1937年全國抗戰(zhàn)爆發(fā)后，南方八省的紅軍和游擊隊整編為國民革命軍陸軍新編第四軍。在八路軍的密切配合下，新四軍逐步創(chuàng)建了蘇北、蘇中、蘇南、淮北、淮南、皖中、鄂豫皖、浙東8個抗日根據(jù)地，是共產黨開辟的重要敵后抗日戰(zhàn)場。皖南事變后，中共中央軍委發(fā)布重建新四軍軍部的命令，新四軍軍部在鹽城重建。隨著抗日隊伍的逐漸擴大，新四軍尤為注重根據(jù)地政治、經濟和法制等方面的建設，鞏固了人民民主專政性質的政權，并建立了一整套的法律制度適應抗戰(zhàn)需求。可以說，這一時期的法制建設是我國法治發(fā)展史上濃墨重彩的一筆，為后期我國國家治理方式的選擇、確定和發(fā)展奠定了重要基礎。

一、新四軍法制建設的鮮明特點

究其本質，全面依法治國是在實行幾千年法制的基礎上完善并發(fā)展的。改革開放以后，我國曾針對“法制”與“法治”的選擇問題開展過探討。鄧小平發(fā)表南方談話后，我國開始試行市場經濟體制，“法治”再度成為熱門話題。黨的十五大報告中，“法治國家”代替“法制國家”出現(xiàn)在黨和政府的重要文件中，表明法治初步取得了合法性。研究新四軍根據(jù)地抗戰(zhàn)時期的法律制度，延續(xù)了我國選擇以法治作為治國理政基本方式的歷史必然性，即保障人民依法享有廣泛的權利和自由，保障人民平等參與、發(fā)展平等權利，以健全的法制體系保障勝利作戰(zhàn)，實現(xiàn)國家獨立和民族解放。新中國初期的學者們?yōu)槭崂硇滤能姼鶕?jù)地的法制文化建設工作作出了重要貢獻，但其研究主題大多集中在民主政權、土地立法和廉政建設等領域，對法律制度本身的淵源與成因剖析甚少。在此基礎上，后來的學者們將重點轉向立法的文本分析，從立法背景、成因和成效等方面詳細論述，為挖掘新四軍抗日根據(jù)地法律史奠定了基礎。從現(xiàn)存的文獻檔案匯編和專家著作等資料的梳理、匯總中，我們可以看出，新四軍各根據(jù)地在抗戰(zhàn)時期的法制建設主要體現(xiàn)在注重保障人權、完善法律體系和善用多種方式化解糾紛等方面。

（一）新四軍和華中根據(jù)地的法制建設十分注重對人權的保障

新四軍和華中根據(jù)地以根本性大法《施政綱領》為基礎，結合本地區(qū)實際情況，陸續(xù)制定了大批的專項規(guī)定和實施細則，對各項民主權利的保障和對侵害人權的懲戒舉措，均以成文法的形式作出具體規(guī)定。在1941年淮南路東參議會第一屆會議通過的《人權保障法》、1942年《津浦路西保障人權財權條例》和浙東抗日根據(jù)地《施政綱領》實施細則等文件中，對于保障農民的人權、政權、財權、地權，以改善農民生活，提高農民抗日與生產的積極性作出了詳細規(guī)定。《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》規(guī)定，“一切抗日人民，不分民族、階級、黨派、性別、職業(yè)與宗教，都有言論、出版、集會、結社、遷居以及思想信仰之自由。”明確涵蓋了人權的主要內容，以及包括除境內漢奸外，不分黨派、階層、貧富、性別、職業(yè)及種族、宗教信仰的各領域主體，其政治地位一律平等。可以說，幾乎各根據(jù)地都制定了保障人權條例，從民主平等權、各項自由權以及私有財產權等多種權利角度，保障民主平等權和各項權利自由。其中，《施政綱領》和各項法律實施細則中，始終秉持人身自由和地位平等的法制原則，單獨規(guī)定保障一切抗日人民的民主自由權，抗戰(zhàn)勝利后該項原則仍被沿用，最終發(fā)展成為新時代中國特色社會主義法治體系的重要內容之一。

特別值得一提的是，在政治選舉過程中體現(xiàn)人民當家作主政權的民主參與與監(jiān)督權利，是抗戰(zhàn)時期法制建設的一大亮點。毛澤東指出，抗日與民主這兩件事是“目前中國的頭等大事”，必須把兩者結合起來，實現(xiàn)“民主的抗日”和“抗日的民主”。新四軍和華中根據(jù)地的法制建設雖然是在極其艱苦、極其復雜的戰(zhàn)爭環(huán)境中，仍然十分注意實行民主的原則。根據(jù)陜甘寧邊區(qū)的經驗和新四軍根據(jù)地普遍實行的“三三制”政權建設原則，各根據(jù)地加強政權建設，先后召開參議會，制定《施政綱領》的實施細則，并頒布各種法規(guī)和條例，使抗日根據(jù)地的民主法制建設初具規(guī)模。與之對應，人權條款的落實和保障也體現(xiàn)在執(zhí)法和司法程序中，以公權力介入保障法律實施的有效性。新四軍軍部對紅軍時期的“三大紀律八項注意”進行了修改與補充，制定了“三大紀律、六項要求和十項注意”，并頒布實施了《新四軍十條軍規(guī)》，不斷進行廉政教育，嚴格遵守群眾紀律，贏得了人民群眾的廣泛贊譽和支持。《蘇中區(qū)人權財權保障條例》規(guī)定，“所有公職人員出現(xiàn)濫用職權行為，導致人民權利遭受損失，任何人有權向縣級以上政府控告。”另外，為了保證人民或群眾團體對公務人員的貪污行為有向各級政府提出檢舉的權利，鹽阜地區(qū)制定并出臺了《鹽阜區(qū)各縣懲治公務人員貪污暫行條例》。這些條例規(guī)范是新四軍和華中根據(jù)地法制建設的立法基礎，也是執(zhí)法和司法的法律依據(jù)。

（二）新四軍和華中根據(jù)地的法律體系建設較為完善

新四軍在抗戰(zhàn)時期的立法工作，以有利于抗戰(zhàn)和保護人民為立法原則，與之對應的執(zhí)法與司法程序中，也充分貫徹立法的相關要求和具體法律規(guī)范指引，在充分保障人民權利的基礎上，以法律為遵循，做到公正執(zhí)法、獨立司法。抗戰(zhàn)時期基本上沿用了第二次國內革命戰(zhàn)爭時期的法律體系，是一個由憲法性法規(guī)、土地法規(guī)、經濟法規(guī)、勞動法規(guī)、刑事法規(guī)等各個不同的法律部門組成的體系。中國共產黨在浴血奮戰(zhàn)、百折不撓的革命斗爭中，注重各根據(jù)地政治、經濟和法制建設，圍繞團結爭取民眾、鞏固革命政權、實現(xiàn)民族獨立和人民解放等進行了大量探索。在新四軍和華中根據(jù)地抗戰(zhàn)時期初步形成了保障人權財權部分、抗戰(zhàn)時期組織法部分、刑事部分、民事部分、訴訟程序部分、其他規(guī)定等六個類目的法規(guī)編撰以及具有法律性質的有關法令。各根據(jù)地在憲法大綱或施政綱領等憲法性文件的基礎上，根據(jù)本地區(qū)實際情況，在不與抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策相抵觸的情況下，既批評繼承了以往革命法制的有用部分，又創(chuàng)設性地制定和修改了部分適應革命背景的法律規(guī)范。安徽、浙江和江蘇等地區(qū)抗日根據(jù)地開展了前所未有的大規(guī)模立法活動，內容廣泛，依靠實際，根據(jù)所調整的社會關系種類劃定不同部門法，將實體法與程序法相結合，并積極設立法庭、法院、工農檢察、調解委員會等各類司法機關，建立健全程序運行機制，基本形成了較為完整的司法組織體系和制度體系，符合抗戰(zhàn)的要求。因此，相對完善的體制機制和強制的約束手段使得抗日根據(jù)地的法制建設初具規(guī)模，干部的游擊習氣和一些不民主的思想也逐步被法制精神所代替。

（三）新四軍和華中根據(jù)地善用非對抗性方式化解糾紛

我國新民主主義革命的勝利，離不開新四軍各部隊實行精兵簡政、主力軍地方化，發(fā)動和組織群眾發(fā)展經濟，全面深入地開展根據(jù)地建設等重要舉措。在當時團結一致奮勇抗戰(zhàn)的背景下，趕走日本帝國主義和應付部分國民黨軍隊對根據(jù)地的騷擾和圍剿，是抗戰(zhàn)時期各邊區(qū)政府所面臨的最主要最緊迫的兩大任務。面對外部日寇和部分內部勢力的攻擊，抗日民主政府將更多的精力放在了如何取得抗戰(zhàn)的勝利和對付國民黨軍隊對根據(jù)地的進攻和圍剿上面。此時，人力資源和物質資源的匱乏，促使抗日民主政府將工作重心主要放在作戰(zhàn)上，為此投入了大量的時間和精力，無形之中便減少了在法制建設方面的投入。此時，巧用非對抗性的糾紛處理方式不僅會減輕司法訴訟成本，還能有效緩解群眾之間、群眾與政府間的緊張關系。調解、政府公斷、民主自決等方式被廣泛運用后，取得了較好的社會反響。浙東抗日根據(jù)地制定的《區(qū)鄉(xiāng)調解委員會章程》，對人員組成、受理案件范圍和調解程序等作出了明確規(guī)定，調解矛盾主要依靠鄉(xiāng)紳、司法機關或第三方介入，運用道德觀念教化，達到解決矛盾、化解糾紛的訴訟目的，成為當?shù)丶m紛處理的主要途徑之一。當然，社會主體也可以自發(fā)參與社會治理，依靠自身影響力和專業(yè)能力，助力根據(jù)地法制建設。這種溫和的解決方式將教育與懲戒有機結合，是我國千年來優(yōu)良道德觀念的呈現(xiàn)，本質是由我國主打息訟減負的社會價值觀念所決定的。作為促進根據(jù)地法制建設的重要組成部分，與陜甘寧邊區(qū)實行的“馬錫五審判方式”不謀而合，可在民事案件或部分刑事案件裁決中適用，積極主動深入群眾進行調查、走訪，采取多種方式與當事人交流溝通，注重審判與調解相結合，充分發(fā)揮裁決者主觀能動性和自由裁量權解決問題。

二、新四軍法制建設的方法啟示

抗戰(zhàn)時期新四軍和華中根據(jù)地的法制建設，在中國新民主主義法制史上的作用不言而喻。它繼承了優(yōu)良的革命傳統(tǒng)，糾正了土地革命時期的“左”傾錯誤，把馬克思主義的普遍原理同我國的革命實踐很好地結合起來。同時，又促進抗日民主政權中人民民主原則日益完善，法制建設的經驗更加成熟，是中華法系邁進民主與自由視域的重要節(jié)點。加強抗日根據(jù)地黨史和法制研究工作，對于全面研究抗戰(zhàn)時期的法制建設，特別是新民主主義時期的法制史，以及現(xiàn)行中國特色社會主義法治發(fā)展歷程，具有特殊歷史意義和現(xiàn)實意義。現(xiàn)在看來，涵蓋立法、執(zhí)法和司法體制的新四軍根據(jù)地法制制度，既是新中國取得抗戰(zhàn)勝利的重要支撐，延續(xù)了抗日民主政權的民主法制體系，獲得了群眾的廣泛擁護；也為后續(xù)我國社會主義革命、建設、改革時期的法律發(fā)展提供了指引，是新時代法治建設和體制機制改革的經驗積累。

新時代堅持全面依法治國，在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，首先就是毫不動搖堅持和加強黨的全面領導，這是新四軍根據(jù)地法制建設的根本保證。新四軍改編開始后，中共中央發(fā)出的《關于南方游擊區(qū)域工作的指示》指出，“在保存與鞏固革命武裝，保障黨的絕對領導的原則之下，與國民駐軍或地方政權進行談判。”可以說，在當時錯綜復雜的歷史背景下，只有中國共產黨才能領導人民群眾向前進，只有共產黨才能救中國。中國共產黨是執(zhí)政黨，是國家的最高政治領導力量。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。要實行依法治國，就必須堅持黨的領導。唯有如此，我國的法治建設才能保持社會主義性質，依法治國才能沿著正確的方向推進。

其次，把人民主權原則置于國家建設最重要的地位，是抗戰(zhàn)留給我們最寶貴的精神啟示。無論是《憲法》總綱規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”還是《憲法》第三十三條，“國家尊重和保障人權。”抑或《憲法》的章節(jié)設置中，將公民的基本權利和義務一章置于國家機構之前，無不彰顯國家對人權的重視和保護。走群眾路線，注重人民的合法利益保障，是新四軍和華中抗日根據(jù)地法制建設的主要特點之一。正是由于中國共產黨把抗日與民主緊密結合起來，才形成了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，最終取得了抗戰(zhàn)勝利。人民是國家的主人，在中國的革命、建設、改革過程中始終做到以人民為中心，才能更好地穩(wěn)定民心，充分發(fā)揮人民在國家生活中的主體地位。

最后，立法是法制建設的前提，相對完備的法律規(guī)范體系是新四軍根據(jù)地法制建設的核心。實現(xiàn)了有法可依的穩(wěn)定局面，為執(zhí)法和司法主體提供了行為準則和根本遵循。如今，全面依法治國的背景下，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，那就是建設中國特色社會主義法治體系。為此，最先呈現(xiàn)出的就是法律體系的完備程度。只有建立完備的法律體系，才能使社會主義民主制度化、法治化，使國家的政治生活、經濟生活等做到有法可依、有法可循。在進一步全面深化改革重要時期，黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，針對我國新領域新技術快速發(fā)展催生出的一系列新課題，部署了目前法治改革的重要舉措和任務要求，提出了制定民營經濟促進法、金融法、民族團結進步促進法、反跨境腐敗法等重要立法修法任務。在構建高水平社會主義市場經濟體制中，處理好這些法律訴求，既要充分了解當前新興領域的主要問題，又要充分利用法律法規(guī)和標準規(guī)范加以引導、規(guī)制。

抗戰(zhàn)時期新四軍和華中根據(jù)地的法制史，是一部著眼于中國、面向未來的經驗史。新時代新征程上．完善社會主義法治體系，就是要在黨的領導下，堅持中國特色社會主義制度，從實際出發(fā)，健全以憲法為統(tǒng)帥，實體法律部門和程序法律部門相結合的門類齊全、結構嚴謹、運轉協(xié)調的法律體系，將體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程，保障人民權益實現(xiàn)和發(fā)展。

作者單位：中共鹽城市委黨校

責任編輯：魏夢婷