布雷頓森林體系的主要遺產(chǎn)及其現(xiàn)實意義

今年是布雷頓森林會議召開80周年。面對眼下嚴(yán)峻復(fù)雜的國際經(jīng)濟環(huán)境，繼續(xù)發(fā)揚多邊主義框架下的國際經(jīng)濟合作精神，維護和加強自由貿(mào)易體制具有特別重要的現(xiàn)實意義。中國在繼續(xù)積極倡導(dǎo)多邊主義框架下的國際經(jīng)濟合作和自由貿(mào)易體制的同時，應(yīng)致力于推進現(xiàn)行國際貨幣金融體系的改革，同時不斷完善自身的經(jīng)濟政策。

布雷頓森林體系的建立和瓦解

1944年7月1—21日，來自44個國家的代表團在美國新罕布什爾州的布雷頓森林小鎮(zhèn)召開會議，旨在為戰(zhàn)后國際貨幣金融秩序提供基本準(zhǔn)則，以避免“大蕭條”期間競爭性貨幣貶值等“以鄰為壑”政策所造成的國際經(jīng)濟混亂局面再現(xiàn)。會議以協(xié)定方式形成的成果被稱為布雷頓森林體系。其主要內(nèi)容，一是以“雙掛鉤”構(gòu)建固定匯率安排，即美聯(lián)儲承諾以1盎司黃金折合35美元的官方價格向其他國家央行無條件兌換美元，而其他國家央行承諾通過外匯市場干預(yù)將本幣與美元的匯率波動維持在事先商定的中心匯率±1%以內(nèi)。作為一種基于政策協(xié)調(diào)的多邊主義安排，“雙掛鉤”確立了美元的主導(dǎo)地位，保證了各國的匯率穩(wěn)定，是布雷頓森林體系的核心內(nèi)容。二是成立國際貨幣基金組織和國際復(fù)興開發(fā)銀行（世界銀行），分別負(fù)責(zé)對成員國的外部均衡和匯率政策進行監(jiān)督，以及為成員國的經(jīng)濟復(fù)興和發(fā)展提供中長期融資。三是成員國須逐漸取消經(jīng)常項目下交易的匯兌管制，但可在必要時實行資本管制。

在最初20年左右時間里，作為這一公共產(chǎn)品的主要提供者，美國以其強大的綜合實力為布雷頓森林體系的運行提供了支撐。總體而言，該體系運行比較順利，并對世界經(jīng)濟的繁榮和穩(wěn)定產(chǎn)生了重要的促進作用。國際貨幣基金組織、世界銀行和稍后簽訂的“關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定”成為這一時期全球經(jīng)濟快速增長的三大支柱。不過，進入20世紀(jì)60年代后期，美國持續(xù)擴大的經(jīng)常項目逆差導(dǎo)致其黃金大量流失，并最終致使其于1971年8月15日宣布停止美元與黃金兌換。美元與黃金的脫鉤，直接導(dǎo)致各國中央銀行停止對外匯市場進行干預(yù)，造成布雷頓森林體系的核心內(nèi)容——“雙掛鉤”瓦解，并標(biāo)志著該體系走向終結(jié)。自此，國際貨幣體系開始進入所謂“后布雷頓森林體系”或“牙買加體系”時代。

布雷頓森林體系的主要遺產(chǎn)

在布雷頓森林體系終結(jié)后，世界并沒有回到1929—1933年“大蕭條”時期的混亂局面。這與布雷頓森林體系留下的精神和制度安排有關(guān)。在過去50年左右的時間里，至少有四個遺產(chǎn)在世界經(jīng)濟和金融領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮著重要作用。

多邊主義框架下的國際經(jīng)濟合作

這是布雷頓森林體系的基本精神，也是其最重要的遺產(chǎn)。1973年3月，在經(jīng)過一年多時間的挽救努力后，“雙掛鉤”徹底瓦解，全球正式進入浮動匯率制時代。然而，盡管布雷頓森林體系走向了終結(jié)，多邊主義框架下的國際經(jīng)濟合作精神仍然得到了較好的延續(xù)。事實上，1973年之后，世界主要經(jīng)濟體之間在很多方面展開了各種合作。譬如在外部失衡的協(xié)同干預(yù)方面，1985年由美國、日本、英國、聯(lián)邦德國和法國聯(lián)合簽署的“廣場協(xié)議”對于糾正美日之間的貿(mào)易不平衡產(chǎn)生了重要的積極影響。在2008年全球金融危機及2020年新冠疫情期間，為了防范流動性危機和穩(wěn)定匯率，主要經(jīng)濟體央行之間的貨幣互換安排也展現(xiàn)了有關(guān)各方的積極合作。在金融監(jiān)管方面，為了防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，主要經(jīng)濟體先后簽署并實施了銀行監(jiān)管的巴塞爾協(xié)議，建立了金融穩(wěn)定論壇，后來發(fā)展成為金融穩(wěn)定委員會。在主權(quán)債務(wù)危機的應(yīng)對方面，20世紀(jì)80年代初的拉美債務(wù)危機和2010—2012年的歐洲主權(quán)債務(wù)危機處理，展現(xiàn)了有關(guān)債務(wù)人和債權(quán)人之間的有效合作。在2008年全球金融危機發(fā)生后，G20倫敦峰會上全球宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)更是一個成功案例。在貿(mào)易自由化推進方面，各國參與了東京回合和烏拉圭回合的談判，進一步降低了貿(mào)易壁壘，并于1995年最終促成了世界貿(mào)易組織（WTO）的建立。

國際貨幣基金組織和世界銀行

盡管布雷頓森林體系已經(jīng)終結(jié)，但根據(jù)相關(guān)協(xié)定建立的兩大國際金融組織并沒有隨之而消失。相反，作為該體系的主要遺產(chǎn)之一，它們一直發(fā)揮著重要作用。國際貨幣基金組織通過第四條款磋商、匯率監(jiān)測、流動性支持、宏觀經(jīng)濟政策研究和咨詢等方面的努力，促進了全球貨幣金融的穩(wěn)定。有跡象顯示，國際貨幣基金組織正探索將氣候變化、人工智能等最新熱點發(fā)展納入其監(jiān)督范圍，以便觀測這些領(lǐng)域發(fā)展所產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟影響。世界銀行集團則通過提供中長期貸款、參與和鼓勵私人部門的投資等方式，促進了成員國特別是發(fā)展中經(jīng)濟體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貧困削減、氣變應(yīng)對、ESG和可持續(xù)發(fā)展。事實上，根據(jù)多邊主義原則建立起來的傳統(tǒng)區(qū)域性開發(fā)銀行、新開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行及國際清算銀行等全球金融治理機構(gòu)發(fā)揮了類似的積極作用。

基于固定匯率安排或保持匯率穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)

布雷頓森林體系下的“雙掛鉤”是典型的固定匯率安排，要求相關(guān)國家進行必要的宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)。1973年后，某些特定形式的固定匯率安排仍在一定范圍內(nèi)延續(xù)著，從而使相應(yīng)的國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)有了必要性和合法性。在歐洲共同體內(nèi)部，從聯(lián)合浮動到歐洲匯率機制，再到最終出現(xiàn)的共同貨幣——歐元，固定匯率安排一直延續(xù)到目前。在亞洲一些出口導(dǎo)向型經(jīng)濟體及拉美和非洲一些國家，各種各樣的盯住安排或中間安排從未消失，而且呈現(xiàn)上升趨勢。IMF于2023年7月發(fā)布的最新一期《匯兌安排與匯兌限制年度報告》顯示，2022年實行各種形式硬盯住（hard peg）和軟盯住（soft peg）的國家占IMF成員國總數(shù)的比例高達60.3%，實行浮動匯率安排的國家占比僅為34%。這些在不同程度上具有固定匯率性質(zhì)的安排，鼓勵了有關(guān)國家之間的宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，減少了競爭性貨幣貶值發(fā)生的機會。實際上，即使在實行自由浮動匯率安排的國家之間，面對嚴(yán)重的匯率失衡，通過G7、G20等政策對話平臺實現(xiàn)政策協(xié)調(diào)也產(chǎn)生了積極的效果。

針對國際資本流動的適度管理

在簽署于1944年的IMF協(xié)定中，其第六條款明確提出，面對因大規(guī)模的資本流入或流出所造成的貨幣金融動蕩，成員國可以實行資本管制，以防止匯率波動突破限制。這同樣是布雷頓森林體系的一項重要遺產(chǎn)。20世紀(jì)80年代以后，全球性的資本賬戶自由化趨勢快速發(fā)展，不僅工業(yè)化國家全面放棄了資本流動管制，而且大多數(shù)新興市場經(jīng)濟體也顯著放松了對跨境資本流動的限制。面對這樣的趨勢，IMF曾試圖在1997年的秋季年會上修改上述第六條款，以推動更多的新興市場經(jīng)濟體加快實現(xiàn)資本賬戶自由化。然而，1997年7月初開始的亞洲金融危機使得這一動議沒有能夠如期實現(xiàn)。實際上，在經(jīng)歷了長達十多年的觀察和反思之后，該組織在2012年發(fā)表官方聲明，再次闡明了面對大規(guī)模資本流動沖擊一國可以進行資本管制的立場。此外，作為更為常態(tài)化的政策工具，一國應(yīng)該加強針對跨境資本流動的宏觀審慎管理。

布雷頓森林體系遺產(chǎn)的現(xiàn)實意義

當(dāng)前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局。盡管布雷頓森林體系的多數(shù)遺產(chǎn)仍在發(fā)揮一定的作用，但多邊主義框架下的國際經(jīng)濟合作正在面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，自由貿(mào)易體制也面臨空前考驗。受全球經(jīng)濟增長放緩和地緣政治沖突等因素的影響，民粹主義、單邊主義和貿(mào)易保護主義正在持續(xù)抬頭，不少國家將國家安全凌駕于經(jīng)濟效率之上。近年來，某些國家所實施的“近岸外包”“友岸外包”“小院高墻”和“大規(guī)模產(chǎn)業(yè)補貼”等政策措施，使得全球經(jīng)濟日趨碎片化。中美之間的地緣政治緊張局面，可能正在加速經(jīng)濟的集團化或陣營化。全球經(jīng)濟集團化將改變自中國加入WTO之后形成的全球分工和價值鏈體系，從而使得各國經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境變得不利。

2024年是布雷頓森林會議召開80周年。面對嚴(yán)峻復(fù)雜的國際經(jīng)濟環(huán)境，繼續(xù)發(fā)揚多邊主義框架下的國際經(jīng)濟合作精神，維護和加強自由貿(mào)易體制具有特別重要的現(xiàn)實意義。當(dāng)然，布雷頓森林體系自身也存在著內(nèi)在缺陷和不合理性，而且即使在這一體系終結(jié)之后這些缺陷和不合理性依然存在并延續(xù)至今。一是受到特里芬難題的制約，以美元為主導(dǎo)的國際儲備體系存在內(nèi)在不穩(wěn)定性。美元的過度特權(quán)客觀上賦予了美聯(lián)儲無限發(fā)行美元的可能性，并輕易將由此產(chǎn)生的負(fù)面影響溢出至世界其他地區(qū)，造成有關(guān)國家和地區(qū)金融動蕩。實際上，在美元主導(dǎo)的體系下，國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)也常常表現(xiàn)為其他國家被動適應(yīng)美國的需要。這一點彰顯了該體系的不公平性。二是盡管國際貨幣基金組織和世界銀行集團仍在繼續(xù)發(fā)揮積極作用，但其治理結(jié)構(gòu)存在明顯的不合理性。中國等發(fā)展中國家的代表性嚴(yán)重不足，而美國的“一票否決權(quán)”更是在一定程度上影響了這些機構(gòu)的公正性。三是在遭遇外部沖擊時，實施固定匯率安排的國家有可能在保持匯率穩(wěn)定和貨幣政策獨立性之間面臨兩難選擇，有時候明顯的幣值“高估”或“低估”則會錯過對外部失衡進行及時調(diào)整的時機。

中國在繼續(xù)積極倡導(dǎo)多邊主義框架下國際經(jīng)濟合作和自由貿(mào)易的同時，應(yīng)致力于推進現(xiàn)行國際貨幣金融體系的改革，同時不斷完善自身的經(jīng)濟體制和政策安排。一是積極推進多邊機構(gòu)的治理改革，包括在下一次IMF份額審查時顯著提高中國的比例，力求與中國在全球經(jīng)濟總量中的占比基本保持一致。二是繼續(xù)推動新型多邊金融機構(gòu)（如新開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行）的發(fā)展，不斷提升其在全球金融治理體系中的地位和作用。三是努力深化市場化經(jīng)濟改革，擴大對外開放，不斷改善營商環(huán)境，提升貿(mào)易和投資的便利化水平，以便更好地吸引和穩(wěn)定外商來華直接投資。四是積極應(yīng)對一些國家針對中國實施的貿(mào)易和技術(shù)封鎖，鼓勵和幫助具備技術(shù)優(yōu)勢與綜合實力的企業(yè)去海外投資。五是穩(wěn)步擴大金融雙向開放，穩(wěn)慎推進人民幣國際化，積極推進國際儲備體系多元化。

（張禮卿為中央財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授、國際金融研究中心主任、全球經(jīng)濟治理50人論壇學(xué)術(shù)委員會副主任。本文基于張禮卿在“布雷頓森林體系：過去80年與未來展望”國際會議暨2024清華五道口全球金融論壇上的發(fā)言整理而成。責(zé)任編輯/周茗一）