?高質量發展視域下農民參與鄉村治理的困局與破解?

摘要：推進我國鄉村治理現代化必須走高質量發展之路。在資源下鄉等背景下，由于農村利益分化、村級治理行政化、農民的主體地位受到忽視及農民數字素養不高等原因，農民高質量參與鄉村治理式微，從而影響了鄉村資源的有效整合，不利于發揮農民的創造性，阻礙了鄉村高質量發展。在此基礎上，提出在高質量發展的目標導向下應把構建鄉村利益共同體機制、優化農村社會權力結構、確保農民主體地位以及提升農民數字素養作為推動農民有效參與鄉村治理的破解路徑。

關鍵詞：高質量發展；鄉村治理；農民參與；主體作用

中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A 文章編號：1006-060X（2024）10-0100-04

The Dilemma and Solution of Farmers' Participation in Rural Governance from the Perspective of High-Quality Development

LAN Hao

（School of Marxism， Zhejiang Business College， Hangzhou 310053， PRC）

Abstract： To promote the modernization of rural governance in China， we must take the road of high-quality development. In the context of resource decentralisation and other factors， the high-quality participation of farmers in rural governance has been on the wane， due to the differentiation of rural interests， the administrative trend of village governance， the neglect of the farmers' main role， and the low level of digital literacy among farmers. This situation affects the effectiveness of resource integration in the villages. It further negatively affects the creative development of farmers， thus hindering the high-quality development of villages. Under the goal of high-quality development， building the mechanism of a community of interests in the countryside， optimising the power structure of rural society， ensuring the main role of farmers and improving farmers' digital literacy should be considered as the paths to promoting farmers' effective participation in rural governance.

Key words：high-quality development; rural governance; farmers' participation; main role

實現高質量發展是中國式現代化的本質要求[1]，

其中，治理現代化既是高質量發展的關鍵衡量指標，也是推動高質量發展的重要動能。而鄉村治理是國家治理體系的基礎，對整個治理體系起著至關重要的作用[2]。農民作為鄉村治理的主要參與者之一，其主體作用的有效發揮與鄉村治理現代化的實現密切相關。習近平總書記曾明確指出，“要發揮億萬農民的主體作用和首創精神，調動他們的積極性、主動性、創造性，并善于總結基層的實踐創造，不斷完善頂層設計”[3]。然而，由于農村利益分化、村級治理行政化、農民的主體地位受到忽視及農民數字素養不高等因素的影響，鄉村治理中農民主體性的“遮蔽”或“缺場”狀態尚未得到徹底改觀，農民參與鄉村治理的主動性和創造性未被充分激發，這使其難以有效參與鄉村治理，進而影響了他們在推動鄉村高質量發展中應有作用的發揮。因此，回應高質量發展視域下農民參與鄉村治理的困局與破解問題具有重要現實意義。

1 影響農民高質量參與鄉村治理的因素分析

1.1 農村利益分化導致農民有效參與式微

農村現代化進程在使農村經濟得到改善的同時也在一定程度上導致了農村社會的利益分化，而農村社會利益分化在一定程度上促成了各種觀念、資源等的重新整合。在利益結構分化的基礎上，農村社會從遵循單一傳統的價值理念向追求個人利益、社會保障以及經濟發展等多方面轉變。同時，伴隨著資源下鄉而來的是鄉村治理中鄉村精英參與熱情高漲與普通村民參與程度式微并存的局面。一方面，鄉村精英發現可以從各種項目中為自己謀取利益[4]，故他們參與鄉村治理尤其是村“兩委”選舉的熱情高漲，這是因為成為村“兩委”委員意味著對這些項目工程以及鄉村其他資源有一定的管理權和決策權，他們在經濟實力、人脈資源、社會聲望等方面與普通村民相比具有較大優勢，這種優勢不僅使他們在選舉中容易勝出，也有助于他們選舉成功后利用自身原有優勢在鄉村治理中獲取個人私利。另一方面，隨著鄉村的政治資源越來越被富人、強人等掌握[5]，普通村民能從參與鄉村治理中獲得的利益減少，故他們對參與鄉村公共事務的積極性降低，民主協商和民主監督意識逐漸減弱，“誰當干部都一樣”成為其普遍心態，從而導致其有效參與式微。

1.2 村級治理行政化的出現影響了鄉村自治功能的有效發揮

最新修正的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”制定該法最主要的初衷是“保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設”。但由于相關配套機制不夠完善等，這一初衷在實踐中尚未得到充分實現。由于國家對鄉村的資源輸入等因素的影響，村民自治也在一定程度上受到了某種形態的空間擠壓，鄉鎮對村干部的支配能力也在一定程度上得到增強[6]。我國鄉鎮與村之間存在3種關系：鄉鎮黨委與村黨支部的領導與被領導關系；鄉鎮政府與村委會在村民自治事務范圍內的指導與被指導關系；鄉鎮政府與村級組織在行政事務上的管理和被管理關系。這3種關系是互相聯系、互相影響的整體，我們不能以任何形式進行分割，也不能以其中任何1種關系來取代其他2種關系[7]。然而，在村民自治制度運行的實踐過程中出現了一些變化現象，主要分為以下2種。一是以鄉鎮黨委與村黨支部的領導與被領導關系取代指導與被指導、管理與被管理關系，這是傳統的一元化領導模式。這樣一來，鄉鎮與村的關系就變化成單一的上下級關系[8]，如鄉鎮政府在行政治理領域將村級組織納入基層政府體制，對村級組織實行嚴格的管理、考核和控制[9]。二是將鄉鎮政府與村級組織在行政事務上的管理和被管理關系作為村莊治理主導關系，這種情況是指村干部的行政化。其中一個重要的原因是，2006年我國全面取消農業稅宣告了國家從農村提取資源時代的結束，鄉村振興作為國家戰略的提出使得越來越多的資源向農村輸入，國家與農村之間資源配置的關系由國家從農村提取資源轉變為國家向農村輸入資源。大量資源下鄉在一定程度上導致村干部把大部分時間花在項目爭取、項目落地以及項目轉化上，而項目能否爭取到往往與鄉鎮對村的考核結果和鄉鎮領導的意志相關。在這樣的背景下，村干部的角色越來越向“鄉鎮代理人”靠近，村委會在一定程度上成為基層政府的“行政工具”，這影響了基層自治組織自治功能的發揮。村級治理行政化有利于管控，也有利于政府民生服務落地，但難以應對鄉村社會發展所帶來的各種挑戰，從長遠看不利于形成鄉村治理的內生性秩序[10]。

1.3 農民的主體地位受到忽視降低了農民參與鄉村治理的積極性

在村級治理行政化的背景下，村干部將大部分注意力集中到鄉鎮政府任務上而忽視了農民在鄉村治理中的主體地位，這降低了農民參與鄉村治理的積極性，從而造成農民參與與鄉村治理的脫節[11]。此外，村干部行政化趨勢也限制了“中堅農民”作用的發揮，這在一定程度上打擊了“中堅農民”參與鄉村治理的積極性。尤其是在農業型農村地區，村級治理事務相對比較簡單，村干部工作具有較強的季節性與臨時性，故村干部大都是從村莊中產生、在村莊中生產生活的不脫產農民群體，他們不必為當村干部而放棄自家的生產經營。且只有在村莊中有收入的農民才能“當得好”“當得起”村干部：“當得好”的原因是他們生活在村莊，在村莊中生產，是村莊的一員，了解村民的生產生活需求；“當得起”的原因是他們有自己的收入就不需要完全依賴村干部報酬，村干部報酬不是工資，而是誤工補貼，金額不高。而如果要求村干部職業化，那么那些“中堅農民”就被排斥在村干部范圍之外，這就打擊了此類農民參與鄉村治理的積極性[12]。

1.4 農民數字素養不高成為其高質量參與鄉村治理的內生桎梏

在數字經濟迅猛發展的背景下，人民群眾作為數字資源的使用主體和技術應用的終端主體，其數字素養直接決定了技術效能的發揮程度[13]。而數字鄉村建設的有力推進，也對農民數字技能和數字素養提出新的要求。然而，受經濟社會發展等各方面因素的影響，當前我國城鄉數字鴻溝仍然較大。中國社會科學院信息化研究中心于2021年發布的《鄉村振興戰略背景下中國鄉村數字素養調查分析報告》顯示，農村居民數字素養比城市居民低37.5%。農民內在發展動力是驅動數字鄉村建設的重要方面[14]，城鄉數字鴻溝帶來的城鄉居民群體信息落差及其在互聯網使用上所獲報酬的差異等影響了農民的數字信心。農民數字理念相對比較落后、數字技能較為缺乏以及農村數字治理水平亟待提高等也都制約著農民數字素養的提升，進而影響了數字鄉村建設和鄉村全面振興的進程[15]。當前，在鄉村治理數字化的趨勢下，數字素養不高的農民群體缺乏參與鄉村治理的有效渠道，故難以真正、實時、有效地參與鄉村治理，農民數字素養不高成為其高質量參與鄉村治理的內生桎梏。

2 農民高質量參與鄉村治理的實踐路徑

2.1 構建鄉村利益共同體機制

在國家資源下沉的背景下，村莊大都在努力爭取項目等資源支持，對于村干部來說普通村民是否參與其中不太重要，因為項目等資源更多需要依靠村里的能人、強手去爭取。而對于大部分普通村民來說，他們也覺得自己在其中難以作為，故更多抱持“搭便車”或“坐享其成”的心理，即認為“若別人能爭取來項目更好，自己也會跟著受益，若別人爭取不來項目也行，自己也沒有什么損失”。要改變這種狀況，防止村民自治變成“寡頭”治村，就要構建鄉村利益共同體機制，具體如下。一是要強化村干部的群眾觀點。造成當前農民鄉村治理參與感不足的原因之一就是村干部缺乏群眾理念。部分村干部認為黨的方針政策、村里公共項目等由村干部去落實就可以了，普通村民無需過多了解這些內容。而較多時候黨的方針政策、村莊公共項目等落實不夠到位或落實成效打折扣，恰恰是因為前期村干部沒有充分重視普通村民的知情權，沒有對普通村民做好耐心細致的宣傳工作，這讓普通村民誤以為這些方針政策和公共項目與自己無關，從而缺乏參與意愿、參與程度不高。因此，有條件的地方可對村“兩委”所有委員進行崗前培訓，使村“兩委”委員樹牢群眾觀點，條件尚不具備的地方至少要保證村黨支部書記接受一定學時的崗前培訓，確保村黨支部書記牢牢樹立群眾觀點。二是要強化普通村民的公共精神。農民的公共精神不強，這一方面是由于受小農意識的影響，另一方面是因為，大部分中青年農民長期在外打工，他們在參與鄉村治理中更多關心家族利益，如其在自家人參加村“兩委”選舉的時候才有參與積極性，或在自家利益受損的時候才參與監督和維權，而大部分時候對村莊公共項目的建設以及公共事務中不公平、不公正的做法抱持“事不關己、高高掛起”的態度。改變這種狀況的關鍵是要強化普通村民的公共精神。因此，相關部門、組織可在具體實踐中以農村文化禮堂為載體，以構建健康、多元的文化生活為抓手，科學采用物質獎勵和精神鼓勵等制度化的方式激勵普通村民參與鄉村治理，引導其在參與村務管理中培養公共意識，在多元文化生活中提升公共精神[16]。

2.2 優化農村社會權力結構

村莊權力結構是否合理以及行使是否恰當直接影響到村民政治參與渠道的通暢程度。目前，我國村莊權力結構大致可以分為上、中、下3層：上層是指國家權力，這種權力在村莊權力結構中起著主導或支配作用；中層是指村莊精英權力，這種權力在村莊權力結構中起著承上啟下的作用，其運行得好則可以合理平衡村莊權力的三重結構，運行得不好則會對村民自治造成破壞；下層是指村級治理的最終所有權，其主體是普通村民，但又必須委托給中層來行使，容易受到中層的控制[17]。目前，我國村莊權力運行中的問題出現在中層和下層，故需要從以下方面進行改進。一是要規范中層權力。一方面是要對參與村“兩委”選舉的人尤其是參選的農村精英進行嚴格把關，重點考察其政治素養、道德品質以及群眾基礎；注重發揮其在鄉村治理中的引領作用，堅持民主治村，避免精英“寡頭”化[18]。另一方面是要賦予村干部相應的自主性，如使村干部可以根據本村實際情況來決定鄉村治理中的重點優先項目等，促使他們盡心盡力地干好工作，堅持好群眾路線。二是要激活下層權力。在實踐中，一些地方的村民與村委會之間存在著“委托矛盾”，村民對村級治理的所有權往往難以落到實處。因此，村委會要在處理村莊事情中充分尊重民意，按照本村村民自治章程、村規民約等來進行處理。這可使村干部贏得村民的信任，讓村民相信自己投票選舉出來的村委會是真心實意為大家服務的，并激發村民政治參與的熱情，使村民愿意表達自己的想法和需求。

2.3 確保農民主體地位

培育農民參與鄉村治理能力的關鍵是確保農民的主體地位，這離不開各級黨委和政府的領導、支持與推動，也需要相關組織的協調配合，以形成農民積極、有效參與鄉村治理以及農村基層民主不斷發展的良好局面。一是要明確鄉鎮政府職能。鄉鎮政府要以“依法管理”和“提供指導”為重點，依據《中華人民共和國村民委員會組織法》中規定的村委會職責范疇，不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，轉變觀念和作風，提升服務能力，在履行職責上主要通過宣傳和示范、輔導和培訓、協商和幫助、獎勵和補償等方式對農民進行引導。二是要完善村委會功能。村委會要協助鄉鎮政府開展工作，但在具體做法上不應把自己等同于基層政府，借助行政命令來實現，而應從村民自我管理、自我教育、自我服務的角度進行處理。作為村民自治組織，村委會可依托村民自治章程、村規民約和其他自治組織等開展工作，當好政府與村民之間的橋梁與紐帶，防止行政化、官僚化傾向。三是要培育鄉村治理人才。近年來，黨和政府出臺政策培育農村人才，包括新型農業經營主體人才、高素質農民、農村實用人才等，成效顯著。農村新型人才隊伍初步形成，不僅緩解了“誰來種地”“如何種好地”等問題，還為村民自治和發揮農民在鄉村治理中的主體作用提供了參與意愿強、參與能力強、發揮作用強的人才儲備[19]。鄉村治理人才和普通農民共同發揮主體作用，高質量參與鄉村治理。

2.4 提升農民數字素養

首先是要完善農村數字基礎設施。優質數字基礎設施有利于農民數字素養的提升。一是要加快補齊鄉村網絡基礎設施短板、持續推動農村數字基礎設施優化升級、穩步推進涉農數據資源共享共用；繼續加強對農村電信網絡的建設和升級，提高農村網絡接入的速度和穩定性；建設更多基站和光纖網絡，確保農民能夠方便快捷地獲取網絡資源，為農村地區信息交流提供堅實基礎。二是要進一步規劃建設數字資源中心和服務站，全面、充分地考慮數據中心的規模布局，在服務站內提供數字設備租借、技術支持、在線咨詢等多項服務，以便為農村居民提供便捷高效的數字化服務[20]。三是要進一步加強農村黨務、政務、村務信息化建設，增強農村社會綜合治理數字化能力，完善農村智慧應急管理體系。其次是要多方賦能構建服務體系。政府相關部門要積極探索和制定農村數字資源供給專項政策，進一步整合農業數字教育資源，充分利用高等院校、農業職業教育基地等的優質資源，創建可操作、可復制、可模仿的通識性課程和典型案例，建立全國性數字農業教育網絡，促進數據資源的跨區域、跨層級共享，推動數字資源的廣泛應用與傳播，鼓勵農民參與數字化進程[21]。高等院校、農業科研院所、企業以及社會公益組織等應扮演好指導農民學習的社會主體角色。高等院校和相關農業科研院所應重點推進農民數字素養理論教學，深入開展農業領域農民學習狀況分析，制定科學務實的農民數字素養培育指導計劃。企業特別是農業企業和互聯網企業應扮演好提升更高素質農民數字素養的先鋒角色，協作推進農業生產與網絡技術融合發展。社會公益組織應當將工作重點放在與農民的溝通交流、數字化成果的傳授以及教農民如何有效運用數字科技等方面[22]。

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（責任編輯：袁萍萍）