超大城市現代化治理的街道創新路徑

習近平總書記指出，要深入踐行人民城市理念，積極探索超大城市現代化治理新路子。如何創新方式推進超大城市現代化治理，讓城市治理更智能、更高效、更精準，是值得深入研究和思考的現實課題。為此，課題組深入重慶市F街道開展調查研究，全面了解城市現代化治理現狀，精準查找面臨的困境，針對問題提出行之有效的創新路徑，以供決策參考。

一、F街道城市現代化治理的現狀

課題組深入當地組織部、政法委、住建委查閱資料、開展調研，分析總結了F街道在現代化治理方面的基本理念、方法舉措和主要成效。

（一）總體概況

F街道面積78.1平方公里，城區面積約20平方公里，城鎮化率達到86.4%。轄29個村（社區），其中城市社區20個；總人口約20萬人，常住人口18.42萬人。F街道人口、地區生產總值均占地方三分之一以上，對全縣商貿貢獻率超過50%。服務2.8萬家企業，政務服務事項體量占地方45%左右。F街道人口體量排全市各鄉鎮街道中第12位，集城市、農村、山區、庫區于一體，具備與重慶市形神相似的基本特征。

（二）F街道城市現代化治理方面的主要做法

首先，推行基層再組織化。一是推行黨組織再組織化。對新階層、新組織、新群體，按“業緣、地緣、趣緣、血緣”建立功能黨組織。落實黨員登記注冊報到制度，解決黨員“失聯”“8小時外難組織”等問題。二是推行行業組織再組織化。梳理街道主要行業群體，指導從業人員建立教師、醫生等業緣流動網格187個。三是推行社會組織再組織化。培育發展各類社會組織、互助組織，按需成立閱讀等興趣愛好組織245個。引導社會組織按程序報批注冊備案，建立“無事不打擾，有事就激活，平時有活力”工作機制。

其次，建設基層智治體系。推動黨建統領基層智治“141”體系建設，實施“黨建扎樁·治理結網”工程，不斷推進數字重慶建設取得新成效。一是推動數據“一屏統攬”。依托基層智治平臺，完善2.8萬家市場主體場所位置等7項信息，為干部精準服務企業帶來便利。運用“一表通”能力組件，更新數據8593條，街道月均報表數量由96張減少至24張，大幅減輕基層報表負擔。二是推動業務“一網統管”。梳理年度核心業務82條、季度核心業務35條，納入跑道統一管理，為街道領導班子謀劃下一步工作打算提供參考依據。三是推動服務“三級貫通”。探索運用大模型技術，選取8個環境衛生治理突出點位，向縣中心推送垃圾滿溢事件30余件次，以數字化手段助力城市治理。

再次，踐行新時代楓橋經驗。一是建設陣地吸附矛盾。依托“民呼我為”平臺等線上陣地，高效率辦理違章搭建、環境污染等600余件矛盾糾紛。依托網格驛站、鄰里議事亭等線下陣地，高質量辦理矛盾糾紛120余件。二是疏通通道分流矛盾。深化開門接訪、入戶走訪、定期回訪機制，摸排“小事”1243個。實化“網格吹哨、部門報到”機制，持續依托網格議事接待日，解決“大事”120余件。強化重大問題會商研判機制，攻堅難事6件。成功將98%的矛盾事項處置在街道。三是創新方法化解矛盾。借鑒和補充“楓橋經驗”，總結提煉由內向外的“五內”工作法、“前中后”全過程電梯加裝解紛工作法、“人事地”核心要素解紛工作法，成功調處征地安置、電梯加裝等疑難復雜矛盾20余件。

最后，推行“一院兩會三事分流”。推動治理單元顆粒化、治理方式制度化、治理能力現代化。一是細化“網格”顆粒度。城市社區按照開放式小區不超過150戶、封閉式小區不超過300戶標準，細分城市網格320個、微網格1579個；涉農村（社區）按格（院）合一原則，在涉農村（社區）劃分院落620個。二是提升“自治”完整度。建立健全議事會，收集民生訴求70余條，解決群眾急難愁盼問題。迭代升級互助會，先后成立家庭教育互助會等各類互助組織43個，系統性地解決了留守兒童失管脫管、獨居老人“無人陪、照護難”等基層治理難點。三是增強“治事”能效度。以“大事”政府辦、“小事”村居辦、“微事”自己辦實現三事分流。充分發揮“黨建聯席會+”制度優勢，建立駐區單位需求、資源、項目三張清單，推行市管領導、部門一把手現場辦公，攻堅化解社區“大事”36件。依托網格驛站、基層智治平臺等雙網陣地，解決“小事”650余件。引導群眾掌上辦理醫保、臨時救助申請等業務，激發群眾內生動力，實現微事不出戶。

二、F街道現代化治理面臨的困境

（一）基層治理人員素質有待提高

一是政治意識有待提升。部分干部急于出成績，盲目追求創新、不重實效，圖虛名、務虛功，導致基層治理頂層設計與群眾需求逐漸脫節。二是治理理念有待提升。數字化治理已成趨勢，60后、70后基層干部表示難以適應，存在學不會、不愿學等問題；部分基層干部仍存在法治意識不強、法律法規運用不熟練等問題，沒有做到事前風險評估、事中依法行政，影響工作開展質量。三是業務能力有待提升。部分基層干部在數字技術應用方面能力欠缺，難以依托大數據、人工智能、視聯網等數字化技術開展數據決策、風險研判、遠程調度等工作，降低了基層治理實戰實效能力。

（二）基層治理體制機制不夠順暢

一是政府與社會協同不夠。與民營企業協同不足，沒有充分釋放企業在科研技術、就業創業等方面優勢，形成資源壁壘。與社會組織協同不足，部分社會組織運行管理難、活動開展難、參與治理難。二是政府內部協同不夠。部門與部門之間、部門街道之間因工作重合度高，導致條塊分割、推諉現象嚴重，未能形成強大合力。三是社會與社會協同不夠。針對民眾、企業、社會組織等多元社會主體，缺乏促進各方交流和協商的平臺、機制，導致相互之間協同困難。

（三）基層治理應急動員能力不強

一是應急預案待優化。應急預案仍以紙質為主，未能實現由紙質向數字的躍升，形成線上線下“兩張皮”。在應急狀態下，習慣于按照傳統的方式，調度作戰隊員、部署作戰任務，數字賦能效果不突出，削弱平戰轉換能力。二是應急隊伍待提升。街道應急隊伍存在跨行業、跨層級、跨部門等情況，除基干民兵外，普遍缺乏專業化理論知識培訓和實踐操作訓練，難以應對極端氣候下的應急任務。加之應急隊伍年齡結構偏大，接收以數字預案為主的應急指令較為困難。三是應急設備待加強。搶險救援應急物資分散在應急、水利、交通等多個職能部門，各部門分頭規劃、分頭預算、分頭采購、分頭儲備，資金切塊、財力分散現象突出，出現低端物資重復購置、高端先進裝備配置不足等問題。

（四）基層治理社會公眾參與度不高

一是宣傳引導力不夠強。街道、村社、網格三級工作人員下沉力度有待提升，行動不便老人、青年兒童等群體對基層治理熱點項目、惠民活動了解不深。二是參與覆蓋面不夠全。參與基層治理的居民以黨員骨干和離退休干部為主，白領、在外務工人員、青少年等群體參與不夠。公眾在基層治理中的參與領域有限，主要集中在物業管理、環境保護等領域，在矛盾糾紛化解、應急搶險救災等方面參與較少。三是政府公信力不足。部分職能部門與街道權責劃分模糊，存在“踢皮球”、不作為現象，群眾反映問題解決時間長，甚至得不到解決；同時，部分基層干部面對群眾服務態度不佳，削弱了公眾信任程度。

三、超大城市現代化治理的創新路徑

結合超大城市現代化治理面臨的諸多共性問題，從“大城共治、大城智治、大城精治、大城善治”四方面入手，不斷提升超大城市現代化治理積極性、針對性及規范性，力圖探索出低成本、高效能的超大城市現代化治理方式。

（一）加強力量協同，推動“大城共治”

堅持黨建引領，統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。一是推動上下聯動。超大城市現代化治理是個系統性工程，涉及民政、市政、安全、平安穩定等多行業部門。要建立“一把手”負責制，打破部門壁壘，推動區縣行業部門與鄉鎮街道協同治理，建立聯席會議機制，制定《超大城市治理職責清單》，從區縣和鄉鎮街道兩級層面明確召集人，定期研究城市基層治理工作，形成“部門、鎮街、社區、網格”四級聯動工作機制，匹配政策、資源、資金、人力等配套保障體系，形成機關和基層聯動的“一盤棋”格局。二是推動政社聯動。要發揮政府在超大城市治理中的保障作用，提高各類社會組織、社會公眾參與超大城市治理的積極性。梳理超大城市現代化治理涉及的政策、知識，形成基本模型和思維體系，進一步強化宣傳教育，改進民眾對超大城市現代化治理的基本認知。強化與民營企業、社會組織等主體的聯動協同，充分釋放其在就業創業、活動開展、自主創新等方面的勢能。形成一批聯動機制，如“1號茶敘日”“政銀企對話會”“民情懇談會”等。三是推動黨群聯動。加強黨建統領增強基層治理引力，協同加強村（社區）黨組織建設，實施“紅巖先鋒”黨建強基、黨建暖“新”·健康發展等工程，推行基層黨群服務中心親民化改革，打造一批“活力黨組織”。堅持通過開門建組織、開門建陣地、開門搞活動，促進家庭互助、組織互促、城鄉互動，引導群眾自治激發治理活力。強化多方參與集聚治理合力，健全“網格吹哨、部門報到”機制，推動黨建共建聯建，完善社會力量參與基層治理機制。暢通社情民意提升治理效力，建立黨員領導干部、黨代表聯系群眾工作制度和街道議事代表制度，完善人民建議征集辦理體系。

（二）加強制度協同，推動“大城智治”

要適應新時代社會政治經濟文化發展的需要，建立同生產力相匹配的社會生產關系、體制關系，及時進行科技賦能。一是改革賦能。要立足于各級政府對基層治理的支持保障，進一步優化機構設置、編制配置，落實好現行機構改革方案，真正實現集成化、扁平化治理改革。要用改革的“巧勁”推動城市治理現代化，進一步深化城市建設、管理、運營、治理體制改革，提升源頭治理能力和城市精管善治水平，讓治理水平優化提升，讓治理作用高效發揮，為城市高質量發展注入強勁動力。要抓好基層治理綜合行政執法改革這一重要環節，通過進一步優化執法職責、整合執法力量、統籌執法資源等改革舉措，積極探索綜合執法賦能基層治理的新模式。二是權責賦能。基層權責重定，核心和精髓在于責權利相匹配、人地財相統一。要組織人員深入基層調查研究，了解基層所需、群眾所盼，切實摸清賦權事項，為進一步簡政放權、實現基層減負和事項精準賦權奠定堅實基礎。要建立賦權事項調整、賦權事項評估、賦權工作推進等會議機制，著力破解鄉鎮（街道）權責不清、有責無權等問題，確保賦權事項能夠動態調整、平穩銜接、有序運行，實現從“有責無權”向“權責相稱”轉變，打通基層治理“最后一公里”。要加強鄉鎮（街道）和村（社區）人力、財力、資源保障，提高基層辦公條件和個人待遇保障。三是數字賦能。加快推進市縣鄉三級數字化城市運行和治理中心建設，用好一體化治理智治平臺，實現上下貫通，做到數據“一屏通覽”、業務“一網統管”、智能“一鍵調度”。推動鎮街職能體系和基層智治體系深度融合，助推平臺、數據、應用、機制一體貫通。謀劃開發人民建議征集、社區工作者隊伍建設等多跨融合應用，綜合集成信訪解民難，智慧社區、社會組織全生命周期管理等“跨6貫1”綜合場景，協同推廣“一表通”等典型應用，實現“治理”變“智理”，讓城市更智慧。

（三）加強城鄉協同，推動“大城精治”

堅持“大事化小”，進一步拆解基層自治組織、城市痛點難點和民生服務事項，實施針對性治理。一是細化基層顆粒度。打破原有的村（居）民小組制，以村（社區）為單元，開展組織細分。按照地緣、業緣、趣緣三維度，細化專職、流動兩類網格，實現最小顆粒度管理各類群體。城市社區按照開放式小區、封閉式小區兩種類別，劃分網格以及微網格；在行政村，按組網合一原則，在網格之下，劃分庭院。梳理主要行業群體，指導從業人員建立業緣網格。按需成立讀書、健身、音樂等行業協會及趣緣網格。二是提升領域精準度。進一步挖掘基層治理主要矛盾、痛點和難點，創新具有針對性的領域場景，聚力防范化解風險，提升服務水平。深入推進信訪工作法治化，深化信訪問題源頭治理，促進信訪工作融入社會工作大局。在建立健全新就業群體利益協調機制上下功夫，進一步深化“黨建聯建·助企強鏈”專項行動。創新新社會階層人士服務、自助式物業、留守兒童管護、養老照料等領域經驗。三是改進服務精細度。要聚焦群眾急難愁盼問題，從精微之處著手，改善民生服務。一方面，要推動政務服務“一窗通辦”綜合改革，進一步加大建設醫院、學校、公園、公共廁所、停車場、民生食堂、黨群服務中心等公共服務設施力度，提供更加充足的床位、學位、座位、廁位、車位、餐位和休息區域。另一方面，要強化數據和資源歸集，開發城市服務APP或小程序，將公廁、農貿市場、開鎖服務、早餐店、家政服務等公共資源點位和服務納入民生地圖中，實現從“小修補、早點攤”到“停車、公廁等信息快速查詢、一鍵導航”，實現“一端惠全城”目標。

（四）加強社會協同，推動“大城善治”

加強人才、陣地、能力三個建設，提高超大城市感知、處置能力，確保超大城市治理有人能治、有陣地治、有能力治，提高實戰實效。一是加強人才支撐。著力針對基層治理“專業人才不足、專業能力不強、人才培養不暢”等問題，以培育、培訓、招錄、聚合等方式充實人才隊伍。加快優建社會工作專家人才庫，探索建立志愿服務項目孵化基地。加快建立社區工作者職業隊伍體系，積極動員報考全國社會工作者職業水平考試，建立職稱與薪酬相匹配的機制。加大社會工作領軍人才培養力度，舉辦超大城市治理專題培訓及干部通識培訓，形成“培育—鍛煉—提升”的良性循環。在機關事業單位工作人員、社區工作者以及基層網格員隊伍招錄招聘時，專項招錄一批具有社會工作、公共管理、思想政治等方面專業素養的人員。引導警官、法官、檢察官、律師、網格指導員、兼職網格員等人員力量下沉基層。二是加強平臺支撐。突出線上線下雙平臺支撐。在線下，打造企業園區、商業街區、文旅景區、交通樞紐等人員聚集區黨群服務中心，加大協商文化廣場、村（社區）網格驛站、警務工作室、群眾工作室、群眾議事亭等實體陣地站點建設力度。在線上，以省（市）為單位，開發建立城鄉社區治理平臺、志愿服務平臺，探索搭建鄉鎮街道議事協商平臺，推進農村資產、資源、資金一體化監管平臺。三是加強能力支撐。要賦能風險治理，提升社會韌性。要堅持改革突破提效能，健全常態化改革工作推進機制，進一步推動公安機構力量改革。針對災害多發、事故頻繁的關鍵場景建立實時監測、智能預警、快速反應的預警響應系統，完善各類風險研判和處置機制，配置數字應急預案，建立“無事不打擾，有事就激活，平時有活力”的社會應急力量隊伍，穩妥應對各種風險挑戰。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，做強矛盾糾紛調處隊伍，提升調處能力，提高化解力度，真正做到小事不出網格、大事不出村（社區）、風險不外溢鄉鎮（街道）。

作者單位：陳 濤，中共重慶市豐都縣委黨校

姚 宏，重慶市豐都縣三合街道

責任編輯：劉小僑