職業院校混合制辦學經濟產權風險防控機制研究

關鍵詞：混合所有制；辦學經濟產權；風險防控機制

中圖分類號：G719.2 文獻標識碼：A 文章編號：1673-4289（2024）12-0023-05

從產權的本質來看，產權具有可轉讓性、排他性、明確性等屬性。教育是建立在公共經濟基礎（不是指公有經濟，公有經濟是公共經濟的重要組成部分）之上的一項社會事業的系統工程。教育經濟的顯著特點就是以公共經濟為基礎，多種經濟成分混合而成。在現代產權制度框架下，特定的、教育領域內的資產、資本、政策、服務等為存在基礎和前提條件的可以視為教育經濟。

結合經濟和教育兩個領域的概念和應用，以及由社會組織或公民個人籌辦的民辦職業院校引入國有資本或是由政府部門舉辦的公辦職業院校引入社會資本這兩種混合所有制辦學模式，職業院校混合所有制辦學經濟產權可以界定為教育主體（一般包括公有產權主體和非公有產權主體）對教學樓等不動產、教學設施等動產及涉及的經濟資源的客體享有或共同享有的所有權、使用權、處置權、收益權等權利。混合所有制辦學的參與主體可以借鑒經濟產權理論。但企業經營的營利性與公辦職業院校的非營利性存在著天然的立場差異，這就決定了校企之間經營目的的差異性。

一、職業院校混合所有制辦學經濟產權的實踐探索

職業院校混合所有制辦學是在2014年國務院下發的《關于加快發展現代職業教育的決定》中明確的，但先驅者早在20世紀90年代就已經開始實踐。筆者赴山東濰坊、日照兩地，對山東化工職業學院等五所高職院校開展混合所有制辦學模式調研，了解各院校改革情況如下。

（一）山東化工職業學院模式——“公辦學校+國有企業+政府”

山東化工職業學院是經山東省政府批準、教育部備案設立的公辦全日制普通高等職業院校。學校辦學歷史悠久，其前身為80年代為解決技術工人問題開辦的技工學校。2003年中國石化集團齊魯石化公司改制創建山東化工職業學院，2017年整建制搬遷至濰坊市濱海開發區辦學發展。2020年，以建設新校區為契機，由山東水利發展集團（省屬國企，簡稱水發集團）、濰坊濱海經濟技術開發管委會（政府單位，簡稱管委會）和濰坊市教育投資集團有限公司（市屬國企，簡稱教投集團）三家聯合舉辦，分別以投資校區建設、提供土地使用權和提供建筑面積等方式參與混合所有制辦學，實行“黨委領導、理事會決策、監事會監督、專家辦學”的管理體制。經審計核算后各方約定產權比例，僅作為決策權限比例，不代表分紅權。

（二）山東海事職業學院模式——“大混套小混”

山東海事職業學院是全國首所混合所有制高職院校，以“混合體制、民辦高校、事業單位”的性質，由山東省人民政府批準設立，濰坊市人民政府主導、社會力量參與舉辦。學校探索實踐“院校整體、二級學院、公共實訓基地”等層面的“大混套小混”混合所有制辦學格局，建校初期政府投入536萬元財政資金，擁有1%的股份，三家企業投入3.6億元社會資本，分別持股33%，形成學校層面的混合所有制；共建3個混合所有制二級學院，與北京東方通航教育科技有限公司深度合作設立航空學院，與京東和新邁爾（北京）科技有限公司合作建設京東·新邁爾電商學院，與歌爾股份有限公司合作共建“山東海事職業學院一歌爾匠造產業學院”；公共實訓基地由學校與香港瑞思科技有限公司、上海廣嘉國際船舶管理有限公司合作，共同建立國際化、股份制的海洋工程（OPITO）公共實訓中心。學院創建了“搭建一個開放式共享型平臺+企業政府兩類資本+董事會、監事會、辦學管理團隊三駕馬車+多元主體辦學等四套機制+完善內部管理等五項原則”的“山海模式”。

（三）濰坊工商職業學院模式——“民辦高職+代管公辦”

濰坊工商職業學院是由諸城市人民政府投資興辦，經山東省人民政府批準，教育部備案的民辦全日制普通高等職業院校，實行省市兩級管理。2016年3月，諸城市人民政府與高科教育控股（北京）集團、山東高科教育科技有限公司簽訂合作協議共建學校，轉變為單一民辦產權。學校在日常管理中，實行學校與二級學院理事會雙重領導負責制，濰坊市經濟學校、諸城市廣播電視大學等公辦院校委托學校管理。原屬公辦院校的教師保留編制，在人員管理、教學任務安排等方面和其他教師保持一致。

（四）日照職業技術學院模式——“國家一省一校”三級現代學徒制試點人才培養模式

日照職業技術學院是由日照市人民政府舉辦，山東省教育廳、日照市人民政府共建，并經教育部批準設立的全日制公辦普通高等職業學校。學校探索創新校區合作辦學模式，建立“國家一省一校”三級現代學徒制試點人才培養機制，現代汽車系是與韓國現代汽車集團合作建立的國際化汽車人才培養基地，也是教育部“中德職業教育汽車機電合作項目”試點院校、教育部第一批現代學徒制試點單位；環境藝術設計專業2016年被山東省教育廳和財政廳確立為山東省職業院校現代學徒制試點項目；通過校企聯合設立二級學院5個、現代產業學院8個，與企業共建專業16個、企業冠名訂單班71個。混合所有制辦學根據企業需求，一般以學校提供資金和設備、企業提供場地和人員的模式進行合作，較好地解決學生就業問題，為學校轉化專利技術成果提供了應用平臺。2023年，以學校經營性資產運營為目的設立學校全資的有限責任公司，較好地解決了公辦院校與民營企業經營目的的矛盾。

（五）山東水利職業學院模式——智慧水利產教融合共同體

山東水利職業學院是一所以水利為特色、以工科為優勢的省屬公辦全日制普通高校。學院以國家水利發展需求為依托，以水利行業生產服務運用為方向，積極吸引社會資本參與辦學，共同建立了10個混合所有制二級學院、14個混合所有制專業。在混合所有制辦學過程中，主要以企業提供設備和人員、學院提供場地和資金的模式進行合作，在智能化教學設備、實習實訓室等產業學院基礎建設方面大規模投放，與企業工作流程高度一致的頂崗操作讓學生在走人工作崗位時更容易適應和融入。

二、職業院校混合所有制辦學經濟產權的風險分析

調研的五所高職院校在混合所有制辦學的實踐中各有特點，參與的主體和日常管理等方面也有所不同。不同教育主體享有或共同享有的所有權、支配權、收益權和處置權等權利，必然會涉及單一主體固定資產產權、所屬資產流轉、收益分配設置等多方面的問題。本文結合以上問題，對以下風險進行分析。

（一）經濟產權歸屬風險

各教育主體在混合所有制中投入的資源按照資產形式可以分為有形資產和無形資產，按照是否轉移產權可以分為轉移產權和不轉移產權。山東省教育廳等14個部門于2020年頒布的《關于推進職業院校混合所有制的指導意見（試行）》（以下簡稱“山東省指導意見”）對混合所有制辦學主體的參與形式給出了參考。在對山東五所職業院校的調研中發現，參與混合所有制辦學包括政府、企業、學校、行業等多方主體，公辦職業院校通過提供教學樓、實驗室、學生宿舍、實驗教學設施等有形資產作為辦學空間和固定設施，利用校名校譽、社會影響、知識產權等無形資產的資源開展各種形式的合作辦學；企業等社會力量以資金、先進的生產服務設施及場所、技術體系、經營體系以及其他產業資源參與合作辦學。公辦院校屬于國有資產，在沒有明確的法律依據之前，公辦院校的校名校譽、師資等無形資產如何進行合理評估，國有資產是否流失，如何確保國有資產實現保值甚至增值，不轉移產權的資產如何使用等，都對公辦院校參與混合所有制辦學提出了挑戰；政府、社會資本等外部資源的加入，在提供辦學支持的同時，也增加了職業院校混合所有制辦學對經濟產權歸屬界定的難度。

（二）經濟產權流轉風險

各國學者關于產權的定義中，一般都會包含一個特點：可轉讓性。經濟產權在市場上基本要求實現流轉制度、平臺、流程的規范化。各高校也注重關于經濟產權流轉的運用，但沒有現成的答案，大多只能參照現行的公司法等法律法規執行。職業教育所具有的公益性、普惠性等特征，和學校追求長期穩定的發展、保障受教育者的權利等辦學目的，使其對經濟產權的流轉需求較小，與社會資本追求經濟產權流動、增值的目的存在較大的沖突。現有的國有產權交易市場中.一般采用拍賣、招投標、網絡競價、動態報價等競價方式，同樣存在權屬難以界定、經營機制轉變困難、競爭機制落實困難等問題。

（三）經濟產權保護風險

經濟產權保護機制是職業院校混合所有制辦學持續運行的重要保障，形成嚴格的經濟產權保護機制可以使得各教育主體的經濟產權利益不受損害。但職業院校混合所有制教育主體的性質多元化，其經濟產權屬性必然也存在多元性，一定程度上制約了經濟產權保護機制的建立。在現有政策文件中，更多強調如何保障國有資產不出現流失、對非法取得政府資金依法追究責任的條款，對社會資本的投入保護較少。企業投入人力、物力等資源參與混合所有制辦學進行人才培養，在取得資金收益受到限制的情況下，除了希望獲得較好的社會認可、承擔企業社會責任的需求外，同樣也希望人才在企業留存，但目前缺乏相關的政策文件條款對企業所投入的經濟產權予以較好的保障。

（四）經濟產權收益分配風險

現行的《中華人民共和國職業教育法》和各地關于職教混改的政策中，設立法人機構的需要選擇登記為營利性或非營利性法人，登記為營利性法人的，舉辦者可以取得辦學收益，除去必要的辦學開支外，結余部分可以參考公司法等有關法律法規制度進行分配，登記為非營利性法人機構的，不取得辦學收益，所有資金全部用于辦學。法人人選確定也有相關的法律要求，《中華人民共和國高等教育法》將高等學校的法定代表人規定為校長，但是在《中華人民共和國民辦教育促進法》中，法定代表人可以為理事長或者董事長。市場經濟中資本逐利的客觀規律、國有資本強調保值增值更多追求的是營利后的收益分配，非營利性的公辦學校不允許取得教學結余的收益，不能較好地滿足社會資本和國有資本的辦學動力，不同教育主體擔任法人會因為辦學目的的差異在辦學過程中產生矛盾。

三、職業院校混合所有制辦學經濟產權的風險防控

（一）明確經濟產權屬性，完善資產評估制度

《中華人民共和國民法典》被譽為“社會生活的百科全書”，對于民事主體的物權等多個領域進行了規定，可以為職業院校混合所有制辦學經濟產權歸屬的界定提供法律支撐。

對于轉移產權的資產投入，能夠明確經濟產權的歸屬，由成立后的混合所有制法人代表依法享有所有權、使用權、收益權、處置權等相關權益，并按照辦學章程進行使用；對于不轉移產權的資產，需要委托具有評估資格的中介機構評估其使用性能，投入方應給予辦學機構充分的使用權等權益，確保辦學機構能正常使用。混合所有制職業院校可以通過購買服務、項目合作等形式，按照實際需求約定產權價值和使用期限等。

在現行的法律法規中，要求國有資產投入具有法人資格的辦學機構需要進行資產評估，一般委托具有評估資格的中介機構依法進行評估，公辦學校等參與混合所有制辦學的國有資產投入大多是以土地、教學樓、教學設備等，能夠通過評估確定具體投入的資產價值。參考專利權、商標權等無形知識產權當時的市場價值，各方通過辦學協議或約定確定資產評估價值、使用范圍、使用方式等，可以結合實際情況對于無形資產價值進行動態調整。

職業院校混合所有制辦學必須明晰經濟產權的歸屬界定，才能從法律層面按照所有權關系為各教育主體提供法律保障，也能從經濟層面確定產權所有關系，以此明確和保障各教育主體的權責及相關義務，進而維護學校的經濟產權。

（二）建立經濟產權流轉市場，探索進入退出機制

在山東各校進行調研過程中，我們發現關于教育主體經濟產權流轉的實踐較少。就國有資產投入辦學來說，一般是由政府或者公辦院校等教育主體，通過劃撥教學用地、出資建設校區等大型不動產入資，出現流轉的情況較少，更多是以公益性目的參與辦學，經濟產權流轉的需求同樣很小。以山東海事職業學院為例，在動態性產權變更的實踐中，該校初步形成了股份制進入退出機制，參考公司法的相關要求，在部分教育主體有退出辦學意向時，依照原來的辦學協議或約定確定該教育主體的股份比例，根據現有市場價值進行評估，優先向原股東出售，當退出的經濟產權價值達到1億元及以上時，由專業的評估機構重新確定各主體的股份。

建議圍繞以下兩個方面不斷探索，一是相關部門牽頭建立經濟產權流轉市場。參照公司法等相關法律制度，結合國有資產轉讓市場制度，以混合所有制辦學的主要特點為導向，建立混合所有制經濟產權流轉市場，完善市場流轉制度。二是辦學機構探索進入退出機制。混合所有制辦學機構可以依照公司法有關要求，參考股份制或者有限責任公司章程，結合本校實際情況，通過辦學協議或約定制定進入退出機制。

從本質上來說，經濟產權流轉能夠保護股東權益，也能維持學校正常運轉，探索動態性經濟產權結構變更機制，打通經濟產權融資發展渠道，能為學校吸納各渠道屬性的資源，促進學校全面發展。

（三）制定經濟產權保護政策，構建新型運行機制

相關政策出臺才能明確具體操作方案。要全面保護經濟產權，要建立健全法律法規制度。應首先制訂經濟產權保護政策，明確經濟產權保護的內容，尤其是對非國有資產的保護；其次，注重有形資產的同時，更要強調對無形資產的保護，特別是經濟社會中產生較多糾紛的知識產權；最后，在辦學協議或約定中寫明經濟產權保護的相關事項，并委托第三方評估機構在辦學過程提供技術支持，對固定資產折舊、辦學成本分攤、無形資產使用等進行動態核算。

在各校的調研中，山東化工職業學院的探索具有較高的參考性。該校在對實訓設備要求較高的部分專業實行“1+1+1”的培養模式，第一年在學校完成理論知識的學習，第二年通過雙選面試進入產業學院，在企業真實生產流程中進行學習，第三年完成頂崗實習。學生在產業學院和頂崗實習期間，由企業和學校雙重管理、雙重教學，在真實的企業環境中進行實訓，讓其能從較多方面認識企業，有效提高學生對企業的認可度，企業留存率可達到80%～90%，在滿足學校教學需求的同時，也能較好地滿足企業對于社會認可度、人才留存率等方面的需求。

（四）完善經濟產權收益分配制度，鼓勵新型治理體系落地

在對各校的調研中，我們發現日照職業技術學院的實踐能夠較好地解決公辦院校公益性與企業營利性的沖突。2023年，日照市政府下發正式文件成立學校全資的有限責任公司，主要以學校的經營性資產進行投資運營，經營類目包括技術技能培訓、資本投資、社會服務、后勤服務等，按照公司法進行收益分配，提取一定比例盈余作為發展公積金，以經營性資產租金的形式上交學校。在初步發展規劃中，以旅游學院為主，逐步接手學校區域的超市、快遞等配套服務，重新規劃校內的餐飲、酒店等經營性資產的運轉；以影視產業學院為主，與某影視公司合作成立股份制子公司，承接廣告、視頻制作等項目。該校有限責任公司的形式雖然處于初創階段，仍有很多需要探索完善的內容，但通過這種形式設立的公司，既能提高學校經濟產權的利用率，也能為學生在校內提供頂崗實習的崗位，還能為老師創造企業實踐平臺，更能通過公司運營取得收益，一定程度上滿足企業營利性的需求。

基于多元的經濟產權結構，職業院校混合所有制辦學所選派的決策機構，掌握組織內部重大問題的決策權，并對組織內其他部門產生制約力。以調研的學校為例，出現了“學校和二級學院理事會雙重領導下的院長負責制”“黨委領導、理事會決策、監事會監督、專家辦學的校長負責制”“董事會決策、監事會監督、辦學管理團隊實行”等多種治理體系，各校可以結合自身辦學情況探索更適用的治理體系。

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，要完善產權制度，依法平等長久地保護各種所有制經濟產權。產權制度是社會主義市場經濟有效運行的基礎，也是混合所有制辦學的基礎。職業院校混合所有制辦學必須以中國特色社會主義經濟產權理論為依據，明確教育主體經濟產權歸屬，提高經濟產權流轉效率，在保護各教育主體權益的同時，調動各方參與辦學的積極性，實現資源配置合理優化，進而推動職業院校混合所有制辦學的蓬勃發展。