時政府兜底與代理人責任轉移沖銷了市場競爭對國企效率提升的內在激勵。因此克服預算軟約束不僅要求國有企業自負盈虧，還要求國有企業核心功能方向的預算約束硬化，消除核心功能以模糊成本抵扣或侵蝕企業經濟價值產出的潛在空間，避免兩類職能因成本雜糅而造成激勵扭曲。

第四，高標準市場主體應當平等參與競爭。市場競爭有效的前提是各類企業面對相同的規則約束，國有企業不能因其承擔核心功能而相對于民營企業擁有“不正當競爭優勢”和“不正當競爭劣勢”，否則將導致真正具有競爭力的企業無法獲得與之相匹配的競爭收益，不具競爭力的企業反而獲取補貼，國有企業提高效率的積極性受挫。

打造現代化新型國有企業的實踐路徑

第一，權、責、利的清晰界定必然要求國有企業對其承擔的具體任務加以明確?？紤]到核心功能提出時間尚短，在政、學、業界均處于摸索之中而未對其具體內容形成共識。因此應盡快劃定核心功能基本范疇，突出“核心”二字，避免核心功能泛化，同時對核心功能進行分類，明確哪些核心功能在中長期具有相對確定性，可以通過契約化手段加以調節，而哪些核心功能具有或然性與高不確定性，這些無法在事前明確寫入契約，因此需要政府通過權變性的行政干預進行調節。此外，國有企業對核心功能的承擔同樣需要遵循分類分層原則，譬如商業一類國有企業只承擔少量易于量化且與核心競爭力更加兼容的核心功能；商業二類國有企業可以在商業一類基礎上適量增加不易量化且與核心競爭力相互沖突的核心功能；公益類國有企業則主要承擔不易量化且與核心競爭力相互沖突的核心功能。

第二，政企分開要求上級政府不能以引導國有企業承擔核心功能為借口，對國有企業施加額外的、與核心功能無關的政策性負擔。對此應當加快建立國有企業履行戰略使命評價制度，構建科學指標體系，使對國有企業核心功能的考核更加客觀、更加可視且不以上級政府的主觀好惡為轉移，形成對確定性、兼容性核心功能的契約化調節機制。同時深化國有資本投資、運營公司改革，在戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等方面，有側重地向國有資本投資、運營公司授予更多自主權，優化政府國資監管部門與國有企業之間的隔離—傳導機制，實現對科層調節與市場調節的合理轉換、對營利職能與公益職能的內在平衡。

第三，克服預算軟約束要求完善國有企業分類考核評價體系。當前核心功能方向的考核指標尚待完善，因此應當加快制定科學分類、意義明確、測度方法統一的核心功能考核指標備選集合，在此基礎上制定統一的國有企業“一企一策”式考評體系設計準則，確保指標選取符合客觀性、規范性、科學性，同時根據國企類型賦予兩類指標得分的相對權重，統一計分評價尺度，使國企考核結果之間更加可比。對于不易測度的核心功能，則應設計通過性考核或等級制考核機制，引入第三方評價制度，對未通過或完成度較低情況以懲罰形式體現，對已通過或完成度較高情況則以可計量部分的最終得分與難度系數乘積形式體現，從而在保證核心功能優先級的同時避免其對經濟價值產出的過度侵蝕。與外部考核相配套，各國有企業內部應同樣設計考評體系，建立經濟責任制。此外，考核評價應避免過細過繁，從全局性考核成本與考核收益出發來探索最優考核機制。

第四，平等競爭要求國有企業避免利用核心功能優勢賺取壟斷利潤。應當在對國有企業不當競爭行為予以依法規制的同時，將與企業核心競爭力關聯度較小的核心功能與競爭性經濟活動相互拆分，推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，避免國有企業憑借壟斷優勢在競爭性領域獲取壟斷利潤；而對于與企業核心競爭力相輔相成的核心功能部分，則可以設計將外溢效應內部化的考評指標，引入利益相關者評價，通過相機治理與共同治理的有機結合來引導國有企業將創新聯合體、產業鏈網絡、區域經濟單元等社區共同利益置于優先地位，使國有企業的功能價值創造與經濟價值創造從二元分立、此消彼長走向有機統一、互促共進。

（本文為吉林省社科基金重大項目（2023ZD2）和2024年中國國有企業研究院國有企業理論研究開放基金課題重點項目“中國特色國有企業的基礎理論研究”的階段性成果，項目編號為gqkfjj-zd-20240201。）