蘇北抗日根據地的民主政權建設研究

蘇北抗日根據地的政權建設處在尖銳復雜的斗爭環境之中，開展于抗日民族統一戰線形成之際，蘊含著豐富的實踐內容。中國共產黨在根據地“破舊立新”建立起革命政權組織，探索“人民當家作主”的制度實踐路徑，秉承“為民造福”的理念取得了一系列民生建設成效。通過系統梳理中國共產黨在根據地通過基層政權嵌入廣袤的農村地區，并動員農民群體投入到革命的浪潮，參與根據地事業建設，提煉其中蘊含的寶貴歷史經驗，對中國共產黨在新的歷史條件下加強執政能力建設、推動民主政治發展，具有重要指導意義和價值。

一、蘇北抗日根據地民主政權建設的歷史背景

在敵后廣泛開展的游擊戰爭依托于鞏固的根據地，在新民主主義革命時期，中國共產黨對創建和鞏固根據地給予高度重視，根據地中的政權建設不僅被認為是“根據地建設中的首要問題”，更被確定為“關系根據地能否生存的根本大計”（聶榮臻：《聶榮臻回憶錄（下）》，北京：人民出版社2022年，第474頁）。

1938年11月，黨的六屆六中全會確定了“鞏固華北、發展華中”的戰略方針。1940年10月，黃克誠率領的八路軍部隊與陳毅率領的新四軍勝利會師，開辟了華中最大的蘇北抗日根據地。它是聯結華北八路軍和南方新四軍的重要樞紐，是華中敵后抗戰最有利、最能發展的地區，具有重要的戰略地位。為鞏固根據地基礎，華中局立即著手建立各級政權組織。蘇北抗日根據地的民主政權建設工作具有以下幾個突出特點：

第一，蘇北抗日根據地的政權建設處在尖銳復雜的斗爭環境之中。根據地建立前，當地匪患嚴重，奸、偽、特、痞、惡輪番作亂，社會秩序混亂。土匪勢力勾結地方武裝欺壓百姓，日偽政權常派遣特務、發展內奸、布置坐探，搞情報搜集和行刺暗殺，國民黨特務隱蔽眾多，從事破壞活動。在如此復雜的三角斗爭中建立和鞏固政權，考驗著中國共產黨人的執政智慧。

第二，蘇北抗日根據地的政權建設開展于抗日民族統一戰線形成之際。統一戰線性質的政權建設是革命的內在要求，隨著國內形勢日益復雜，特別是在經歷皖南事變后，新四軍軍部在蘇北鹽城重建。中國共產黨已經開始認識到“團結一切可以團結的力量”是取得抗戰勝利的前提條件，蘇北根據地是華中地區最早貫徹“三三制”原則的根據地之一，中共在蘇北抗日根據地的政權建設閃耀著民主的光輝。

第三，蘇北抗日根據地的政權建設蘊含著豐富的實踐內容。中共在領導根據地政權建設的過程中，堅決貫徹中央關于政權建設的原則性指導，積極組建參議會，推行民主政治建設和基層政權改造，普遍制定和頒布施政綱領，整肅社會治安，維護根據地軍民的生活秩序，推進民生建設，廣泛動員人民群眾參與支持抗戰等等，在實踐中豐富發展抗日民族統一戰線政權的理論。

在領導蘇北根據地的創建與發展過程中，中共始終堅持從實際出發，以群眾工作為發端，與群眾生死與共、相濡以沫，贏得了人民群眾的真心擁護和堅決支持，中國共產黨“革命下鄉”，在廣大根據地將組織和政權末梢下探到鄉鎮乃至村莊，在沖突與較量中改造基層政權，結束了原有鄉村政權的“內卷化”，實現了政權的真正成長。

二、蘇北抗日根據地民主政權建設的具體實踐

（一）“破舊立新”的革命政權組織

第一，重塑各級行政組織機構。蘇北抗日根據地建立后，立即著手整頓社會秩序，自上而下建立各級行政組織。參照抗戰初期根據地建設的經驗，實行參議會—行政委員會—行政公署一專員公署一縣政府的政權體制，其中參議會是根據地的最高權力機關，行政委員會是根據地政權的最高執行機關，行政公署則是行政委員會設立的政務機關即辦事機構。1940年9月，淮海區專員公署成立，吳法憲任專員，陳月齋任副專員。1941年9月，鹽阜區行政公署成立，根據革命斗爭形式的變化對行政區劃進行調整，將鹽城縣劃分為鹽城、鹽東、建陽三縣；阜寧縣劃分為阜寧、阜東兩縣；新設了漣灌阜邊區，加上原淮安、漣東兩縣；次年3月，淮海區專員公署改稱淮海區行政公署，下轄泗沭、沭陽、淮陰、宿遷、漣水、東海、潼陽、灌云和宿北辦事處。11月，淮海、鹽阜兩區黨委合并組建蘇北區委，鹽阜區行委、行署保留。1945年7月，淮海、鹽阜兩行政區合并組成蘇北行政區，淮海行政公署改稱蘇北淮海分區專員公署，改隸蘇北行政區臨時行政委員會（中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇北抗日根據地》，中共黨史資料出版社1989年版，第621-624頁）。根據斗爭形式發展的需要還成立了培訓各級領導干部的行政學院和承擔司法職能的高級法院、生產建設處等機構，組織架構持續優化，不僅提高了政府工作的效能，也更好地發動和組織根據地人民參與抗戰，對根據地的進一步鞏固起到極大的促進作用。

第二，有序推進基層政權改造。根據地創建初期沿襲舊制，對鄉以下的基層政權沿用南京國民政府時期的組織結構形式，即保甲制。基層政權仍為封建勢力所把持，民主政權的基礎尚不牢固，人民群眾的民主權利得不到保障，保甲制度最終演變成了剝削的工具。為此，蘇北抗日根據地按照華中局部署，有計劃、分步驟地進行了基層政權的改造工作。1942年春，華中局第一次擴大會議決定用新鄉制代替保甲制，建立起“三三制”的、實行民主集中制的統一戰線政權，打破封建勢力對下層政權的操縱，使各級政權真正掌握在共產黨員、進步分子和可靠群眾積極分子手中，加強了政權建設。1942年6月，鹽阜區行政公署發布了基層政權改造命令，宣布廢除保甲制。此后，又相繼頒布《鹽阜區市鄉政府組織法》，明確行政公署的組織架構及職能，工作人員的編制和生活的供給標準，各級委員會、正副鄉長及鄉代表的選舉與任期，精兵簡政、節減財政支出等作出明確規定。（張希坡編：《革命根據地法律文獻選輯》（第三輯華中區），中國人民大學出版社2018年版，第146-151頁）。根據地的基層政權組織在機構、行政權限等方面都做到了有章可循，基層政權改造穩步推進。

第三，廣泛開展群眾團體創建。新四軍及抗日民主政府在蘇北抗日根據地廣泛開展群眾組織創建工作，各地成立了如農抗會、工抗會、婦抗會、青抗會、兒童團等一批群團組織。1942年《淮海區工作報告》中記載，沭陽縣一個縣就有區農救4個，鄉農救76個，保農救547個，5.2萬余人會員（中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇北抗日根據地》，中共黨史資料出版社1989年版，第175頁）。隨著群眾組織力量的發展和生活條件的改善，1941年5月，中共中央華中局發布《關于組織根據地內人民群眾大多數的決定》，指出：“要在群眾積極性高度發動的基礎上去廣泛的武裝群眾”（中共江蘇省委黨史工作辦公室、江蘇省檔案館編：《中共中央華中局》，中共黨史出版社2003年版，第64-68頁）。蘇北抗日根據地積極響應華中局指示，大力發展由各級人民武裝委員會及各級民兵部隊領導指揮的民兵自衛隊，作為主力兵團和地方武裝的基層武裝組織。僅淮海區自衛隊，就有脫離生產的兩千多人，不脫離生產的近3萬人。通過加入各種民眾團體，群眾的政治意識得到提高，選舉出的團體代表參與到各級參議會之中，充分反映人民的意愿與心聲。

（二）“人民當家作主”的制度運行實踐

第一，頒布政策綱領推行民主政治。蘇北抗日根據地建設之后，黨政領導干部堅持群眾路線，借鑒陜甘寧邊區政權建設的經驗，不斷探索科學施政的路徑，制定頒布了一系列施政綱領。鹽阜區行政公署成立后，迅速頒布了施政方針，規定了四個工作方向。一是安定人心，恢復根據地的抗日秩序。在游擊區積極瓦解日、偽，鎮壓敵探漢奸，提倡民族氣節。在根據地內鎮壓擾亂抗日后方的土匪，保護人民的生命財產；二是調整機構，恢復與整理政府的經常工作，轉變工作方法。在調整機構方面，首先是重新劃設縣區，其次是建立各種制度，再次是整理鄉保組織；三是廣泛開展對敵的武裝斗爭，使武裝與政權更密切地結合起來；四是加強戰爭動員，保證軍需供給。1942年1月，鹽阜行署發表告民眾書，提出本年度施政綱要，總目標為實行民主政治，改造下級政權，進一步加強基層政權的建設工作（中共鹽城市委黨史工作委員會編：《鹽城人民革命斗爭史（1919-1949）》，北京出版社1991年版，第123-133頁）。

第二，保障公民權利實行民主選舉。為了讓基層政權牢牢掌握在人民群眾手中，根據地政府強調公民應享有的獨立政治權力。1942年3月，鹽阜區行政公署頒布《鹽阜區保障人權暫行條例》，指出要保障公民的生命財產安全和政治地位平等，規定公民享有宗教信仰、言論出版、集會結社、居住遷移的自由，在公務人員存在違法行為時，可用各種便利方式向各縣政府或行政公署提出控告等等權利，充分尊重和保障人權（中共鹽城市黨史工作辦公室《新四軍在鹽城一政權建設篇》，江蘇人民出版社2015年版，第158頁）。同時，通過民主選舉產生各級民意機關和鄉、村政權。在漣水的成集區，鄉選之前首先由舊鄉長及各界代表成立鄉選辦事處，籌備鄉選的具體工作，進行公民登記，審查公民資格。同時進行大量的宣傳工作，到基層召開鄉保長、士紳、青年知識分子、農救干部的座談會，并以標語、演戲等各種形式廣泛宣傳，向廣大群眾介紹保甲制和代表制的不同以及進行鄉選的意義、方法、步驟等。進而根據行政村與自然村的劃分編好公民小組，各組推選代表，先舉行預選區、鄉行政委員會委員的大會，再召開新區、新鄉公所成立大會。經過廣泛的宣傳發動，農民群眾普遍組織起來，民主運動蓬勃發展，通過這一系列措施，區鄉干部隊伍的階級成分也發生較大變化。如在建陽、阜寧、淮安、漣東、濱海5個縣中，共有鄉鎮長253人，其中地主、富農為108人，占42%，通過鄉選，地主、富農所占的比例下降到20%左右，而貧農、中農所占的份額則上升到60%以上，根據地真正建立起體現民意、“還政于民”的基層政權（中共鹽城市委黨史工作委員會編：《鹽城人民革命斗爭史（1919 -1949）》，北京：北京出版社1991年版，第134頁）。

第三，堅持統一戰線的原則性指導。統一戰線是根據地建設的三大法寶，蘇北抗日根據地堅決按照中共中央關于“三三制”的原則，實行抗日民族統一戰線政策，團結一切贊成抗日和民主的力量。劉少奇、陳毅、黃克誠、宋乃德等領導人對統戰工作高度重視，認真而富有創造性地貫徹執行統戰政策，與當地開明士紳、民族資產階級及知識分子廣交朋友，增進感情，使統一戰線和抗日民主政權得到鞏固。首先是團結地方士紳和地方實力派，打擊頑固勢力。同時，爭取進步勢力，按照“三三制”原則廣泛建立參議會，普遍發動了人民參政運動，在參議會上社會各界人士可以盡情發言，“軍政當局興革的每一件事情，都要傾聽他們的意見，容納他們的提議，甚至修改或放棄自己原來的決定，完全遵照人民的意見辦理”（中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇北抗日根據地》，中共黨史資料出版社1989年版，第45頁）。通過“三三制”和參議會，團結了黨外進步人士、社會名流和民主士紳共同抗戰。根據地的各界人民群眾緊密地團結在抗日民主政府周圍。當時千里迢迢來到鹽阜區的救國會領袖鄒韜奮，有感于這方熱土上合作抗戰的濃烈氛圍，贊嘆道：“新四軍與士紳朋友密切配合，能于生死之際，互相信托；于敵偽高壓之下，毫無背離，此乃中共統一戰線政策之偉大成功。”（《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》第20冊，北京：中央文獻出版社2011年，第430頁）。

（三）“為民造福”的民生建設成效

第一，減租減息減輕民眾負擔。蘇北地區長期處于封建統治之下，殘酷的封建剝削使大量土地愈益集中到少部分地主富農手中。地主依靠土地剝削生活，勞苦人民深受壓迫，過分集中的土地導致嚴苛的租佃關系，根據地內階級矛盾尖銳。為了減輕農民負擔，激發群眾抗日積極性，蘇北抗日根據地內普遍實行了減租減息。1942年，蘇北抗日根據地按照中央精神，頒布了《減租條例》《減息條例》，推動群眾依法進行評租、減租、退租、交租和換約工作，糾正地主明減暗不減、白天減晚上收等現象。各地根據實際科學制定減租政策，在統一戰線的原則下將硬性斗爭轉變為以和平談判為主，做到張弛有度。減租減息運動在蘇北大地如火如荼地開展，使廣大農民清醒地認識到抗日民主政府是真正為人民謀利益的，取得了顯著的成效。據1944年查退租調查情況，鹽阜區佃戶多得糧食總數達2230余萬斤，查租退糧總數達683余萬斤，實行減租的佃戶56433戶，平均每人多得糧食390余斤，實行查租退糧的佃戶為1231戶，平均每戶可多得糧食600余斤（江蘇省財政廳，江蘇省檔案館，財政經濟史編寫組，華中抗日根據地財政經濟史料選編（江蘇部分）：第三卷[M].北京：檔案出版社，1986，第220-221頁）。由于實行了減租減息，佃戶的收入增加，切實減輕了農民的負擔，提高他們的生產積極性。通過減租減息、減租增資斗爭，在一定程度上重新建構了鄉村社會，使廣大農民逐步擺脫封建觀念的束縛，促進了抗日根據地農業發展，也帶動了紡織等工商業發展。

第二，解決匪患整肅社會治安。蘇北抗日根據地建立之前，土匪勢力猖獗，社會秩序混亂。因此，新生的抗日民主政權面臨的重要任務就是肅清匪患，維護根據地人民的生產生活安定。抗日民主政府頒布了一系列懲治盜匪漢奸的條例，以法律的形式確定了處理原則，如《鹽阜區懲治漢奸土匪暫行辦法》《淮海區懲治盜匪暫行條例》，通過嚴厲的措施懲治黑惡勢力并形成震懾。

條例規定凡存在“向敵人掃蕩時為敵偽漢奸帶路者”“為敵偽漢奸報送軍情者”“乘機搶劫搗亂社會秩序者”“陰謀暴動為敵內應者”等等二十三種情形的，處以死刑（張希坡編：《革命根據地法律文獻選輯》（第三輯華中區），中國人民大學出版社2018年版，第485頁）。與此同時，為了剿匪工作取得更好的成效，抗日民主政府對土匪采取武力清剿和政治爭取相結合的方針，對那些罪大惡極、民憤極大的匪首和慣匪，堅決清剿鎮壓。1941年2月，新四軍第三師第八旅消滅了在阜寧縣顧豹岑股匪，擊斃匪首顧豹岑，痛擊其囂張氣焰，百姓拍手稱快；對于受脅迫、受騙或盲目為匪并愿意棄惡從善的一般成員，輔之以政治上的爭取與瓦解，著重給予教育，允許其改過自新。到1942年，淮海區被收編的土匪有800余人，安定了社會秩序和民心，匪患問題得到有效緩解，為根據地的建設創造了有利的條件。

第三，開展大生產運動提高生活水平。1942年，華中局發布的《關于開展生產運動的指示》，要求各地“以發展生產為中心積極開展華中群眾運動與改善民生工作”。新四軍在蘇北根據地積極響應，不僅發展小型公營工業和合作工業，解決軍需民用物資，如織布廠、皮革廠、印刷廠，而且動員部隊交替種菜養雞鴨，調劑部隊生活，減輕群眾負擔。隨著大生產運動的進行，根據地內形成了勞動合作氛圍，由點到面地組織多種形式的互助組。以鹽阜區為例，從紡織互助會到鹽民合作社，再到農業生產換工互助組，當地軍民在實踐中不斷總結經驗，推動農村互助合作運動蓬勃發展。1944年10月，區黨委書記劉彬在地委擴大會上的報告指出，當時全區內部的互助組和換工組已達到9140個，16%的農戶加入了各種形式的互助合作中。根據地內農民勞動熱情高漲，極大地提高了生產效率（中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館編：《蘇北抗日根據地》，中共黨史資料出版社1989年版，第103頁）。在大生產運動如火如荼開展的同時，根據地還在廣大軍政人員中大興節約運動，在生活上實行低標準供給制，新四軍自己動手割馬槽、動手制鞋襪、精簡軍裝設計等等。根據地軍民同甘共苦，形成了克敵制勝的巨大潛力。通過大生產和節約運動的開展，抗日軍民戰勝了日偽經濟封鎖帶來的根據地經濟困難，增加了收入，減輕了人民負擔，改善了軍民物質生活，提高了部隊戰斗力，為即將展開的對敵局部戰略反攻積蓄了力量，奠定了物質基礎，鞏固了抗日民主根據地，軍民、軍政、官兵關系空前緊密，形成了克敵制勝的巨大潛能。

三、蘇北抗日根據地民主政權建設的經驗啟示

（一）黨的領導是黨和國家前途命運所在，必須堅持和加強黨的全面領導。

黨的領導是克敵制勝的重要前提和法寶，蘇北抗日根據地在民主政權建設的過程中，始終堅持黨的領導，堅決執行中央的戰略決策，多次召開高干會議并傳達中央指示精神，統一思想認識，汲取陜甘寧邊區政權建設的有益經驗。蘇北抗日根據地建立了上至行政公署下至鄉保級的一套完整政權體系，無論是舊政權的改造利用，還是新政權的民主建設，始終都在黨的領導下進行，特別是在籌建縣參政會、參議會、鄉選過程中，都對候選人進行嚴格的政治審查。根據地逐步實行黨政軍一元化領導，以縣委、區委為領導核心進行機關合并，通過黨對政權的體系的設置、政權建設方式、權利制衡的領導，加強了民主政權建設。

新的征程上，必須適應新發展階段的新要求，堅持和加強黨的全面領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。不斷堅持和完善黨的領導制度體系，以黨的政治建設統領黨的建設新的偉大工程，不斷提高黨的執政能力和領導水平，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。

（二）保障人民群眾政治參與是力量之源，必須堅持發展全過程人民民主。

在民主政權建設過程中，蘇北抗日根據地黨政軍領導干部始終堅持走群眾路線，尊重人民群眾的主體地位，發揮人民群眾的創造性精神。在政權建設過程中組織動員群眾，成立農民抗日救國會、婦女抗日救國會等等民運團體，開展減租減息、大生產運動，改善軍民生活，削弱封建勢力。充分保障人民群眾政治參與，建立各級參議會充分聽取人民群眾的意見，落實鄉村政權選舉改造，建立了真正為人民謀利益的嶄新政權組織。

當前，中國共產黨正帶領中國人民為實現中華民族偉大復興的中國夢而團結奮斗，我們黨對民主政治發展規律的認識達到新高度。必須堅持發展全過程人民民主，加強人民當家作主的制度保證，推進協商民主廣泛多層制度化發展，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業，更好發揮我國社會主義政治制度優勢。

（三）掌握關鍵少數領導干部是建政之要，必須加強新時代的干部隊伍建設。

蘇北各級黨和政府都高度重視干部的選拔和培養，加強干部隊伍的作風建設。一方面增強黨員干部的黨性修養，通過華中黨校、鹽阜黨校、抗大五分校，以及各行政學院，向黨員干部講授馬列主義基本原理、黨內領導人的經典著作以及政府部門工作的業務知識，提高黨員干部的理論知識水平；另一方面增強干部的實際工作能力，在提拔地方干部，充實政權組織的同時，逐步調整舊職人員，舉辦鄉、保長訓練班，團結、教育、爭取舊政人員為抗日服務，提高基層政權干部的政治覺悟和政策水平，通過這一系列的措施，不僅解決了地方干部嚴重短缺的問題，還基本改變了農村基層政權的原有面貌。此外，強調干部隊伍的作風建設，健全廉政建設法律法規和制約監督機制，培育艱苦奮斗的良好風尚，嚴厲懲治貪腐。

黨的二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，必須有一支政治過硬、適應新時代要求、具備領導現代化建設能力的干部隊伍。新時代的政權建設更需一批堪當民族復興重任的高素質執政隊伍，要進一步創新選拔任用標準，完善培育機制，健全管理體制，加強紀律建設，在現代化實踐中增強干部解決實際問題的能力。

（四）充分凝聚人心匯聚力量是制勝之道，必須堅持用好統一戰線的重要法寶。

蘇北抗日根據地的民主政權建設始終堅持統一戰線，認真貫徹“三三制”原則，凝聚社會各界人士的力量，充分調動一切積極因素，為抗日民主事業貢獻智慧。蘇北抗日根據地長期處在日偽頑三方夾擊的復雜環境中，鞏固根據地政權，必須爭取中間勢力，擴大和鞏固抗日民族統一戰線。1940年11月15日，蘇北臨時參政會召開，劉少奇強調蘇北臨時參政會是各抗日階級聯合的民主政權，中共和抗日民主政府歡迎一切抗日黨派、團體和社會各界愛國人士參與到政權建設中。參政會的委員們充分發揮作用，為根據地建設建言獻策，帶頭響應政府號召，推動了根據地各項工作，奠定了抗日民主政權的基礎。

歷史充分證明，中國共產黨領導的統一戰線是我們戰勝各種困難挑戰，不斷奪取勝利的重要保障。我們要堅持鞏固和發展新時代最廣泛的愛國統一戰線，把各黨派團體和各族各界人士緊密團結在共同的奮斗目標下，做好新時代下的統戰工作，進一步鞏固思想政治基礎，充分發揚民主、尊重差異。同時，要充分發揮中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的優勢，充分發揮統一戰線在協商民主中的重要作用，最大限度地調動一切愛國力量共同致力于中華民族偉大復興。

[本文系2024年江蘇省研究生科研創新計劃項目“革命下鄉：中共在蘇北抗日根據地的政權建設研究”（項目編號：KYCX24_4194）階段性研究成果。]

作者系中共江蘇省委黨校黨史黨建教研部碩士研究生

責任編輯：吉穎晨