特朗普可能當選情景下的對華經貿政策分析

美國前總統特朗普于2024年7月被正式提名為2024年美國總統選舉共和黨總統候選人。本文系統梳理分析特朗普在2017—2021年任期內的對華經貿政策，預判中美經貿關系的發展方向和特朗普若再度當選后對華經貿政策的框架及主要內容，并基于相關分析，提出應對策略。

美國前總統特朗普于2024年7月被正式提名為2024年美國總統選舉共和黨總統候選人。特朗普在2017—2021年的總統任期內，對中國實施了以“貿易戰”為核心的多方位、敵對性、打壓性的經貿政策，對我國出口、生產和科技發展均造成了負面影響。2023年以來，特朗普已在多個不同場合表明了他若再度當選后的施政方針，以及對中國的經貿政策，顯示其仍將延續在“美國優先”戰略框架下“單邊主義”和“重商主義”的政策風格，并將全方位大幅升級對中國經貿的打壓措施。

系統性梳理分析特朗普在2017—2021年任期內的對華經貿政策以及美國現任總統拜登執政期間中美及全球政經關系的變化，能夠預判中美經貿關系的發展方向和特朗普若再度當選后對華經貿政策的框架及主要內容。基于相關分析，我國須在特定經貿領域進一步收集數據、開展情景分析、量化建模，通過更準確評估美國在相關領域的政策影響，制定應對策略，保障經濟安全。

特朗普政府在2017—2021年的對華經貿政策

特朗普在2017—2021年的總統任期內，對華采取了以高強度關稅為核心、以技術出口和投資限制為輔助、以擴大經濟制裁為威脅的多層級、激進式的經貿打壓政策。其政策制定具有強烈的“單邊主義”和“重商主義”傾向，政策制定和執行具有極端化傾向和快速化特征，并擅長通過對外不斷增加威脅、對內持續夸大成果的方式，一方面脅迫對手讓步，另一方面增加其國內政治資本。

貿易關稅政策

特朗普在2017—2021年的對華關稅政策主要進程如下：2017年4月至2018年3月，美國貿易代表辦公室（USTR）先后通過“2017特別301報告”將中國納入“優先觀察清單”、對中國發起“301調查”、發布調查報告認定中國“不公平”貿易政策，為特朗普出臺對華打壓性貿易措施提供依據并構建法律基礎。2018年6月至2019年12月，特朗普政府對華施加了威脅與行動并存的大范圍關稅政策。其中，主要行動有5輪（表1），對中國共計5500億美元的商品征收了關稅。

總體來看，特朗普在2017—2021年的對華貿易制裁威脅和實際出臺的對華貿易關稅政策存在較高的匹配度，顯示其在貿易領域的政策威脅具備“可信性”。弗拉恩（Aaron B.Flaaen）等人（2021年）的建模分析顯示，特朗普首個任期內美國對其進口的全部中國商品的實際平均關稅稅率由2.7%最高升至15.4%，并在2020年1月后降至12.5%左右，在1.5年時間內增長約4.6倍（圖1）。

出口和投資限制政策

特朗普政府也對中國采取了技術出口限制、投資限制等打壓性政策，推動中美在關鍵科技領域“脫鉤”進程的加速。主要包括兩類：

一是通過修訂法案和利用原有“限制清單”并行的方式，大面積擴大對于美國對華技術出口的限制范圍。其中，特朗普在2018年修訂了《2018出口管制改革法案》，進一步賦予美國商務部以“安全”名義對美國向外國提供的商品、技術、軟件的管制權限，美國商務部也利用該權限將大量科技技術納入該清單。特朗普在2019年修訂了“視同出口”條例，限制在美華人獲取技術的渠道。同時，美國商務部也將更多中國科技企業納入“實體清單”，強化針對相關主體科技產品和技術出口的審查力度，旨在限制我國主體購買諸如半導體、人工智能、生物科技等先進技術和產品。

二是通過強化投資審查力度，限制我國企業對美國關鍵技術和基礎設施等領域的投資。其中，特朗普2018年8月簽署了《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA），擴大并強化了美國外國投資委員會（CIFUS）針對外國主體投資美國關鍵技術、基礎設施、敏感領域等的審查和決定權限。2019年5月，特朗普簽發《第13873號行政命令》，要求強化“限制外國敵對勢力破壞美國信息通信技術供應鏈”，進一步限制我國信息科技公司對美投資及其設備、產品、服務進入美國市場（表2）。

總體來看，特朗普在其首個任期內，已基本形成系統性推動中美科技領域“脫鉤”的戰略框架、政策方案、打壓目標，這也為拜登政府加強并加速推動中美科技“脫鉤”打下了基礎。

經濟制裁和融資限制政策

特朗普政府還針對中國特定科技企業和特定區域企業主體施加了經濟制裁和融資限制相結合的措施。

通過經濟制裁遏制我國重點科技企業發展，打擊特定區域產業鏈。特朗普政府在2018年和2019年先后以違反美國對伊朗出口禁令為由，對中興和華為等兩大信息科技企業發動制裁，并在2019年5月將華為納入美國商務部實體清單，旨在切斷華為的全球供應鏈及其獲得先進技術能力，降低其國際競爭力。2020年8月特朗普簽發行政命令，禁止騰訊公司旗下的微信和字節跳動公司旗下的TikTok應用在美國使用，意圖遏制我國互聯網科技公司發展，但相關禁令被美國法院駁回。

通過融資限制減少我國大型企業融資渠道。特朗普2020年11月簽發了《第13959號行政命令》，禁止美國主體對美國政府認定由中國軍方持有并控制的企業進行投資，促使紐約證券交易所對我國三大電信運營商采取“強制退市”措施，并影響了我國35家大型企業的國際融資；在2020年12月簽署《外國公司問責法案》，要求在美上市外國公司的審計機構必須接受美國監管部門的審計工作底稿檢查，顯著增加了我國公司赴美上市融資的難度（表3）。

綜上所述，特朗普首任期內已形成對中國貿易、科技、經濟等多個領域進行系統性打壓的戰略計劃和政策框架，政策重點從貿易領域向經濟主要領域大幅擴散，嚴厲程度顯著上升。在特朗普首任任期結束前，美國本質上已建立了對華經貿全面“脫鉤”的基礎框架。

若特朗普再度當選，對華經貿政策會如何？

2023年以來，特朗普已經在一系列競選演講和媒體采訪中展示出對中國強硬的敵對態度，承諾若他再度當選，將在貿易、投資、產業等多領域對華施加打壓。我國須盡快提前準備充分應對策略。

特朗普對華貿易政策

近一年來特朗普的公開發言顯示，他若再度當選，將對中國實施的貿易政策會集中在四方面：一是撤銷中國“貿易最惠國”地位；二是對中國向美國出口的所有商品征收60%或以上關稅；三是將在4年內停止對中國生產的必需品的進口；四是將嚴厲打擊中國商品通過第三國出口到美國的避稅行為。

若特朗普再度當選，其對華貿易關稅的實施時間、覆蓋的產品范圍及其演變趨勢，仍將受美國宏觀政治環境及民主、共和兩黨間的政治博弈影響。其中，最主要的影響因素來自兩方面：

第一，當下美國宏觀經濟環境已較特朗普首個任期內顯著惡化，若美國短期內對從中國進口的全部商品征收超高額關稅，疊加特朗普將在美國國內推行的減稅政策，將可能進一步加劇美國面臨的通脹、債務、財政赤字等問題，使美國經濟陷入“滯脹”或衰退的風險上升。一方面，當下美國宏觀經濟環境面臨高債務、高利息、高財政赤字、高通脹的“四高”問題，而美國勞動力市場在高息環境下緊張狀態持續、其通脹與核心通脹黏性增強，使美聯儲難以重啟降息，高利率對美國經濟拖累效應持續。與此同時，2023年中國仍為美國第二大進口來源國，美國短期內難以找到足夠的進口替代品。而多個美國學者針對特朗普首個任期內對華貿易政策的量化建模分析顯示，美國消費者承擔了關稅成本的主要部分。因此，若特朗普再度上臺后快速對從中國進口的全部商品征收60%或以上關稅，美國在短期內將難以找到足夠多的對從中國進口的關鍵商品的替代品，即使相關商品僅有部分關稅成本傳導至美國消費端，由于高稅率因素，也將對美國國內通脹有顯著推動作用。另一方面，減稅是特朗普最重要的國內經濟政策之一，他已做出全面減稅的選舉承諾。保守估算，到2035年其減稅政策將至少增加3.4萬億美元的財政赤字、美國債務/國內生產總值（GDP）比率將提升9個百分點。盡管針對特朗普首個任期內關稅政策對美國財政收入影響的研究顯示，在美國保持2020年關稅稅率恒定的情景下，其在10年內將獲得739億美元的關稅收入；但同一研究也顯示，若中國等主要國家對美實施對等報復性關稅措施，將對美國總產出造成沖擊，可能導致美國國內“稅基”減少。關稅對美國整體財政收入的具體影響存在較大不確定性，但無論何種情景，美國獲得的關稅財政收入大概率小于因特朗普國內減稅政策所增加的財政赤字，這在高息和高通脹環境下，將提升美國經濟陷入“滯脹”或衰退的概率。

第二，特朗普實施對華的打壓性關稅政策的潛在“政治收益”將較此前降低，其快速出臺相關政策動力減弱。拜登政府上臺后，不但維持了特朗普遺留的對華貿易政策，并在2024年5月進一步以“保護美國工業免受不公平競爭”為由，出臺了針對中國電動汽車、半導體、電池、關鍵礦物等的總值180億美元的“拜登版”對華關稅政策。這將使特朗普如果再度當選后陷入矛盾境地：拜登任期內對華經貿政策已非常強硬，特朗普進一步提升關稅政策強度的政治收益將遞減，而經濟衰退風險上升使特朗普面臨的政治成本也隨之上升，整體政治收益將降低。

因此，上述兩大問題的存在，或將降低特朗普上任后快速全面兌現其關稅政策承諾的可能性。短期內（特朗普第二任期的第一年），他可能對關稅覆蓋商品的范圍進行調整，通過對中國部分行業出口美國的商品征收60%或更高的超高額關稅，同時威脅將取消中國“永久性正常貿易關系”（PNTR）地位并將對更大范圍中國商品征收超高額關稅等方式，展現對華貿易政策強硬態度，增加其國內宣傳的籌碼。中期內（第二任期開始的一年后），若美國經濟成功實現“軟著陸”，特朗普可能朝著其政策承諾方向，大幅升級對華貿易打壓力度，并要求我國做出大幅讓步以換取減稅。

對華出口和投融資限制政策

兩個因素可能驅動特朗普上臺后推出較貿易政策更強硬的對華出口和投融資限制政策：

一方面，特朗普在相關領域出臺對華強硬政策，可能短期內在外交領域獲取大量政治資本。其一，拜登任期內推動美國國內對華敵對態度大幅上升，這意味著特朗普未來若出臺相關政策將有較強民意基礎。其二，拜登任期內已在出口和投融資領域對華限制政策的框架、覆蓋范圍、政策計劃和方案、具體政策出臺等多方面建立了明確的思路、實施路徑和政策庫。另一方面，特朗普出臺相關政策面臨的政治成本將顯著小于貿易關稅政策。其一，幾年來拜登政府持續推行的限制對華科技出口和投資的措施，已使美國相關領域企業在華商業利益顯著減少，同時民主、共和兩黨在相關政策上的態度一致性也持續增強，意味著特朗普若出臺相關政策面對的來自美國商界和政界的壓力將減小。其二，相較于關稅政策，限制對華出口和投融資的政策與普通美國民眾生活關聯度低，政策對通脹和經濟的影響機制更復雜、傳導渠道更長，使特朗普短期內面臨的經濟壓力更小。

因此，預期若特朗普再度當選，其限制對華出口和投融資的政策可能更趨近于其競選承諾：出口限制方面，可能強化對現有技術的限制措施，并將諸如生物醫藥、農業科技等更多領域和更低端的技術和產品納入限制范圍。對華投資限制方面，可能限制更多美國投資主體對中國更廣泛領域的投資，通過利用聯邦政府合同、減稅等杠桿，迫使更多在華美資企業將產業鏈遷出中國，并可能系統性推動中國科技企業從美股退市。對華融資限制方面，可能大幅擴大中國企業在美國的投資受限范圍。

對華產業競爭政策

作為出身共和黨的總統，特朗普首個任期內并未通過系統性制定出臺國內產業政策的方式來對抗中國。拜登政府上臺后，重新將產業政策納入系統性對華打壓政策的體系中，一方面在美國國內推動《芯片與科學法案》《通脹削減法案》等法律落地，通過強制相關領域公司在美國或北美建立供應鏈，以及為相關領域投資提供大規模財政補貼的“大棒加胡蘿卜”的策略，推動芯片和綠色產業鏈回流美國；另一方面持續夸大跨國企業供應鏈過度依賴中國的風險，聯合美國盟友，推動“友岸外包”和供應鏈“去風險化”等策略，推動產業鏈遷出中國。

2023年，特朗普在其競選官網中也提出了要制定“戰略國家制造倡議（SNMI）”，并宣稱將“采取一系列改革措施全面消除美國在所有關鍵領域對中國的依賴”。從上述倡議和宣言上看，特朗普已接受利用國內產業政策打壓中國發展的思路，并希望此類政策服務于其推動中美“脫鉤”的計劃。

但是，特朗普的產業政策制定面臨兩方面的阻力：

第一，國內相關政策的受益群體與共和黨支持群體存在不匹配的問題。拜登政府通過《通脹削減法案》，建立了法律約束和財政補貼相結合的對美國綠色和應對氣候變化領域的投資激勵機制。據估算，截至2023年底，拜登政府向半導體、基建、氣候領域投資提供的財政補貼已超8000億美元，并創造了20萬～25萬的新制造業崗位，民主黨支持群體在相關補貼的受益度更高，而經濟依賴化石能源和高污染、高排放行業的共和黨州則損失較大。因此，特朗普上臺后繼續推動美國在綠色和新能源領域與我國競爭的難度較大。

第二，美國債務和財政赤字高企的問題。當下美國面臨的債務和財政赤字問題已非常嚴峻，同時，減稅作為特朗普國內經濟政策的核心，將使上述問題惡化。這種情況下，若特朗普繼續推行需要大規模財政補貼支撐的產業政策，將促使債務和財政赤字問題進一步惡化，美國陷入債務危機的概率將顯著上升，沖擊經濟這一特朗普的執政根基。

因此，面對這些阻力，疊加共和黨長期以來對產業政策和氣候變化的質疑，特朗普若重新當選，可能難以維持拜登政府期間的產業政策力度。特朗普可能在降低財政補貼總量的基礎上，顯著降低對綠色和新能源產業的支持力度，并將部分財政補貼轉入農業和化石能源等對共和黨支持州重要的產業。

綜上所述，動態分析2017年一來特朗普和拜登兩任美國總統對華經貿政策的演變趨勢和實施方式，可預計特朗普若在2024年再次當選美國總統，他的對華經貿政策可能在貿易關稅、出口和投融資限制、產業政策這三大維度展開。貿易政策領域，特朗普可能重用反全球化和自由貿易且敵視中國的羅伯特·萊特希澤，其遵循競選宣言，對華商品征收超高額關稅并施加其他貿易打壓措施的概率較高。但美國“四高”的宏觀經濟環境在短期內可能對特朗普的對華貿易政策有制約作用，使其上任后難以對全部中國商品征收超大額關稅，這可能為我國制訂應對方案留出一定寶貴時間和空間。產業政策領域，特朗普或將受國內政治利益、經濟問題、共和黨傳統思想等因素制約，可能大幅降低對綠色和新能源產業鏈的財政支持，這樣可能降低美國在該領域的競爭力。在出口和投融資限制政策領域，特朗普若出臺對華打壓政策措施則面臨較小阻力，預期他上臺后可能快速在此維度上對我國出臺激進的打壓政策。

政策的影響分析

通過對現有研究的梳理分析，結合政策預判和全球政治經貿形勢的推演，可初步評估特朗普在可能的第二任期內對華經貿政策的影響領域、影響渠道和部分影響效果。

貿易政策影響分析

相關預測顯示：

在特朗普完全根據其競選“宣言”出臺貿易政策，中國也實施對等反制措施的“極端情景”下，將對美國、中國及全球其他國家的經濟造成較嚴重沖擊，全球經濟衰退、現行全球貿易體系終結的風險顯著上升。對美國，量化建模顯示相關政策在2025—2028年的4年內將導致年均超1%的GDP損失，減少超80萬個工作崗位，并導致美國國內通貨膨脹、財政赤字、債務等問題惡化，且對美國國內區域發展造成嚴重結構性沖擊。對中國，目前尚無精準建模分析，但焦陽等人（2022年）對中美貿易占的影響分析顯示，美國對華商品加稅6個月后，中國對美出口平均下降約13%。上述結果結合弗拉恩等人（2021年）模型預測的2020年后美國對華商品實際平均稅率（12.5%）計算，顯示特朗普若再度當選后對華貿易政策可能導致中國對美年出口額下降約63%。但因關稅上升和出口下降的關系呈非線性，特朗普的極端貿易政策很可能對我國出口領域造成更嚴重的沖擊。這也可能使我國經濟目前面臨的需求不足、預期偏弱、部分行業產能過剩問題惡化。對全球其他國家，相關政策可能對歐盟經濟造成比美國經濟更嚴重的沖擊，并可能嚴重影響東南亞經濟，全球經濟陷入衰退、全球自由貿易體系終結的風險上升。

其他對華經貿政策影響分析

相比貿易政策，特朗普在對華出口和投融資限制上的政策方向和實施路徑已較為清晰，其若再度當選，很可能繼續推動相關政策從“小院高墻”向“大院高墻”方向變遷，將更多科技行業納入限制領域。如此前預測，特朗普若再度當選，在維持目前美國在尖端芯片和人工智能等領域的對華限制措施外，可能進一步將普通芯片、生物醫藥和農業科技等中高端技術領域納入對華出口和投融資限制范圍。

然而，美國多年來對中國芯片領域的打壓和限制已迫使中國芯片企業加大投資和自主研發力度，并積極推動全部生產環節中的“去美國化”，在中高端芯片領域對海外技術依賴程度持續下降。同時，美國對中國芯片行業的大力打壓也歐洲敲響了“警鐘”，推動歐洲在2022年提出了《歐洲芯片法案》，強化自身芯片產業鏈。因此，若特朗普進一步擴大對出口中國芯片的限制范圍，對我國芯片產業影響可能逐漸減小，并可能促使歐洲加快行動，將對美國芯片產業海外市場造成顯著沖擊。

而在芯片等尖端科技外的其他領域，美國的技術領先和國際壟斷優勢更低，對中國供應鏈和市場依賴度也更高。例如，在生物制藥領域，2023年全球前50大企業中美國公司數量占比42%，市值占比50.3%，剩余企業分布在中國、德國等13個國家。同時，中美制藥行業產業鏈融合程度也較深，2022年中國為美國制藥領域上游材料的第四大供應國（占美國該領域進口總額的7.9%），有大量美國生物醫藥初創企業也依賴中國的研發外包服務。而近年來美國和全球大型藥企持續增加對中國的投資，在生產和市場上對中國的依賴度也不斷上升。

因此，盡管美國在部分尖端科技領域仍具有很強的競爭和壟斷優勢，它在大量中高端科技領域的壟斷優勢近年來不斷下降，而中國在相關技術領域的技術進步不斷加速。同時，歐洲企業在大量中高端科技領域的技術發展并不遜色于美國，并已開始對美國頻繁出臺的出口限制政策實施防御策略。而中國通過自身在諸多中高端科技產業鏈上積累的優勢，以及國內巨大的市場體量，通過適當的政策組合，有能力抵御特朗普出臺更激進的出口和投融資限制政策的沖擊。

結論與政策建議

第一，建議我國盡快建立經濟和金融領域主要主管部門的統籌協調機制，確定各部門的職責分工，制定特朗普潛在經貿政策的應對策略和政策工具包。可在政策分析基礎上針對特朗普在貿易、出口與投融資限制、產業政策等主要領域的對華政策進行細化的情景分析和影響評估，根據不同情景制定針對性的應對策略以及政策工具包，尤其是針對受影響風險敞口較大行業的救助工具，應對特朗普相關政策對我國經濟和產業的沖擊，防范極端政策引發經濟危機的風險。

第二，建議我國加強研究并盡快制定針對特朗普對華經貿政策的反制政策工具組合。一是可利用美國經濟面臨的高利率、高通脹、高債務、高財政赤字等問題，利用中國在全球貿易和外匯儲備等領域的地位和影響力，針對特朗普的對華經貿政策出臺對等反制和反擊措施，并在極端情況下通過拋售美債等方式擾動美國金融體系，增加美國陷入經濟衰退或“滯脹”的概率。二是全面加強與東盟、中東國家間的經貿往來，進一步打造以中國為中心的區域經濟體系，同時，進一步加強與拉美、非洲等其他“一帶一路”國家的經貿合作，持續擴大中國在全球經貿中的影響力。三是加大對美國經濟、政治等信息的收集和研究力度，盡量維持與美國各界溝通渠道暢通，了解美國社會和經濟走勢、研判美國政府政策動向，為我國能夠提前響應并制訂應對方案打好基礎。

第三，建議我國利用特朗普若重新當選可能導致美國與其傳統西方盟友間貿易沖突增加、經貿政策分歧加大的機會，推動我國與歐盟等主要國家或地區的經貿合作，捍衛世界貿易組織（WTO）規則下的全球貿易體系。一方面，可充分利用特朗普在“美國優先”戰略思想下的“單邊主義”和“保護主義”的行事特征，保持與歐盟、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國等美國傳統盟友間的正常貿易關系，利用特朗普政府與上述國家地區的潛在貿易爭端，推動捍衛WTO規則下的全球貿易體系，增加美國陷入“自我孤立”局面的可能性。另一方面，可進一步放寬歐盟企業來華投資限制，并對重點制造業企業來華投資提供優惠政策，增加歐洲企業在華利益；增加中國和歐盟在氣候和能源領域的政策、產業和金融合作，使特朗普治理下的美國在全球氣候和低碳領域影響力進一步下降，并降低美國聯合歐盟對我國采取協調一致打壓性經貿政策的可能性。

（鞏冰為中國社會科學院大學國際政治經濟學院講師。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）