行政化治理與鄉村轉型：國家規則輸入與村級組織應對機制研究

［摘要］黨的十八大以來，國家對鄉村社會治理的行政化改造是一個具有普遍性的趨勢，代表國家意志的行政化規則通常以治理任務為載體輸入鄉村社會，但其也會受到鄉村治理任務性質的影響而表現出差異化的下鄉模式，這種國家行政規則進入鄉村的過程可以被稱為規則下鄉。根據規則要素的不同，當前鄉村社會的治理任務主要存在配合型任務、建設型任務與治理型任務三種類型。研究以浙江上虞F鎮的鄉村治理實踐為例，探討了國家行政規則實現規則下鄉的不同路徑方式，以及村級組織的應對機制。國家正是在面對不同治理任務時選擇了差異化的規則下鄉模式，不僅有效推進了鄉村治理任務的完成，而且在不同程度上加深了鄉村治理的行政化程度。在構建簡約高效的基層管理體制要求下，對于規則下鄉與村級治理多樣性表現的研究，為實現村級治理的行政化與現代化轉型提供了重要啟示。

［關鍵詞］規則下鄉；村級治理行政化；基層治理

［作者簡介］史天逸（1997—），男，華東理工大學社會與公共管理學院博士研究生（上海200237）。

一、問題的提出

在復雜的現實中，即使是最嚴密的科層制度，也難以阻止個人與組織偏離制度規范所設定的理性化軌道。黨的十八大以來，針對村級組織的人事、組織、獎懲等方面的制度規范越來越完善，但許多地區的鄉村治理尚未表現出高度的行政化與規范化，非正式手段仍在其中發揮著重要作用。顯然，作為國家權力對基層治理主觀建構的行政化規則，并不能完全規范基層治理實踐，鄉村社會反而表現出“選擇性行政化”

景躍進：《中國農村基層治理的邏輯轉換——國家與鄉村社會關系的再思考》，《治理研究》2018年第1期。的特征。具體而言，這表現為村干部在面對不同的治理任務時，往往表現出靈活的甚至選擇性的應對策略。因此，面對國家治理體系與治理能力現代化的要求，需要深入探討影響行政化規則在鄉村治理實踐中效用的機制與因素。

既有的很多研究關注“鄉村關系的行政化”，強調稅費改革前后的基層政府通過建立行政命令關系，將村委會從群眾自治組織轉變為基層政府的科層化延伸，

王麗惠：《控制的自治：村級治理半行政化的形成機制與內在困境——以城鄉一體化為背景的問題討論》，《中國農村觀察》2015年第2期。村級組織面對自上而下的行政壓力呈現出典型的官僚化趨勢，

歐陽靜：《村級組織的官僚化及其邏輯》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2010年第4期。

趙曉峰：《“行政消解自治”：理解稅改前后鄉村治理性危機的一個視角》，《長白學刊》2011年第1期。在鄉村工作中因直接或間接的行政干預而遵從基層政府的行政化要求。即使在黨的十八大以后，鄉鎮基層政府對村級組織的“任務性行政介入”依然是村級治理行政化的主要機制。

李祖佩、鐘漲寶：《論村級治理行政化——以鄉鎮政府中心工作推進為切入點的分析》，《農業經濟問題》2020年第10期。也有學者關注“組織的行政化”，認為新時期的村級組織逐漸被納入基層行政體制，

李梅：《新時期鄉村治理困境與村級治理“行政化”》，《學術界》2021年第2期。由此在人事、管理、組織等方面表現出職業化和正規化的趨勢，

陳寶玲、黃英、國萬忠：《鄉村治理現代化視域下的村干部職業化：時代特征與實踐邏輯》，《農林經濟管理學報》2021年第2期。

熊萬勝、鄭楷：《并軌政治視角下的村干部半職業化現象》，《浙江社會科學》2022年第8期。從而推動村級組織越來越類似一級政府組織并遵守行政科層要求。還有學者從“流程的行政化”出發，指出當村級組織承擔日益增多的資源下鄉任務時，隨之而來的就是工作方式的轉變，逐漸形成了工作形式的格式化、財務使用的規范化與辦事流程的正規化等主要面向。

朱政、徐銅柱：《村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建》，《社會主義研究》2018年第1期。

王海娟：《國家資源下鄉與過程管理：鄉村治理轉型的內在邏輯及其效應》，《云南民族大學學報（哲學社會科學版）》2024年第5期。這些研究視角或是關注代表國家意志的組織制度設置，而相對忽視鄉村工作的復雜性；或是深入探討村級組織內部的自發應對，未能看到輸入鄉村社會的行政規則亦有差異性。前一種傾向看到了國家，后一種傾向又側重社會，總體上缺少一種貫通國家與社會的視角來理解行政化規則在村級治理中的實際效用與表現形式。本文試圖立足于村級組織自身，比較分析村級組織面對行政化色彩的規則時的行動邏輯，來認識代表國家意志的制度輸入如何落地鄉村社會。

本文認為，一方面行政化規則的輸入反映了國家力量為農村治理的現代化轉型所做的努力，為國家基礎性權力成功滲入農村社會提供了必要的制度保障；但另一方面，在不同性質的治理任務中，國家為村級組織所提供的治理資源與規則是不同的，村級組織也因此在基層治理實踐中對行政化規則的應用程度與形式有多重表現。換言之，國家向基層社會輸入的規則規范，會依據任務的性質而有所差異，村級組織也由此表現出差異化的應對方式與行動邏輯，這一過程可以稱之為“規則下鄉”。本文的研究問題與經驗材料主要來源于2021年筆者在浙江上虞F鎮的田野調查，主要采用半結構式訪談等質性研究方法，對鄉鎮干部、村兩委成員與普通村民等進行深度訪談，并通過查閱相關政策文件以獲得對研究問題更全面客觀的認識。

二、制度輸入與基層治理實踐：朝向治理有效的規則下鄉

現代國家的政權建設要求國家力量系統性地滲入社會，將分散的農村社會組織起來，實現治理資源的有效汲取與合理配置。

黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。這不僅僅是中國政權建設的獨特要求，也是所有現代國家從總體性權力向基礎性權力轉變的歷史過程。當前在鄉村發生的治理行政化轉型也就被認為是在建設現代化國家的發展目標下，國家力量積極推動的農村治理體系改革，轉型過程代表了國家的普遍性制度和公共規則替代鄉村社會的地方性規范的過程。

張靜：《社會治理：組織、觀念與方法》，北京：商務印書館，2019年。

（一）治理有效：村級治理的行政化轉型導向

對“規則下鄉”的理解可以通過與“法律下鄉”及“行政下鄉”兩種視角的比較來展開，進一步厘清行政化規則如何嵌入鄉村社會治理實踐之中?！胺上锣l”代表了國家希望通過理性主義的成文法取代極具地方性知識的“民間法”，使國家意求的秩序得以貫徹落實的努力。

蘇力：《為什么“送法上門”？》，《社會學研究》1998年第2期。

田成有：《鄉土社會中的民間法》，北京：法律出版社，2005年，第19頁?！靶姓锣l”意味著國家通過行政組織系統使鄉土社會融入國家體系，對分散的農村社會進行整合與控制的過程。

徐勇：《“行政下鄉”：動員、任務與命令——現代國家向鄉土社會滲透的行政機制》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2007年第5期?！耙巹t下鄉”則表明國家試圖通過行政化規則的輸入，推動村級治理向行政化轉型，從而提高村級組織的工作能力與效率的策略性行為。

“法律下鄉”是鄉村從傳統社會向現代社會轉型的重要主題，具有穩定性、一貫性與理性主義的法律法規通常被認為是現代國家用來調整社會關系、規范社會行為的重要手段，目標是對“原子化”鄉土社會進行現代性整合。

徐勇：《“法律下鄉”：鄉土社會的雙重法律制度整合》，《東南學術》2008年第3期。一些學者認為，在以血緣地緣、村社倫理等內生性規范為基礎的鄉村社會中，當既有的社會結構與思想觀念尚未改變時，僅僅依靠“道德化的司法文本”的現代司法制度難以有效建立法治秩序，還會破壞原有的禮治秩序。

狄金華、鐘漲寶：《從主體到規則的轉向——中國傳統農村的基層治理研究》，《社會學研究》2014年第5期。面對國家與社會之間在文化上的區隔，蘇力提出在尊重農村本土資源的基礎上，使國家正式法律與民間不成文法實現妥協與合作，以避免“送法下鄉”難以實現的困境。

蘇力：《為什么研究中國基層司法制度——〈送法下鄉〉導論》，《法商研究（中南政法學院學報）》2000年第3期。但也有學者認為隨著現代性的深入，農村社會結構與社會關系出現混亂，鄉村內生力量難以有效整合社會，“迎法下鄉”的現實需求逐漸凸顯，國家法律成為促進社會發展、推動農村社會整合的重要手段。

董磊明、陳柏峰、聶良波：《結構混亂與迎法下鄉——河南宋村法律實踐的解讀》，《中國社會科學》2008年第5期。

何紹輝、黃海：《“拿起法律的武器”：法律何以下鄉？——湘中四個個案的比較研究》，《中國農村觀察》2011年第1期。

“法律下鄉”的過程是代表國家意志的法律法規如何嵌入農村社會的問題，在社會的現代性整合要求下，盡管面對農村復雜的社會現實，基層司法在治理邏輯下需要在地方性知識與國家普遍性知識間實現動態平衡，但國家法律仍是剛性的，所謂“基層司法的反司法”實踐也不能越過法律紅線。

趙曉力：《基層司法的反司法理論？——評蘇力〈送法下鄉〉》，《社會學研究》2005年第2期。而在“規則下鄉”過程中，當前大多數的行政化規則仍不具有法律意義上的強制力，尤其在處置流程方面許多地區還停留在“意見”“指導”等層面，這在客觀上為國家與社會的關系提供了一定程度的彈性空間，

曹正漢：《國家與社會關系的彈性：1978年以來的變化》，《學術界》2018年第10期。使村級組織得以在治理實踐中靈活運用規則以有效推動工作的展開。因此，行政化規則與基層治理實踐之間的背離或融合正是認識村級治理行政化轉型的關鍵內容。

與“行政下鄉”緊密關聯的概念是“政權下鄉”，

徐勇：《政權下鄉：現代國家對鄉土社會的整合》，《貴州社會科學》2007年第11期。一定程度上“行政下鄉”的過程包含了本文所要討論的“規則下鄉”，但二者在目標指向上又有所不同?！靶姓锣l”的基本預設是國家具有滲透、影響與改造社會的動力。在傳統時期，中國的社會治理史是“皇權試圖將其統轄勢力不斷擴展到域外地區的歷史”；

[德]馬克斯·韋伯：《儒教與道教》，洪天富譯，南京：江蘇人民出版社，2003年，第77頁。而在現代，國家則主要依靠認證、吸納與整合等“基礎性國家能力”實現對鄉村社會的整合。

王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》，《華中科技大學學報（社會科學版）》2014年第3期?？梢哉f，改革開放以后“行政下鄉”的目標指向是農村基層政權建設，關注的是行政組織體系與行政運行機制向鄉村社會延伸與滲透的過程。

姚銳敏：《“行政下鄉”與依法行政研究》，華中師范大學博士學位論文，2008年。當前村級治理的行政化轉型也確實表現出“行政下鄉”的特征，有學者將其歸納為鄉村治理的“體系化建設”

熊萬勝、方垚：《體系化：當代鄉村治理的新方向》，《浙江社會科學》2019年第11期。“行政吸納”

吳業苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務下政府參與村級治理策略》，《江蘇社會科學》2020年第4期?；颉靶姓稀?/p>

張建雷：《行政整合與治理性團結：大都市郊區農村基層治理轉型》，《社會學評論》2023年第5期。等。但在推進鄉村振興戰略的背景下，村級組織本就面臨繁重的治理任務，嚴格的“行政下鄉”可能會加重基層負擔，甚至出現形式主義、內卷化等基層治理困境。

賀雪峰：《規則下鄉與治理內卷化：農村基層治理的辯證法》，《社會科學》2019年第4期。

因此，“規則下鄉”并不是簡單的“行政下鄉”或“法律下鄉”，而是一種更為細致、復雜的治理策略。國家在向鄉村輸入規則的“規則下鄉”過程中，要求村級組織遵循國家行政化規則的同時，也要充分考慮鄉村社會的實際情況，靈活轉化行政化規則，確保治理的有效性和可持續性。這就要求“規則下鄉”是治理有效導向的，在推進村級組織行政化、夯實基層政權的“行政下鄉”目標基礎上，還要能夠在資源下鄉的背景下完成治理任務。

（二）以治理任務為載體的規則下鄉：一條分析進路

鄉村的治理任務是行政化規則輸入鄉村的載體。改革開放以來，中國的城鄉關系經歷了從汲取到懸浮再到反哺的變化，

周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》2006年第3期。尤其在鄉村振興戰略下，國家不斷增加向農村輸入的資源，城鄉關系已經轉變為資源輸入關系。

景躍進：《中國農村基層治理的邏輯轉換——國家與鄉村社會關系的再思考》，《治理研究》2018年第1期。項目制作為一種自上而下的資源配置形式，

周雪光：《項目制：一個“控制權”理論視角》，《開放時代》2015年第2期。逐漸成為鄉村主要的治理任務與資源來源形式。

渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。焦長權指出，這些項目的資源不僅來自于縱向的專項轉移支付與非補助性項目支出，還包括地方政府的本級“橫向”項目支出。

焦長權：《從分稅制到項目制：制度演進和組織機制》，《社會》2019年第6期。因此，在推動鄉村社會經濟發展的過程中，進入鄉村的不同項目也就具有不同的資源來源和資源性質。與此同時，項目資源作為村級組織完成治理任務的物質基礎，在治理任務中的配置情況將形塑鄉村治理基本的權力結構與形式，

桂華：《國家資源下鄉與基層全過程民主治理——兼論鄉村“治理有效”的實現路徑》，《政治學研究》2022年第5期。這就導致了村級組織在不同類型的治理任務中將表現出差異化的行動邏輯。

吉登斯結構化理論是理解制度規則與行動間關系的理論基礎。吉登斯將權力二分為“轉化能力”和“支配能力”，兩種能力的連接與實現均與資源掛鉤，而資源作為行動者行使權力的媒介，是“社會再生產通過具體行動得以實現的常規要素”，行動者遵守規則與再生產規則的能力與其所擁有的“配置性”或“權威性”資源緊密相關。

[英]安東尼·吉登斯：《社會的構成：結構化理論大綱》，李康、李猛譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1998年，第76—80頁。進一步的，斯科特將制度規則區分出規制性、規范性與文化—認知性三種要素，不同的要素配置決定了規則制度在組織中維持、擴散與傳播的不同邏輯，其中規制性要素產生于規制性規則，規范性要素產生于約束性期待，而文化—認知性要素則形成于建構性的圖式。

[美]W.理查德·斯科特：《制度與組織：思想觀念、利益偏好與身份認同（第三版）》，姚偉、王黎芳譯，北京：中國人民大學出版社，2020年，第52—55頁。

因此，當進入鄉村的項目分別側重于規制性、規范性或文化—認知性要素時，不僅在資源來源上存在顯著差異，而且行政規則進入鄉村的方式也將呈現出強制、規范與建構三條路徑模式，鄉村治理實踐也由此在不同的治理任務中表現出不同程度與形式的行政化。據此，本文將進入鄉村的不同類型的項目區分為配合型任務、建設型任務與治理型任務。

配合型任務是指如跨行政區的水利工程、交通建設等需要通過國家力量統籌區域合作與發展的大型項目。這類項目涉及基本的國計民生，建設難度大、資金總量多，項目資金主要源于上級專項轉移支付，村級組織主要承擔后勤、聯絡等配合性工作。為了對項目資金進行有效監管，政府職能部門不僅是組織實施主體，直接參與項目運作，還建立了一套高度行政化的制度規范對項目審批、工程建設與資金管理等進行嚴格監管。因此，配合型任務中的規則是高度正式化的，規則制度在鄉村的落實主要通過國家強制性力量來保障實施。

建設型任務是指主要用于改善村民生產生活的、具有普惠性和公益性質的公共服務建設項目。盡管政府的“四本預算”收入近年來在GDP比重中快速增長，但項目建設資金的絕對數額仍與農村實際需求存在差距。

李祖佩：《“新代理人”：項目進村中的村治主體研究》，《社會》2016年第3期。

焦長權、焦玉平：《“大政府”的興起：經濟發展與政府轉型——中國政府公共收入水平研究報告（1980～2014年）》，《國家治理與公共安全評論》2020年第2期。因此，為了提高項目資金的使用效益，兼顧各方利益與實際情況，通常由縣級政府負責項目的審定立項，授權村級組織作為項目的直接責任與行動主體，在獲得上級轉移支付資金與本級“橫向”項目支出外，還要通過村集體經濟、村民籌資籌勞、鄉賢捐贈等方式承擔項目建設的部分支出。盡管國家輸入的資源在建設型任務中占主要部分，但項目資源的多元化也使得國家難以通過強制性手段要求村級組織遵守行政化規則，轉而需要通過具有價值評價性和義務責任性的指導推動行政規則的下鄉。

治理型任務是指國家用于解決在推動社會經濟發展過程中產生的問題的項目，如找回耕地、土地復墾等。這類項目通常需要處理鄉村內部復雜的利益關系，由于國家無法直面有差別的個人，

熊萬勝：《江山與人民》，北京：中國人民出版社，2022年。這就需要依靠村級組織的力量來推動項目的順利開展。為了提高村級組織的積極性，地方政府不僅通過“以獎代補”等方式為治理型任務提供財政扶持，還為村級組織開放更大的自主空間，允許村級組織在完成底線要求后自主把握任務進度，地方政府在此過程中主要負責鼓勵、督促、驗收與資金撥付等工作。國家力量在治理型任務中的退場使輸入的規則只能通過嵌入地方情境的共同定義或組織慣例之中，轉換成為鄉村共同認知框架中的一部分，從而推動行政化規則的落地。

基于此，本文以治理任務作為載體，試圖從制度—行動分析視角出發，分別討論規則下鄉的三種模式對于村級治理行政化程度與形式的機制與因素。

三、項目運作中的村級治理行政化差異

隨著鄉村振興戰略與共同富裕示范區的確立，浙江省通過各類項目將治理資源輸入鄉村，用以推進全省農村的現代化產業體系建設、現代社區建設、現代農民素質建設、城鄉一體化的公共服務體系建設以及城鄉配套的體制改革和制度建設等。僅在2022年，浙江省全年開展未來鄉村、美麗鄉村、歷史文化村落等項目就有8989個。

數據來源：2022年浙江省國民經濟和社會發展統計公報。筆者調研所在的F鎮同樣獲得上級政府輸入的大量項目形式的治理任務，本文的分析主要基于F鎮的資料展開。（一）配合型任務：行政規則的強制進入與工具性遵守

2018年，上虞區啟動“美麗經濟交通走廊”創建項目。這是基于浙江省“四好農村路”示范縣創建、“全域萬里美麗經濟交通走廊”項目和紹興市“美麗鄉村公路示范鄉鎮（街道）”項目等發展性任務，在全區范圍內選擇一部分交通骨干道進行全方位品質提升的重點項目。該項目資金由區財政予以全額保障，項目的工程管理、土地征收與面花補償等政策處理費用由各鄉鎮（街道）負責確定。

在配合型任務中，地方政府直接參與項目運作，形成了按級別劃分的垂直分工體系。首先，區政府成立“美麗經濟交通走廊創建工作領導小組”負責統籌協調工作，區長任組長，領導小組下設辦公室，由區交通運輸局局長任辦公室主任。其次，區交通運輸局對項目具體牽頭，承擔計劃制定、工作推進、檢查督查、迎檢考核等工作。再次，涉及路段的鄉鎮政府對工程質量、施工進度與安全生產等具體工作全面負責，實行鄉鎮負責制。最后，村級組織則主要承擔配合工作，全面配合鄉鎮政府在項目運作中的工作安排。例如，由于項目涉及H村較多的村域面積，H村村委不僅為工程隊準備了充分的設施場地，努力維持好工地附近的施工秩序，還積極協助鄉鎮干部聯系村民，協商征地補償費用。在此過程中，區政府作為決策者，負責對項目的統籌規劃；鄉鎮擔任執行者，負責項目工程的具體實施；而村干部則是后勤人員，根據上級要求努力為項目運作提供便利。

“美麗經濟交通走廊”的創建涉及浙江省經濟社會發展的總體規劃，對上虞區政府來說是一項重要的政治任務，需要盡可能確保任務的順利完成。具體來看，該項目以行政科層體系為運作基礎，并借助黨組織體系與國家執法機關等，將行政科層組織中的相關部門充分調動起來。這就需要建立起一套嚴格的項目運作制度，因此，配合型任務中的規章制度是高度正式化的，在項目申報、資金管理與工程建設等環節均要求參與各主體嚴格遵守相應規范，否則將受到規則的嚴肅懲罰。

而對于村級組織來說，配合型任務為其帶來了具有國家強制能力背書的行政化規則。一項制度規則執行的關鍵就是要確保違反規則與律令者將付出沉重的代價。

NORTHDC，Institutions，InstitutionalChangeandEconomicPerformance，CambridgeUniversityPress，1990.可以看到，在項目運作過程中，村級組織不僅處在權責結構底層，而且承受著自上而下的行政壓力，一旦違反相應規則，必然要受到來自上級政府部門的嚴肅追責。因此，面對依靠強制力量進入鄉村的規則，村級組織就形成了一種嚴格遵守規則，以免于懲罰的工具性遵守的行動邏輯，在配合型任務中表現出較高程度的治理行政化。

（二）建設型任務：行政規則的規范引導與適當性內化

Y村的村民綜合活動中心建設項目是Y村在2017年申報的“一事一議”建設項目，當時立項預計總投資260萬元，實際建成花費350萬元，獲得財政補助金額共計182萬元，活動中心于2020年元旦正式投入使用。該項目資金的70%來源于省、市、區三級獎補專項資金，剩余30%部分由Y村的村集體經濟補齊。在此類項目中，“一事一議財政獎補省級專項資金”不超過項目實際投入額的1/3，下級政府可以根據財政狀況追加投入，例如紹興市將財政獎補資金提高到項目總投資的2/3，其中省級財政承擔1/3部分，市級財政承擔2/9部分，區級財政承擔1/9部分。

《紹興市級村級公益事業一事一議財政獎補資金管理辦法》，https：//sxcs.sx.gov.cn/art/2017/5/2/art_1229460688_3812748.html，2017年5月2日。進一步的，上虞區在2015年明確根據立項金額與實際投入額孰低原則確定對一事一議項目進行補助，補助標準為項目補助投入額的70%。

《上虞區村級公益事業一事一議財政獎補資金及項目管理辦法》，https：//www.shangyu.gov.cn/art/2015/6/25/art_1229345926_1640058.html，2015年6月25日。

項目資源的多元化導致國家對項目的控制在層級中被分化，而村級組織的資金配額則使其在建設型任務中獲得相對于配合型任務更強的行動能力。首先，省級部門僅負責管理、分配與考核本級獎補資金，而將具體項目的申請、審批權限授權給下級政府部門。其次，市、縣兩級政府分別建立本地項目庫，負責對項目進行審批、管理，并由區級部門管理不同項目資金的使用方式，例如提前預付、根據進度分批撥款、驗收通過后一次性撥款等多種方式。再次，鄉鎮一方面負責統籌上報轄區內行政村的項目申請，另一方面則對村級組織在項目運作中的工作方式與流程進行指導監督。最后，村級組織作為項目的責任主體，對項目的規劃、申報、實施以及資金使用等方面負直接責任，這意味著村級組織不僅可以根據村莊發展需要申報項目，還能在建材采購、工程議標等方面有一定自主權。

在建設型任務中，一方面此類項目的運作效果關乎村民的切身利益，國家具有規范村級組織提高資金使用效益、提高鄉村工作規范化與民主化程度的動力，地方政府正是通過建立審批機制與項目庫，實行項目預算約束等制度化手段，掌握對此類項目的實際控制權。另一方面村與村之間的情況千差萬別，國家不可能對所有行政村采取統一的建設方案，這就需要村級組織有一定的自主空間，根據本村村情自行規劃、申報與實施鄉村的建設項目，從而盡可能滿足大部分本村村民的需求。因此，地方政府在建設型任務中需要通過規范化的管理意見、實施辦法向鄉村輸入行政規則，從而強化與村級組織之間的行政科層聯系。據統計，上虞區截至2023年還有12項繼續有效的關于村級工程的行政規范性文件，涵蓋項目招投標、工程管理、審計監督以及資金發放等多個方面。

根據《紹興市上虞區人民政府關于公布第三次區政府及區政府辦公室行政規范性文件清理結果的通知》整理。

對于村級組織來說，制度作為一種規范性的規則通過個體內化起到穩定社會秩序的作用。

蔣曉平：《話語理性到實踐理性：社會學研究中的制度—行動關系——兼論社會學制度主義理論內核的嬗變》，《天府新論》2014年第4期。換言之，建設型任務中的行政化規則通常作為一種角色期待，逐步引導村干部將程式化、行政化的工作方式視為自身的責任與義務，從而在鄉村治理實踐中確立起村務公開、村民議事、公開招投標、資金審計等穩定的行政化制度。因此，通過地方政府持續的規范化引導，村級組織強化了對行政科層體系的認同，將遵守行政化規則內化為獲得組織合法性的適當途徑，從而在建設型任務中表現為具有較強再生產能力的治理行政化，能夠適應村莊的實際情況。

（三）治理型任務：行政規則的建構轉換與合法性模仿

改革開放以來，土地逐漸成為社會經濟增長的發動機與資本形成的重要來源。在“城市地方體制”

熊萬勝、袁中華：《城市與地方關系視角下的城鄉融合發展》，《浙江社會科學》2021年第10期。下，鄉村不僅是城市發展的資源供給方，還承擔起解決發展過程中問題的責任，如增減掛鉤、新增耕地與找回耕地等。H村在2019年申請了土地開發項目，計劃將涉及本村近50戶的62畝自有地整理為基本農田，工程總成本在100萬元左右，按照5.5萬元/畝的資金補貼標準，再由F鎮扣除0.5萬元/畝—1萬元/畝的管理費用，H村預計可以獲得100萬元的集體經濟收入。這是浙江省土地整治項目中的次級項目，其余還包括建設用地復墾、提質改造等次級項目。項目資金來源于省級專項資金與縣以上本級財政，由鎮統籌安排，對村級整治項目實現“以獎代補”政策，項目資金結余可用于村級其他公共開支。

在治理型任務中，國家難以形成對村級組織的強制性要求，輸入的行政化規則也被地方政府再建構，轉換為適應鄉村的治理實踐。首先，村級組織替代地方政府成為項目運作的直接行動者。在《浙江省土地整治條例》中，省級政府通過法律法規的形式賦予了下級政府領導、組織實施土地整治工作的權力，但農村土地屬于農民集體，對集體土地的開發利用仍需要充分尊重村民意見。F鎮就根據土地所有權歸屬確定項目的實施主體，村集體所有土地由所在行政村負責，國有土地由政府負責。在H村的土地開發項目中，H村直接負責項目規劃與申報、工程招投標、資金審計管理、工程監督等工作，F鎮政府則負責項目的審批、驗收與獎補資金的發放等，并不參與到項目的具體運作中，這為村級組織轉換行政規則提供了便利。例如H村按照項目規定，通過民主程序確定青苗補償標準為3000—8000元/畝，具體金額根據土地上的作物品種與生長情況動態調整，并且這一工作由村干部獨立與涉地農戶協商完成。因此，青苗補償成為村干部開展社會治理的有效手段，一方面可以通過適當增加補償予以村民好處，以調解利益糾紛，降低項目運作成本，另一方面也能夠以減少補償的方式迫使少數“不安分”的村民配合村級組織的工作。

其次，項目資金被轉化為村集體經濟的重要收入來源。上虞區政府為了調動村級組織的工作積極性，確保城市建設用地占補平衡，不僅逐步增加獎補資金的規模，而且向村級組織賦予了項目剩余資金的使用權。根據公開資料，2012年F鎮對土地開發項目按山坡地3.6萬元/畝，平原2萬元/畝予以獎勵。

《關于明確2012年度宅基地復墾、土地開發整理工作補助的意見》，https：//www.shangyu.gov.cn/art/2012/10/9/art_1229216372_1166986.html，2012年7月2日。到2015年，凈增耕地面積按旱地4萬元/畝、水田7萬元/畝的標準進行補助，并且在立項后1年內通過驗收的再獎勵1萬元/畝。

《紹興市上虞區人民政府辦公室關于調整土地整治獎補標準的通知》，https：//www.shangyu.gov.cn/art/2017/3/9/art_1229218542_1177901.html，2015年12月2日。此時，按照2014年通過的《紹興市上虞區造地改田專項資金籌集和使用管理辦法》，項目資金只能在已經立項或批準的項目區內使用，項目區外涉及的資金不得列入該項目資金使用范圍。

《紹興市上虞區造地改田專項資金籌集和使用管理辦法》，https：//www.shangyu.gov.cn/art/2014/1/8/art_1229703989_59075409.html，2013年12月26日。項目資金結余可統籌用于農田水利建設配套、基礎設施建設完善等。但到2020年，為了進一步提高村級組織的積極性，上虞不僅將獎補標準細化為低丘緩坡墾造為旱地5.5萬元/畝、水田8萬元/畝，非低丘緩坡墾造為旱地3.5萬元/畝、水田6萬元/畝，而且允許項目獎補資金的結余部分可用于村級其他公共開支，

《關于調整土地整治項目獎補標準的通知》，https：//www.shangyu.gov.cn/art/2021/1/6/art_1229216372_1784437.html，2020年3月16日。拓展了村集體收入的來源。

對于村級組織來說，治理型任務的增加帶來鄉村關系的轉變，以及行政化規則進入鄉村的弱化。理論上來講，面對限制重重的行政化規則，村級組織并沒有充分動力在治理實踐中遵守這些規則。但一個組織除了需要物質資源和技術信息外，還需要得到社會的認可、接受和信任。

[美]W.理查德·斯科特：《制度與組織：思想觀念、利益偏好與身份認同（第三版）》，姚偉、王黎芳譯，北京：中國人民大學出版社，2020年，第52—55頁。輸入鄉村的行政化規則不僅為村級組織提供了豐富的物質資源，還為觸動村民利益的治理性任務提供了國家認可的合法性基礎，這對于村級組織開展治理工作、提高工作效率具有重要意義。因此，村級組織通過遵守被再建構的行政化規則，模仿政府部門的治理方式，以此獲得了自身行動的合法性來源。由此，村級組織在這類任務中表現出高度靈活的治理行政化形式，村級組織會依據自身需求選擇適合治理實際的行政規則進行轉化。

四、鄉村治理的基層自主性：鄉村振興的基本問題

一方面，國家層面提出的治理現代化目標是推動基層社會行政化的系統性動力。黨的十八大以來，中央政府不斷強化農村治理的制度化與規范化要求，通過輸入一系列政策法規、資源項目以調整基層治理中的組織架構與權力配置，試圖以行政化的鄉村治理體系取代傳統治理模式。國家基礎性權力在鄉村社會的增強不僅取決于基礎設施與現代通信技術的發展完善，“理性官僚體系”的建設也是必要條件。

殷冬水、趙德昊：《基礎性權力：現代國家的標識——國家基礎性權力的政治理論透視與解釋》，《學習與探索》2019年第9期?？梢灶A見，當行政化、規范化的治理方式與治理理念在鄉村治理實踐之中被普及時，也為國家基礎性權力成功滲入農村社會提供了必要的制度保障，增強了鄉村與政府部門之間的聯系，實現了國家力量在農村社會的延伸。

另一方面，前文以F鎮的地方經驗為例，提出基層治理實踐與高密度的制度輸入共同構成村級治理行政化的動力來源。因治理任務的不同，規則下鄉的模式與村級組織的應對形式都表現出差異性。面對鄉村振興戰略中產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，不能僅僅依賴于國家自上而下的行政化規則輸入，也離不開村級組織在基層治理實踐中的自主性發揮?？梢钥吹?，村級組織的自主性關系到行政化規則在實際操作中的有效落地和長期可持續性，因此，如何發揮鄉村治理的基層自主性的作用，是推進鄉村振興戰略的基本問題。

（一）配合型任務中的自主性矛盾

通過上文分析，國家和地方政府主導著行政規則對鄉村的輸入過程，這雖然提升了鄉村治理的規范性與工作效率，但同時也限制了村級組織的自主空間，削弱了其靈活應對本地需求的能力。在配合型任務中，國家嚴格監管的項目通常具有高度強制性的行政化規則，村級組織在項目實踐中被迫遵守規則，而缺乏靈活性。例如，“美麗經濟交通走廊”項目的實施，村級組織在執行過程中主要承擔后勤保障工作，無法參與決策。盡管這種自上而下的規則輸入能夠在短期內推動治理任務的完成，但村級組織仍在鄉村治理中發揮著聯系群眾、團結群眾、組織群眾的重要作用，尤其在建設型任務與治理型任務中，村級組織處在項目順利運作的關鍵位置。如果H村的村干部不能做通村民的工作，H村近幾年來先后13次的土地開發項目就不可能順利完成，而這些都要依靠H村的村干部們反復召開村民代表會議、上門做思想工作一點點“磨”出來的。因此，從長遠來看，行政規則強制輸入的模式可能導致村干部對行政化治理模式的依賴性增強、自主性減弱的矛盾。

（二）建設型任務中的專業性限制

相比于配合型任務，建設型任務中受限的資源總量使地方政府將村級組織作為代理人來推動任務完成，為村級組織提供了更大的自主空間。在此過程中，地方政府則主要通過規范性引導，不斷強化對村級組織的指導與聯系作用。與此同時，村干部不僅被賦予項目設計、實施及資源整合等方面的自主權，而且逐漸形成了對城鄉一體的基層治理體系的組織認同。Y村的村民活動中心建設項目表明，村級組織在獲得上級財政支持的基礎上，正是充分發揮了自主性，通過集體經濟和鄉賢補足建設資金，靈活整合多方資源，才順利完成項目任務。這種制度上的自主性雖然提升了村級組織的靈活性，但也對村干部的專業能力提出了更高要求。隨著任務復雜程度的提高，村干部專業能力的限制可能導致村級組織的自主性能力逐漸蛻化為依賴規范性規則的行為模式。這里的關鍵在于如何在保持行政規則約束力的同時，不斷提高村干部的專業能力，以實現鄉村社會的高質量發展。

（三）治理型任務中的制度化困境

在治理型任務中，深嵌于鄉村的利益關系使國家需要依賴村級組織，借助村干部當家人的角色達到任務目標。治理型任務為村級組織提供了最大的自主性，這種自主性主要體現在村干部對村莊內部復雜利益關系的調節能力上。在H村土地開發項目中，村干部通過靈活調整青苗補償標準來調解村民之間的利益沖突，推動項目順利完成。然而，這種高度靈活的治理方式雖然能夠有效解決眼前的問題，卻可能導致鄉村治理長期依賴非正式治理手段，削弱行政化規則的執行力。在這種情境下，村級組織的自主性如何與行政化規則進行有機結合，成為實現鄉村治理現代化的核心問題。如果沒有制度化的行政規則作為保障，靈活自主性可能難以維持長久的治理效能。因此，如何在靈活自主性與行政化規范之間找到平衡，是治理型任務中面臨的主要挑戰。

在鄉村振興的背景下，國家行政化規則的輸入與村級組織的自主性相互依存。通過對配合型、建設型和治理型任務的分析，可以看到村級組織的自主性在不同類型的任務中表現出顯著差異。三類規則下鄉的路徑模式比較見表1。

如何在國家行政化規則的框架內保持基層自主性，保障基層組織和動員群眾的能力，將是實現鄉村治理有效性和可持續性的關鍵。直觀上來講，建設型任務中的規則下鄉模式有效平衡了國家與社會之間的關系，似乎在保證了地方政府有效監管村級組織的同時，也為鄉村保留了較大的自主空間，使其有效整合內外部資源推動鄉村發展。但地方政府依靠村級組織的治理方式在當前卻面臨著專業化限制與后繼無人的難題。一方面，隨著數字技術的發展，各類新技術、新理念與新要求向基層社會涌來，國家與社會都對基層治理能力提出越來越高的期待，這對于村干部來說是一種在專業能力層面的全新挑戰。另一方面，隨著村干部職業化程度的加深，越來越多的村干部成為“走讀干部”

黃思：《村干部年輕化與基層治理變遷——基于“走讀干部”現象的考察》，《中國青年研究》2023年第4期。，村級組織的治理基礎正在不斷削弱，群眾動員能力被日益弱化，這不僅導致村級組織面臨著脫離群眾、得罪群眾的風險，而且越來越難以調動內生資源實現在地化治理。

葉敏、蔡曉婷：《溶解與解構：村干部流動性任職的產生機理與治理效應——以東部T市P鎮經驗為例》，《公共管理評論》2021年第3期。當村級組織的社會治理基礎弱化，國家力量就會“查漏補缺”，目前在全國范圍推行的網格制度正是強化鄉村動員能力的有效手段，網格員在基層越來越發揮著搜集信息、處理問題與聯系群眾的關鍵作用。容志、趙昊放：《從簡明到復合：網格化管理的邏輯闡釋與限度分析》，《上海行政學院學報》2022年第5期。

在這個意義上，鄉村治理的基層自主空間就不僅取決于國家對鄉村社會的介入程度，村干部對村民的組織動員能力也是關鍵要素。如果缺少組織動員能力，鄉村治理的基層自主空間也就無從談起。因此，如果要發揮鄉村的基層治理自主性作用，就需要重視村級組織在鄉村社會的嵌入程度，提高與村民的聯結、組織能力。

五、結論與討論

規則通常被視為一個穩定的系統，在不同的組織或情境中保持一致性。在行政化的制度文本背后，體現的是國家推動治理體系與治理能力現代化的意志，這些規則不僅具有由國家力量背書的合法性與強制力，也在制度設計層面推動了村級治理行政化程度的不斷深化。然而，鄉村治理實踐中的社會情境與資源要素決定了規則輸入的模式，并促使村級組織對行政化規則采取了差異化的選擇和應對方式。換言之，國家的普遍性知識在規則下鄉的過程中逐漸被轉化為地方性知識，從而增強了村莊內部的治理效能。

2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出，要“構建簡約高效的基層管理體制”，這為鄉村治理的行政化轉型提供了新的思路與方向。既有研究通常將國家行政規則的下鄉視為削弱鄉村自主性、造成基層治理困境的原因之一。而結合對浙江F鎮的鄉村治理實踐的分析，盡管國家的行政化規則輸入是推動鄉村治理的行政化轉型、實現基層社會現代化治理的基本手段，但不同的規則下鄉模式，如強制性規則的輸入、引導性規則的內化，以及規則的靈活轉換，都可能影響村級治理實踐的表現形式與行政化程度。

對于國家而言，差異化的規則下鄉模式意味著國家力量正在以多種方式嵌入鄉村社會，既能夠有效推動鄉村發展，又能在基層組織中建立更為彈性的管理體制，從而保障鄉村治理的有效性。對于鄉村社會來說，治理任務的完成離不開與鄉村社會的公共訴求相結合。因此，必須充分尊重與動員村民，國家行政規則的下鄉實際上為村級組織提供了豐富的外部資源，以確保治理任務的順利推進。尤其在面對更加復雜與多樣化的社會問題時，建設簡約高效的基層管理體制就顯得尤為重要。這就意味著，國家在輸入規則時，除了關注規則的規范性和約束力外，還應該更加注重對村級組織自主性的尊重與支持。通過減少繁冗的行政流程，優化資源配置，促進村級組織靈活運用規則以應對本地需求，才能更有效地完成村級治理事務，實現真正的治理有效。

因此，未來的鄉村治理實踐應當在堅持國家政策引導的基礎上，探索適合本地實際的治理模式，確保行政化規則的有效落地與基層自主性的發揮。只有這樣，才能推動鄉村振興戰略的深入實施，實現國家與地方、政府與社會的良性互動，最終形成高效、可持續的鄉村治理體系。而如何使自上而下的規則下鄉模式與基層治理實踐相匹配，是關系到鄉村振興戰略實現與農村社會現代化的重要議題。