我國大氣污染防治政策的功能輪廓與規(guī)制特征研究

摘要：系統(tǒng)科學(xué)認(rèn)識(shí)我國大氣污染防治政策的功能輪廓與規(guī)制特征，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，有助于更好地促進(jìn)政策勢能與紅利的持續(xù)釋放。運(yùn)用制度語法工具，結(jié)合奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架對我國28省市大氣污染防治條例展開內(nèi)容編碼、文本解析及結(jié)構(gòu)闡釋，嘗試刻畫我國大氣污染防治政策的功能輪廓及規(guī)制特征，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：我國大氣污染防治政策是以政府為核心的“集體選擇層次”與以公眾、企業(yè)等為代表的“操作層次”所進(jìn)行的制度層面的體系建構(gòu)。從定位規(guī)則、聚合規(guī)則、選擇規(guī)則、信息規(guī)則、報(bào)酬規(guī)則等五個(gè)層面進(jìn)一步識(shí)別出大氣污染防治政策的規(guī)制特征，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化大氣污染防治政策體系，可助力深入持續(xù)打好“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：大氣污染；環(huán)境治理；制度語法工具；公共政策；規(guī)制特征

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-3160（2024）06-0102-11

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

伴隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，大氣污染問題日益受到社會(huì)各界的關(guān)注。高質(zhì)量推進(jìn)大氣污染治理，不僅是關(guān)涉我國廣大群眾切身利益的大事，也是黨和政府深切關(guān)懷的民生與民心工程。大氣污染有效治理依賴于公共政策的科學(xué)運(yùn)用。近年來，為了更好地推動(dòng)大氣污染治理，無論是國家層面還是地方層面，均制定出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，大氣污染治理取得了顯著成效。因此，基于公共政策的觀測與研判是理解、評估及優(yōu)化大氣污染治理行為極具價(jià)值的嵌入點(diǎn)。通過回顧與審視既有文獻(xiàn)可以看出，學(xué)界對于大氣污染治理的研究重點(diǎn)聚焦于歷程回顧[1]、現(xiàn)狀呈現(xiàn)[2]、實(shí)踐困境[3]、時(shí)空演化[4]、治理模式[5]、治理效能[6]、效率評估[7]等問題，尋求優(yōu)化大氣污染治理的“良方”。隨著研究的科學(xué)化與系統(tǒng)化，一部分學(xué)者轉(zhuǎn)向大氣污染治理公共政策本身，主要聚焦于利用政策文本[8]、政策效果評估[9]、政策實(shí)施執(zhí)行[10]、政策變遷[11]、政策自然實(shí)驗(yàn)、發(fā)達(dá)國家政策啟示、政策優(yōu)化等維度去探尋大氣污染治理的優(yōu)化策略。既有研究成果為學(xué)界開展后續(xù)研究奠定了較為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。但現(xiàn)有大氣污染防治政策研究更多的是基于政策過程、政策工具以及注意力轉(zhuǎn)變的視角，忽略了對政策文本自身制度結(jié)構(gòu)、具體內(nèi)容、規(guī)制功能及陳述表達(dá)等問題的學(xué)術(shù)關(guān)注，尤其是對大氣污染防治政策內(nèi)在的功能輪廓以及規(guī)制結(jié)構(gòu)的全景式呈現(xiàn)。

基于上述討論，本研究緊扣大氣污染防治政策的制度文本結(jié)構(gòu)與表述這一研究目標(biāo)，運(yùn)用制度語法工具，基于28省市大氣污染防治條例的政策文本，試圖系統(tǒng)呈現(xiàn)我國大氣污染防治政策的結(jié)構(gòu)圖景，深入解碼我國大氣污染防治政策的規(guī)制樣態(tài)，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出優(yōu)化大氣污染防治政策的調(diào)適路徑。

二、研究工具與分析框架

（一）研究工具

本文采用的制度語法工具（Institutional Grammar Tool）是由蘇·克勞福德和埃莉諾·奧斯特羅姆于1995年在《制度的語法》一書中率先提出的概念[12]。制度語法工具是用于解析制度內(nèi)容及內(nèi)在結(jié)構(gòu)的研究工具。就國外的研究來看，目前已經(jīng)較為廣泛地運(yùn)用于法律、政策、條例、制度、協(xié)議等文本內(nèi)容的診斷性與研判性研究。一般來說，制度語法工具主要是基于制度的表述形式，對制度表達(dá)進(jìn)行了類別劃分。一類是構(gòu)成型制度陳述，側(cè)重于陳述事物的主要屬性；另一類是規(guī)制型制度陳述，主要是側(cè)重于對利益相關(guān)主體行為的約束性表述。規(guī)制型制度表述主要由屬性（Attribute）、目標(biāo)（Aim）、道義助詞（Deontic）、情境（Condition）、否定詞（Or Else）五種要件構(gòu)成，這五種要件也構(gòu)成了制度語法工具的主要分析規(guī)則及基本邏輯。具體而言，屬性主要指的是政策規(guī)制目標(biāo)；道義助詞主要是指政策制定主體所顯現(xiàn)出的相關(guān)態(tài)度，主要包括禁止、允許、必須三種態(tài)度；情境主要是指對相關(guān)發(fā)生元素的規(guī)范性陳述，一般包括時(shí)間、地點(diǎn)、工具、人物等；目標(biāo)主要指的是對于政策可能存在的結(jié)果的規(guī)范性表達(dá)；否定詞指的是違反制度行為而受到的制裁措施。

（二）分析框架

本研究的分析框架主要基于奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架，該框架能夠用于在多元性的要件中精煉出制度共性，描繪制度存在的共有特征。該框架主要以利益相關(guān)者的具體行動(dòng)情境為分析重點(diǎn)，解析內(nèi)生性制度怎樣在既定的行動(dòng)情境下，導(dǎo)致了不同利益相關(guān)主體之間的關(guān)系與聯(lián)動(dòng)。奧斯特羅姆對約束行動(dòng)情境的邏輯規(guī)則結(jié)構(gòu)進(jìn)行了類別劃分，主要區(qū)分為“位置”“選取”“信息”“聚合”“懲罰”五種代表性類別。基于奧斯特羅姆與克勞福德設(shè)計(jì)的制度語法工具使用規(guī)則，本文將A、D、I、C、O予以組合，進(jìn)一步形成AIC結(jié)構(gòu)、ADIC結(jié)構(gòu)、ADICO結(jié)構(gòu)，其中AIC結(jié)構(gòu)為策略型制度陳述，指在約定情境下，一種策略可以達(dá)成其預(yù)期計(jì)劃目標(biāo)；ADIC結(jié)構(gòu)指的是規(guī)范型制度陳述，含有一定程度的價(jià)值研判，重點(diǎn)在于應(yīng)該或者不應(yīng)該進(jìn)行某種行為；ADICO結(jié)構(gòu)指的是規(guī)則型制度陳述，涵蓋的要素最為系統(tǒng)，明確違規(guī)行為會(huì)受到怎樣的獎(jiǎng)懲。就制度約束強(qiáng)度來說，ADICO結(jié)構(gòu)、ADIC結(jié)構(gòu)、AIC結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出逐級梯次遞減的態(tài)勢，結(jié)構(gòu)涵蓋的要素越全面，制度的約束性越強(qiáng)，在執(zhí)行過程中所獲得的預(yù)期效果就越好。本文之所以將制度語法工具運(yùn)用到大氣污染防治政策的分析與研判之中，主要是出于以下幾點(diǎn)考量。首先，就功能而言，制度語法工具尤其側(cè)重于規(guī)制型制度陳述，也就是說更加契合具有約束性與強(qiáng)制性的政策內(nèi)容與目標(biāo)文本。其次，制度語法工具其核心是對政策文本展開語法的內(nèi)在結(jié)構(gòu)分析，能夠在較深層次解構(gòu)制度內(nèi)在的多元組成以及互動(dòng)關(guān)聯(lián)，豐富了政策結(jié)構(gòu)研究的方法論工具，為我們深入洞見政策結(jié)構(gòu)提供一個(gè)“隱秘”且獨(dú)特的觀察視角。再次，作為本研究的分析樣本，我國大氣污染防治政策文本數(shù)量較為充沛，能夠?yàn)楸狙芯恐兄贫日Z法工具運(yùn)用提供較好的文本依據(jù)與基礎(chǔ)。

三、政策文本的數(shù)據(jù)來源、編碼與分析

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究獲取政策文本的路徑主要是國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、北京大學(xué)法寶數(shù)據(jù)庫、中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)、各省市政府官網(wǎng)及環(huán)保部門官方門戶網(wǎng)站等 。對大氣污染防治政策進(jìn)行檢索，將檢索的條件設(shè)置“題名”或者“關(guān)鍵詞”為“大氣污染防治（治理）”進(jìn)行檢索，考慮到近年來各省市圍繞大氣污染防治出臺(tái)了一系列政策，為了增強(qiáng)政策的代表性及聚焦性，便于后續(xù)運(yùn)用制度語法工具更好地展開分析，本文遵循以下三個(gè)方面的要求對相關(guān)政策展開進(jìn)一步篩選，以期更好地剖析我國大氣污染防治政策的功能輪廓及規(guī)制特征。

第一，所有選取的大氣污染防治政策文本需要契合現(xiàn)行有效的原則，搜集的時(shí)間截至2023年11月30日，已經(jīng)失效或者尚未實(shí)施的政策不納入考量范圍。例如《江西省大氣污染防治條例》在收集的目標(biāo)時(shí)段內(nèi)，時(shí)效性顯示“已修改”，因此未將其列入樣本政策文件。同時(shí)不使用“工作情況通報(bào)”“公告”“批復(fù)”等非正式政策文本，優(yōu)先選取以“條例”命名的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件以及政府規(guī)章等。第二，大氣污染治理相關(guān)政策需要立足于各城市（設(shè)區(qū)）政府，并且采用省級層面的政策文件，以保證政策具有代表性。第三，選取的政策與大氣污染治理直接相關(guān)，以強(qiáng)化目標(biāo)政策的“聚焦程度”以及“集中密度”，避免選取一些相關(guān)但更多帶有模糊屬性的相關(guān)規(guī)定。課題組成員基于上述檢索原則，并進(jìn)行多輪次逐一核對，將不符合上述要求的政策文件剔除，共獲取符合要求的大氣污染防治條例28份，然后將對目標(biāo)政策文本進(jìn)行編碼（表1）。

（二）編碼規(guī)則

本文中的編碼規(guī)則在參考既有研究成果的基礎(chǔ)之上，圍繞大氣污染防治政策內(nèi)容文本、表達(dá)方式與陳述語氣的現(xiàn)實(shí)特征，綜合相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姡瑏磉M(jìn)一步優(yōu)化編碼的規(guī)則及策略。

第一，對每個(gè)政策文本單元進(jìn)行陳述時(shí)，假設(shè)僅含有一種屬性，但是政策文本往往具有多重目標(biāo)或者多種情境，此時(shí)需要將原有的政策文本單元予以進(jìn)一步細(xì)分。第二，對每個(gè)政策文本單元進(jìn)行陳述時(shí)，假設(shè)含有多個(gè)屬性，即使具有同樣的目標(biāo)或者單一情境，此時(shí)也需要將原有的政策文本單元予以進(jìn)一步細(xì)分。第三，對每個(gè)政策文本單元進(jìn)行陳述時(shí)，假設(shè)不僅有多種屬性，還具有多重目標(biāo)，此時(shí)需要將原有的政策文本單元予以進(jìn)一步細(xì)分。第四，針對道義助詞，需要予以歸類分析。相比英文的表達(dá)習(xí)慣，中文話語表達(dá)呈現(xiàn)出更為多樣的特點(diǎn)。例如英文表達(dá)中的No或者Not，在中文語境下，依據(jù)強(qiáng)度的不同可以細(xì)分為“不”“不可”“嚴(yán)禁”“禁止”等多元化陳述。本研究中，基于對道義助詞形成較好歸類的綜合考量，可以將其劃分為“強(qiáng)規(guī)制型”“中等規(guī)制型”“弱規(guī)制型”三類。“強(qiáng)規(guī)制型”的約束強(qiáng)度最高，具有代表性的有“嚴(yán)禁”“必須”“禁止”等；“中等規(guī)制型”的約束強(qiáng)度居中，具有代表性的主要有“應(yīng)該”“應(yīng)當(dāng)”；“弱規(guī)制型”約束強(qiáng)度最弱，具有代表性的主要有“可以”“需要”“要”“允許”等。

（三）編碼結(jié)果

第一，就我國大氣污染防治條例的制度語法構(gòu)成而言，規(guī)范型制度陳述（ADIC）占較大比例，策略型制度陳述（AIC）與規(guī)則型制度陳述（ADICO）這兩種結(jié)構(gòu)所占的比例較小。通過表2統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)可以看出，在大氣污染防治條例中，規(guī)范型制度陳述（ADIC）數(shù)量上具有絕對優(yōu)勢，總數(shù)為3870個(gè)，占制度語法結(jié)構(gòu)總數(shù)的70.57％，而規(guī)則型制度陳述（ADICO）與策略型制度陳述（AIC）的數(shù)量分別為899個(gè)、715個(gè)。從中可以看出，我國大氣污染防治條例的政策注意力主要聚焦于規(guī)范型制度陳述（ADIC），對規(guī)則型制度陳述（ADICO）、策略型制度陳述（AIC）配置的政策注意力呈現(xiàn)較弱狀態(tài)。這里折射出兩個(gè)方面的問題：其一是策略型制度陳述較少，顯示出對于大氣污染防治更多的是立足于規(guī)制與約束層面來建構(gòu)，進(jìn)一步表明政府對于大氣污染治理“提質(zhì)增效”的高度關(guān)注；其二是規(guī)則型制度陳述對比規(guī)范型陳述數(shù)量較少，也從某種程度上反映大氣污染防治條例中對于部分利益相關(guān)主體的問責(zé)與獎(jiǎng)懲機(jī)制有待進(jìn)一步強(qiáng)化。

第二，就我國大氣污染防治條例的主體而言，其涵蓋省級政府、市級政府、縣級政府、基層政府以及相關(guān)的行政管理部門，還包括基層群眾性自治組織、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等治理主體。通過統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)可以看出，其中扮演“領(lǐng)軍”角色的主要是各級政府及其下屬主管部門，二者在所有主體中出現(xiàn)的頻次最多，總數(shù)上分別為860個(gè)與1491個(gè)。這反映出各級政府及主管部門在大氣污染防治過程中起主導(dǎo)作用。

第三，就我國大氣污染防治條例的道義助詞來看，凸顯出大氣污染防治條例的重點(diǎn)在于“防”與“治”。結(jié)合道義助詞的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，中等規(guī)制型的道義助詞數(shù)量達(dá)到2902個(gè)，強(qiáng)規(guī)制型道義助詞數(shù)量為1327個(gè)，弱規(guī)制型道義助詞的數(shù)量為331個(gè)。中等規(guī)制型道義助詞占的比例最高。這在一定程度上說明大氣污染防治條例主要是以明確權(quán)責(zé)、厘清義務(wù)、闡釋規(guī)定為其主要特征。這些特征也與相關(guān)條例的整體結(jié)構(gòu)中規(guī)范型制度結(jié)構(gòu)所占比例較大的特點(diǎn)相吻合。需要注意的是，中等規(guī)制型和弱規(guī)制型的道義助詞所占的比例達(dá)到70.90％，在這一定程度上說明大氣污染防治政策文本中存在較大比例的模糊性與靈活性條款，可能導(dǎo)致這些政策文本在真實(shí)的場景中缺乏足夠的約束力，影響政策效能的持續(xù)穩(wěn)定輸出。

第四，就我國大氣污染防治條例的規(guī)制型陳述而言，已有的大氣污染防治條例中，一方面，規(guī)制型陳述的分布區(qū)間主要位于法律法規(guī)的章節(jié)中，在防治條例中的其他章節(jié)較少出現(xiàn)。另一方面，大氣污染防治條例中的法律法規(guī)章節(jié)，涉及“刑事責(zé)任”條款陳述的比例較小，缺乏適度的獎(jiǎng)懲機(jī)制，這在一定程度上反映出大氣污染防治條例在問責(zé)機(jī)制明確性上仍有較大討論空間。

四、我國大氣污染防治政策的規(guī)制特征

本研究首先基于我國28省市大氣污染防治條例呈現(xiàn)出的主體屬性刻畫出大氣污染防治政策的功能輪廓（圖1），同時(shí)結(jié)合制度分析與發(fā)展框架的構(gòu)成要件識(shí)別出我國大氣污染防治條例的規(guī)制特征。

（一）定位規(guī)則呈現(xiàn)：利益相關(guān)者的角色與職能厘定

定位規(guī)則主要是指不同利益相關(guān)者在具體行動(dòng)場景中所具有的義務(wù)、權(quán)利以及責(zé)任。我國大氣污染防治政策在實(shí)施過程中牽涉多個(gè)相關(guān)利益主體。因此，不同利益相關(guān)者的角色與職能厘定是實(shí)現(xiàn)大氣污染防治政策功效發(fā)揮的重要前提條件。通過圖1可以看出，大氣污染防治條例的利益相關(guān)者可以進(jìn)一步劃分為兩種類型的選擇層次：一類是“集體選擇層次”，另一類是“操作層次”。就“集體選擇層次”而言，主要涉及的利益相關(guān)者涵蓋了各級政府、行政主管部門、城市（農(nóng)村）居民委員會(huì)等。一般情況下，“集體選擇層次”中的利益相關(guān)主體地位確立主要源自法律法規(guī)層面的權(quán)力授予，以及上級政府及職能部門的授權(quán)。與之相對應(yīng)，“操作層次”中的利益相關(guān)者主體包括管理責(zé)任人、企業(yè)、排污單位、公眾等。操作層次中的利益相關(guān)者主體地位確立主要依賴于集體選擇層次的資格確認(rèn)與義務(wù)明確，其行為的“自由度”會(huì)在很大程度上受到“集體選擇層次”的約束。不難看出，“集體選擇層次”與“操作層次”二者之間構(gòu)成了一條“互動(dòng)反饋”的鏈條。從收集的28個(gè)省市大氣污染防治條例可以看出，雖然條例文本內(nèi)容對利益相關(guān)者的角色邊界以及職能作出了一定程度的界定，但是在角色邊界以及職能厘定上缺乏明確的設(shè)定程序與資格確認(rèn)過程，導(dǎo)致部分角色邊界及職能厘定具有模糊性與不確定性。大氣污染防治政策具有長期屬性、復(fù)雜屬性、科學(xué)屬性、復(fù)合屬性、系統(tǒng)屬性等突出特征，定位規(guī)則要求在政策文本中對利益相關(guān)主體的具體責(zé)任與義務(wù)予以明確，否則可能導(dǎo)致政策實(shí)施時(shí)的實(shí)際效果難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（二）聚合規(guī)則呈現(xiàn)：政府主導(dǎo)下多層次關(guān)聯(lián)互嵌的多元主體協(xié)同共治

聚合規(guī)則主要指的是控制屬性規(guī)則，是對具體的行動(dòng)情境中本質(zhì)意義上控制者的描述，我們通過圖1不難看出，我國大氣污染防治政策的制定過程中，各級政府以及政府職能部門處于絕對的主導(dǎo)地位。各級政府以及政府職能部門引導(dǎo)著其他利益相關(guān)主體形成了政府主導(dǎo)下多層次關(guān)聯(lián)互嵌的多主體協(xié)同共治格局。一方面，聚合規(guī)則彰顯出政府掌舵的顯著特征。毫無疑問，我國大氣污染防治過程中，政府發(fā)揮極其重要的主導(dǎo)作用，涵蓋制度設(shè)計(jì)、規(guī)劃鋪設(shè)、機(jī)制建立、過程監(jiān)管、評估考核、反饋糾偏等等。結(jié)合各省市大氣污染防治條例的具體內(nèi)容，可以清晰地看出政府掌舵的顯著特征。在總體規(guī)劃設(shè)計(jì)層面，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核”①；在監(jiān)督管理層面，“省級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定削減和控制本省的重點(diǎn)大氣污染物排放總量”②；在信息公開和公眾參與層面，“縣級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)建立大氣污染防治信息公開制度，拓寬公眾參與途徑”③。另一方面，聚合規(guī)則還彰顯出多元主體的協(xié)同共治格局特征。從政策文本的內(nèi)容來看，本研究獲取的28份大氣污染防治條例都契合該邏輯，制度文本能夠直觀地表明多元主體協(xié)同共治的結(jié)構(gòu)性樣態(tài)。大氣污染多元主體的參與式治理格局，能夠幫助政府緩解治理壓力，促進(jìn)治理效率與水平的有效提升。

（三）選擇規(guī)則呈現(xiàn)：規(guī)制強(qiáng)度均衡性及約束性弱化的陳述表達(dá)

選擇規(guī)則主要指的是關(guān)涉利益主體在具體情境下的行為樣態(tài)，包括必須完成什么行為、禁止什么行為、應(yīng)當(dāng)完成什么行為和可以完成什么行為。就集體選擇層次而言，其行動(dòng)情境具有代表性的主要有“明確防治責(zé)任”“明確有關(guān)部門大氣污染防治責(zé)任”“對本區(qū)域負(fù)責(zé)”“統(tǒng)一監(jiān)督管理”“建立責(zé)任制度”“制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄”等。操作層次則是指在集體選擇層次下的大氣污染防治具體落實(shí)與執(zhí)行者。本研究通過收集的大氣污染防治條例可以看出，規(guī)范型制度陳述以及策略型制度陳述在較多的情境下運(yùn)用了弱規(guī)制強(qiáng)度或者中等規(guī)制強(qiáng)度的表達(dá)，這些表達(dá)可能在一定程度上弱化了大氣污染防治條例的規(guī)制色彩。例如：“對污染大氣環(huán)境損害社會(huì)公共利益的行為，符合法律規(guī)定條件的機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟”。從文本話語來看，該政策條款“可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定雖然給利益相關(guān)者構(gòu)建了相對彈性的開放情境，但指令的具體指向存在模糊性，導(dǎo)致該條款在實(shí)際執(zhí)行時(shí)加大了選擇上的不確定性，這可能會(huì)引發(fā)大氣污染防治過程中的隨意性與武斷性行為。因此，在大氣污染防治過程中，需要盡量對利益相關(guān)者具體行為予以清晰的界定。一方面，對中等規(guī)制型道義助詞的規(guī)制強(qiáng)度、功能及可能生成開放情境的靈活性與規(guī)范性需要予以科學(xué)且充分研判，避免對利益相關(guān)者在具體情境下的行為約束不力；另一方面，這種類別的規(guī)范型制度陳述，由于缺少違反規(guī)定的問責(zé)程序及機(jī)制，也會(huì)導(dǎo)致上級主管部門監(jiān)督與執(zhí)法的隨意性與主觀性，須進(jìn)一步明確責(zé)任及獎(jiǎng)懲機(jī)制。

（四）信息規(guī)則呈現(xiàn)：信息資源傳遞與響應(yīng)的效率有待提高

信息規(guī)則主要是指利益相關(guān)者之間信息傳輸與反饋的路徑與機(jī)制，包括由上而下的信息資源傳遞路徑與由下而上的信息資源反饋路徑。由上而下模式主要是集體選擇層次主導(dǎo)，為了推動(dòng)信息資源達(dá)成由上而下的順暢傳遞，集體選擇層次利用“制定防治規(guī)劃”“建立健全防治協(xié)調(diào)機(jī)制”“對改善目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核”“加大專項(xiàng)財(cái)政投入”“確定重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)”等機(jī)制推動(dòng)信息由上而下縱向傳遞至操作層次。由下而上的信息資源反饋路徑則由操作層次主導(dǎo)。例如“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者按照國家和省有關(guān)規(guī)定施用農(nóng)藥，減少氨、揮發(fā)性有機(jī)物等大氣污染物的排放”“生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家和省規(guī)定的大氣污染物排放和控制標(biāo)準(zhǔn)”“新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展大氣環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和科學(xué)知識(shí)的宣傳，加強(qiáng)政策解讀和輿論引導(dǎo)，及時(shí)公開報(bào)道群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響惡劣的大氣污染問題”。從大氣污染防治政策的制度表達(dá)可以看出，其信息規(guī)則特征主要是由上而下的信息資源傳遞渠道較為順暢，也就是說大氣污染防治的規(guī)制信息能夠較為順暢地從中央政府層層傳遞到基層政府，并由各級政府的相關(guān)職能部門進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)行動(dòng)與執(zhí)行方案，傳遞至管理責(zé)任人、排污單位、企業(yè)、公眾等操作層次的利益相關(guān)主體。比較來看，我國大氣污染防治條例由下而上的信息反饋流暢度明顯偏弱，對操作層次的信息反饋能力及權(quán)利并未在大氣污染防治政策文本表達(dá)中予以明確規(guī)定，這在一定程度上弱化了操作層次將“一線信息”及時(shí)有效地反饋至集體選擇層次，進(jìn)而對集體選擇層次的研判與策略優(yōu)化產(chǎn)生一定程度的抑制效應(yīng)。

（五）報(bào)酬規(guī)則呈現(xiàn)：獎(jiǎng)懲激勵(lì)政策工具的分布失衡

報(bào)酬規(guī)則主要指的是針對利益相關(guān)治理主體特定行為的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰規(guī)定。從圖1可以看出，我國大氣污染防治政策的報(bào)酬規(guī)則特征，其代表性樣態(tài)主要有“表彰與獎(jiǎng)勵(lì)”“責(zé)令改正”“責(zé)令停止”“限制生產(chǎn)”“停業(yè)整治”“罰款”“治安管理處罰”“予以拘留”“追究刑事責(zé)任”等。通常來說，報(bào)酬規(guī)則由獎(jiǎng)勵(lì)性政策工具和懲罰性政策工具構(gòu)成，對28份實(shí)際政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析可知，獎(jiǎng)勵(lì)性政策工具，具有代表性的主要是“優(yōu)惠”“補(bǔ)貼”“獎(jiǎng)勵(lì)”，懲罰性政策工具主要是“責(zé)令改正”“責(zé)令停止”“限制生產(chǎn)”“治安管理處罰”“追究刑事責(zé)任”等。有些負(fù)向型的懲罰工具主要是面向“集體選擇層次”，有的負(fù)向型懲罰工具主要是面向“操作層次”，有些則是兼顧“集體選擇層次”與“操作層次”。筆者進(jìn)一步梳理發(fā)現(xiàn)，28份大氣污染防治條例中，主要是以懲罰性工具為主，而獎(jiǎng)勵(lì)性的政策工具出現(xiàn)的頻率較低，在整體上呈現(xiàn)出獎(jiǎng)懲政策工具分布失衡的狀態(tài)。通常來講，一個(gè)較為均衡合理的報(bào)酬規(guī)則，應(yīng)該是負(fù)向型懲罰工具與正向型激勵(lì)工具的有機(jī)結(jié)合，有效合理的正向型激勵(lì)工具有利于調(diào)動(dòng)多元主體參與大氣污染防治的積極性與能動(dòng)性。因此，未來的大氣污染防治政策優(yōu)化可以對正向型激勵(lì)工具的設(shè)計(jì)與運(yùn)用傾注更多的政策注意力。

五、研究的結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

第一，就定位規(guī)則特征而言，將我國大氣污染防治政策的具體適用場景劃分為“集體選擇層次”與“操作層次”，“集體選擇層次”的利益相關(guān)主體身份確立主要源自法律法規(guī)的自上而下逐級授權(quán)，對“操作層次”利益相關(guān)主體的定位未能進(jìn)行清晰的制度設(shè)計(jì)，并且對承擔(dān)的具體義務(wù)與責(zé)任也呈現(xiàn)出一定程度的模糊性，存在著一定程度的“議價(jià)空間”。

第二，從聚合規(guī)則特征來看，我國大氣污染防治政策構(gòu)建呈現(xiàn)縱向上跨層級鏈接與橫向上功能交疊互嵌模式的規(guī)制復(fù)雜構(gòu)造，形成了政府主導(dǎo)下的多元主體合作共治大氣污染格局。

第三，就選擇規(guī)則特征而言，我國大氣污染防治政策主要是以規(guī)范型制度陳述與規(guī)則型制度陳述為主。值得注意的是，在制度陳述中，重規(guī)制型道義助詞所占的比例較低，以中等強(qiáng)度的道義助詞為主，制度文本的規(guī)制強(qiáng)度需要進(jìn)一步提升，否則可能導(dǎo)致在政策實(shí)施的具體場景中，難以對相關(guān)行動(dòng)者形成持續(xù)性、有效性的約束。

第四，從信息規(guī)則特征來看，大氣污染防治條例中，信息由上而下逐級傳遞的渠道較為通暢，“集體選擇層次”的信息可以較為順暢地向下傳遞至“操作層次”；但是信息由下而上逆向反饋則呈現(xiàn)出路徑“收窄”的現(xiàn)象。公眾、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等是大氣污染防治的重要主體，對于污染防治的行為與效果有著非常直觀的切身體會(huì)，如果這些利益相關(guān)主體的信息反饋通道不暢，則會(huì)影響集體選擇層次對大氣污染防治政策落實(shí)成效的準(zhǔn)確研判，以致大氣污染防治效果的長期性與穩(wěn)定性受到影響。

第五，從報(bào)酬規(guī)則特征來看，大氣污染防治條例呈現(xiàn)出獎(jiǎng)勵(lì)型政策工具和懲罰型政策工具復(fù)合交疊運(yùn)用的特征，但是從總體來看，偏負(fù)向型的懲罰型政策工具更受政策設(shè)計(jì)者的重視，政策文本中所呈現(xiàn)的獎(jiǎng)勵(lì)型政策工具運(yùn)用總體偏少。

（二）政策建議

第一，優(yōu)化大氣污染防治政策利益相關(guān)治理主體的資質(zhì)確認(rèn)與甄選過程，進(jìn)一步提高“操作層次”相關(guān)主體的參與度。

第二，重視大氣污染防治政策中激勵(lì)性政策與懲罰性政策的組合運(yùn)用，適度提升激勵(lì)性政策工具的使用權(quán)重，充分激發(fā)利益相關(guān)主體參與大氣污染防治的能動(dòng)性與積極性。

第三，持續(xù)強(qiáng)化大氣污染防治政策的規(guī)制力度，加大文本陳述中規(guī)則型制度陳述的比例，同時(shí)提升強(qiáng)規(guī)制型道義助詞的使用比重與頻率，從而提升政策的約束效力，保證政策執(zhí)行效果。

第四，推動(dòng)大氣污染防治政策信息傳遞“進(jìn)路”與反饋“回路”的貫通與循環(huán)，尤其需要重視來自社會(huì)公眾等操作層次相關(guān)主體的感受與建議，優(yōu)化信息的反饋機(jī)制，幫助政策得以高效地修正與調(diào)整，以提升政策的適配性。

第五，進(jìn)一步優(yōu)化政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)同共治模式，充分兼顧不同治理主體差異化的訴求與現(xiàn)實(shí)情況，提升大氣污染防治政策的包容性，重視大氣污染防治政策的分類、分區(qū)、分階段適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，以提升政策設(shè)計(jì)與實(shí)施的契合性。

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