公民參與政府數據開放的影響因素及路徑探索

當前，政府數據開放正深刻影響治理體系和治理能力現代化以及社會主義民主建設。2015年，中國出臺《促進大數據發展行動綱要（2015）》；2021年，十三屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035遠景目標綱要》明確提出，要“擴大基礎公共信息數據安全有序開放，探索將公共數據服務納入公共服務體系”。相較于發達國家，中國政府數據開放起步較晚，開放過程中公民參與相對滯后。截至2024年7月，中國已有243個省市級政府上線了數據開放平臺，但“數據發現”“互動反饋”“用戶體驗”層面的相關評估表明，公眾參與政府數據開放的程度相對偏低，參與水平亟須提升。本研究以中國16個省級地方政府為案例，結合不同省級政府數據開放中影響公民參與的條件特質，探討公民參與政府數據開放的影響因素及有效路徑，為打破公民“數據獲取壁壘”和“數據應用障礙”、深入實施政務信息公開和構建和諧政民互動關系提供借鑒參考。

一、學界研究與分析框架

（一）學界研究

近年來，國內外對公民參與政府數據開放進行了深入研究并取得了豐碩成果。具體而言，一是關注公民參與政府數據開放的重要性。M.Kassen指出，公民參與能夠提供有價值的信息和集體智慧，提升政府的科學決策能力；黃如花認為，政府數據開放中引入公眾參與可以促使公眾建言獻策、表達利益訴求。二是聚焦公民參與政府數據開放的內容。該領域的研究主要從公眾參與政策制定、數據創建和采集、數據加工處理等環節展開分析。例如，莫祖英等分階段對政府信息開放展開分析，指出公眾反饋對政府jObi1kxMlpNnqkMTsIzjbw==開放數據的質量保障具有重要參考價值。三是分析公民參與政府數據開放的方式。D.S.Sayogo等指出，公眾參與政府數據開放的實踐形式有APP數據應用、啟動數據消費項目、利用社交媒體工具等。四是研究公民參與政府數據開放的類型。沙勇忠等結合美國實際提出正式公眾參與、網絡公眾參與、面對面公眾參與以及開放政府文化創建等4種公民參與政府數據開放的類型。

（二）分析框架

本文運用TOE（Technology-Organization-Environment）理論，結合不同省級政府數據開放中影響公民參與的條件特質，挖掘促進公民參與政府數據開放的影響因素，引入模糊集定性比較分析方法fsQCA探索技術、組織和環境因素對政府數據開放中公民參與行為的聯動效應，揭示不同條件因素間的互動關系。

具體而言，技術因素包括大數據產業建設和開放數據水平兩個二級條件，在技術與公民的相互作用中，技術特性可以影響公民對技術的采納應用；組織因素包括財政資源和政務信息公開水平兩個二級條件，充足的財政資源是組織實施創新管理的重要保障，而政務信息公開能夠降低政府與公民的信息交流成本，提高公民參與意愿；環境因素包括省級政府發布的有關政府數據開放的政策法規與府際競爭兩個二級條件，政府作為促進公民參與數據開放的主要推動者，其政策法規制定能力對公民參與情況有直接影響。

二、數據來源與研究方法

（一）數據來源

本文以《中國地方政府開放數據報告（2020下半年）》為基礎數據源。該報告統計了開放政府數據指數、相鄰省份政府數據開放指數最大值等，測定了省政府技術水平和所處環境條件。其余數據來源于《政府信息公開工作2020年度報告》《中國透明政府指數2020》等。截至2020年12月，中國已建成省級政府數據開放平臺19個，寧夏、陜西、新疆2020年相關數據缺失，故以16個省級政府為研究樣本。

（二）測量與校準

fsQCA方法中給案例賦予集合隸屬分數的過程即為較準，目的是將原始數據轉換為模糊集合，使得變量與外部標準一致。本文結合相關文獻的校準標準及案例，將大數據產業、開放數據水平、財政資源、政務信息公開水平、政策法規和府際競爭交叉點的校準標準設為0.5的分位點，完全隸屬校準標準設為0.95的分位點，完全不隸屬校準標準設為0.05的分位點，在三個錨點基礎上確定案例各變量的模糊隸屬度。條件和結果校準信息如表1所示。

1.結果變量

本文從《政府信息公開工作2020年度報告》中獲取有關公民參與政府數據開放資料，以公民依申請公開案件數作為最終結果變量。“依申請公開”作為政府機構依據公民或組織申請而公開數據的方式，一定程度反映了公民主動從相應平臺獲取政府數據的情況以及參與政府治理活動、協助政府創新治理的概況。

2.條件變量

一是技術條件。使用先進技術是政府實現數據開放的重要條件，同時也是強化公民和政府互動的重要因素。本文以《中國地方政府開放數據報告（2020下半年）》中各省2020年開放數據指數和當地大數據產業發展指數為指標，測度公民參與政府數據開放的技術水平。

二是組織條件。財政資源一定程度上影響公民參與政府數據開放的主動性。本文利用2020年各省政府人均公共預算收入值進行衡量。政務信息公開能減少政府與公民的信息不對稱，增強政府數據開放的共享性，提升公民參與政府數據開放的積極性。本文以《中國政府透明度指數2020》中的政府透明度指數為指標，測定政務信息公開水平。

三是環境條件。省級政府推動公民參與政府數據開放涉及政策制定、部門權責劃分等問題，需持續頒布政策法規確保推進。本研究選取各省2020年頒布的政策法規數量，以此反映政府為促進公民參與數據開放工作營造的環境氛圍。府際競爭壓力主要使用《中國地方政府開放數據報告（2020下半年）》中相鄰各省份數據開放指數最大值進行衡量。

（三）定性比較分析

本文運用fsQCA方法，嘗試在組態視角的基礎上探究影響公民參與中國政府數據開放背后的多元影響機制。其主要考慮到以下方面：一是傳統統計分析難以揭示促進公民參與政府數據開放的多元路徑。QCA能夠分析原因條件的相互依賴和不同組合構成的多重并發因果關系。二是省級政府在促進公民參與政府數據開放過程中的關注因素及其對參與行為的影響可能存在差異。QCA能夠對這些前因要素進行充分考量。三是在中小規模樣本分析中，fsQCA方法強調結果可以有多個因素組合，并發現導致同一結果的多種方式。因此，fsQCA方法更適用于促進公民參與政府數據開放路徑選擇問題。

三、實證結果及分析

根據案例信息選擇恰當的變量賦值標準，對公民參與省級政府數據開放案例進行賦值，得到真值表。

（一）條件變量必要性分析

本文使用fsQCA 3.0軟件對真值表信息進行單變量的必要性分析，涉及條件變量的一致性和覆蓋率。通過一致性指標判斷特定條件或組合是否為結果變量的充分條件或必要條件。若一致性指標達到0.8，認為該條件變量為結果變量的充分條件；若一致性指標達到0.9，認為該條件變量為結果變量的必要條件（該影響變量可獨立解釋結果變量）。其中，覆蓋率指標反映條件變量對結果的解釋力度，數值越大解釋力度越大。

如表2所示，所有條件的一致性水平都小于0.9，不存在影響公民高度和非高度參與政府數據開放的必要條件，即各單一變量均不能獨立解釋結果變量，需要對影響公民參與省級政府數據開放水平的條件變量進一步展開組態分析。

（二）條件組態分析

本部分主要對影響公民參與政府數據開放的條件組合進行分析。在構建真值表基礎上，結合案例分布特征及所得解在一致性與覆蓋度上的平衡性，最終將一致性閾值設置為0.8，案例數量閾值設置為1。按照常規條件組合分析操作步驟，在篩選案例后對上述6個條件變量選擇標準分析得到復雜解、簡單解和中間解三種條件變量的組合方式。本文選取中間解展開組態分析，并以簡單解為輔進行歸類，利用案例信息對促進公民參與政府數據開放的路徑進行提煉。

表3顯示，影響公民參與政府數據開放的條件組態多樣，共存在5種組態，且一致性均高于0.9，表明這5種條件變量組合具有較強的解釋力。此外，條件組態分析的總一致性為0.95，說明在符合這5種條件變量組合的案例中有95%以上的省級政府公民能夠高度參與政府數據開放。總覆蓋度為0.67，表明本研究所得條件組態結果能夠解釋67%公民高度參與政府數據開放的案例。根據上述5種組態核心條件的差異，可細分為以下三種驅動類型：

1.多元驅動型

組態1可以被概括為“多元驅動型”。這一類型下促進公民參與政府數據開放的各項條件較為完備，僅在府際競爭因素下呈現不顯著水平。其中組態1的原始覆蓋率為0.355，表明其能夠解釋約36%的公民高度參與政府數據開放的案例，可視為促進公民參與政府數據開放的關鍵路徑之一。

該組態表明，對于政府數據開放技術基礎完善、機構財政資源充沛且擁有政策法規支持的省級政府而言，加強大數據產業發展，提升政府開放數據水平，進一步增加政府財政收入并制定有關數據開放的政策法規，有利于提高公民參與政府信息和數據搜集的主動性，實現公民高度參與政府數據開放。其代表地區為北京、上海、浙江等發達地區。這些地區作為中國經濟發達城市，擁有雄厚的財政資金和政策能力促進公民積極參與政府數據開放，便于優化促進公民參與政府數據開放的組織條件和環境條件。

2.組織—環境型

組態2、3可以被歸納為“組織—環境型”。從整體來看，這一類型下公民參與數據開放的技術條件較為缺乏，但在組織條件和環境條件共同作用下呈現顯著性。這一類型凸顯了政府主觀能動性的發揮，意味著當技術條件匱乏時，增強財政能力、提高政務信息公開水平、積極制定政策法規以及主動參與政府數據公開的競爭有助于促進公民參與政府數據開放。這也意味著，公民參與政府數據開放不一定要完全依靠高水平大數據技術或成熟的大數據產業發展，政府在一定時期積極作為、提供財政支持，也可以收獲良好的公眾參與度。

“組織—環境型”代表地區主要分布在中西部欠發達地區如廣西、江西、貴州等，這些地區本身在大數據產業發展、數據開放相關基礎設施建設或財政資源稟賦等方面存在一定劣勢。憑借省級政府對數據開放工作的高度重視，積極提升政務信息公開水平，或結合一定數據開放經驗推行相關政策法F2izvgPtOMHoYhRqFGo4PB1p+gDSByJaCQr4LtTFYEY=規，能夠促進地區公民積極參與政府數據開放。其中，組態2和3的原始覆蓋率分別能夠解釋約39%、38%的公民高度參與政府數據開放的案例，可視為組織—環境型組合中較為有效的路徑。

3.技術—環境型

組態4、5可以被歸納為“技術—環境型”。與前兩種類型和組態對比，該組態強調技術條件和政策環境促進公民參與政府數據開放所發揮的共同作用。在當地政府處于良好的大數據發展環境并具備相應技術實力時，政策法規的推動和府際放競爭壓力的驅使能夠促使公民積極參與政府數據開放。

“技術—環境”型組態的代表地區有重慶、江蘇、福建等地。以重慶為例，近年來，重慶市委、市政府全面貫徹落實數字中國戰略部署，提出全面推進“數字重慶”建設，在政策引領下加快實現“1361”整體構架。在政府數據開放方面，提出推動建立“1+7+N”數字政務系統體系，重點推動政務服務平臺功能升級。全市已建成公共數據資源開放系統，20個成員單位圍繞核心業務歸集的數據庫表目錄達3700個。

此外，不同組態條件間還存在一定程度的替代關系。如通過對比組態4和組態5可以發現，兩個組態僅在府際競爭這一條件變量上存在差異。故當政府面臨較強的府際競爭壓力時，財政資源這一條件可以和政務信息公開水平相互替代，同樣可以促進公民參與政府數據開放。使用“調整一致性閾值”以及“調整校準點”等方法開展QCA研究結果的穩健性檢驗，檢驗結果與原結果保持一致，表明具有很好的穩定性。

四、政策建議

本文基于TOE框架并運用fsQCA方法探討了公民參與政府數據開放的路徑。研究認為，根據公民參與政府數據開放的不同影響因素，公民高度參與政府數據開放的情況可分為多元驅動型、組織—環境型和技術—環境型等三種不同驅動類型。基于研究結論，提出如下政策建議。

一是重視技術、組織和環境條件的綜合效應。地方政府在推動公民參與數據開放過程中要結合當地實際，充分發揮技術、組織和環境的綜合效應，探索具有地方特色的模式和路徑。對于政府數據開放發展經驗豐富的地區而言，可以加強大數據產業發展，提升政府數據開放水平；針對中西部欠發達地區技術力量相對薄弱的現實情況，政府要積極發揮主觀能動性，在學習借鑒外部經驗的同時，結合本土實際情況，發展和優化政府數據開放模式，提高政務信息公開能力。

二是建立健全公民參與政府數據開放的政策法規。政策法規是發展的風向標。拓展公民參與政府數據開放的路徑渠道、形成系統完備的政府數據開放機制，一方面需要推進制定操作性強的政府數據開放相關地方性條例法規，明確數據開放的范圍、標準和流程，確保數據開放工作的系統性和可持續性；另一方面，應當注重政府數據開放過程中的數據安全問題，建立健全數據保護、隱私安全、知識產權保護等相關法律法規，為數據開放提供堅實的法律保障，減少公民參與政府數據開放的后顧之憂。

三是重視數字技術賦能政府數據開放。技術始終是提升公民參與政府數據開放意愿、推動數據價值釋放的關鍵核心環節。一方面，要加大技術研發投入，加速推動政府數據開放的關鍵技術突破，通過構建功能完善的政府數據開放平臺，降低公民參與門檻，增強公民對政府數據開放的信任感。另一方面，重視公民數字素養提升，通過加強數據教育與培訓，激發公民參與地區治理的積極性，進而形成良好的政民互動關系。

基金項目：中央高校基本科研業務費資助項目“新時代西部大開發戰略支點打造研究”（項目編號：2024CDJSKPT11）階段性研究成果。

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作 者：譚志雄，重慶大學公共管理學院教授、博士生導師，重慶大學可持續發展研究院研究員

陳彥宇，重慶大學公共管理學院碩士研究生

責任編輯：侯詩羽