區域協同立法現實困境與推進策略：以成渝地區雙城經濟圈為例

〔摘要〕 區域協同立法能夠為區域協調發展提供堅實法治保障，但現實中因負外部性和法律供給不足的問題，地方立法機關推進區域協同立法積極性并不高。文章探析了區域協同立法的理論與制度基礎，以成渝地區雙城經濟圈協同立法為例，分析了其在立法文本、工作機制以及改革協調性等方面的現實挑戰，認為合作協議約束力弱、立法規劃優先級錯位、協同模式松散是其主要困境。據此，提出推進協同立法應當以發展規劃為指導，通過推進綜合立法、編制中長期協同立法規劃、完善工作機制、支持區域內多層級協同等方式，激發區域協同立法動力。

〔關鍵詞〕 成渝地區雙城經濟圈；區域協同立法；區域法治；區域協調發展

〔中圖分類號〕D927 〔文獻標志碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2024）05-0028-07

〔作者〕 文硯章 碩士研究生 四川省社會科學院法學研究所 成都 610071

張平祥 碩士研究生 四川省社會科學院政治學研究所 成都 610071

陳明紅 副研究員 四川社會科學院農村發展研究所 成都 610071

〔基金項目〕四川省社會科學院第七屆（2023年度）“學術新苗”課題“成渝地區雙城經濟圈協同立法機制研究”。

近年來，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域開展了一系列協同立法實踐，為區域協調發展提供了重要法治保障。《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）第八十三條第一款規定：“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以協同制定地方性法規，在本行政區域或者有關區域內實施。”《立法法》概括性授權省級、市級地方人大及其常委會可以進行區域協同立法，為深化區域合作提供了新的發展契機。當前，作為國家重點培育的經濟增長“第四極”，成渝地區雙城經濟圈協同立法工作還處于起步階段，工作機制尚不成熟，立法成果偏少，區域法治與改革不夠協調。本文旨在討論區域協同立法的理論內涵和法理依據，梳理成渝地區雙城經濟圈協同立法現實挑戰，就如何完善區域協同立法體制機制提出對策建議，更好推動區域經濟高質量發展。

一、區域協同立法的理論解讀

1.法理審視

區域協調發展離不開法治保障，區域法治是一種以地緣關系為紐帶、由相鄰地域所組成、跨越行政區劃的新型地方法治類型^〔1〕，其產生和發展正是區域協調發展的題中應有之義，并形成了區域與行政統轄層級彼此交錯的非均衡格局^〔2〕。作為地方法治的具體表現形式，區域法治在遵循社會主義法治國家建設總體方向和維護國家法律統一與權威的基礎上，為區域協調發展提供了法律框架和制度保障，確保區域改革始終在法治軌道上運行。區域法治理論強調，地方法治實踐既可以開展于某個特定行政區域，也可以在不同行政區域之間聯合開展，以跨域治理的方式解決既有行政區劃導致地方法治存在盲區的弊端^〔3〕。區域法治作為法治中國建設中的嶄新形態，為立法者構建平等有序的立法合作關系，共同推進區域協同立法提供了重要理論基礎。

2.法律依據

《立法法》第七條、第九條要求立法與改革相適應，即區域協同立法應當與區域協調發展相適應，不應片面強調只有權力位階相等的立法主體才能開展區域協同立法^〔4〕。從立法體例上講，《立法法》對區域協同立法主體采取并排列舉的形式予以規范，說明它們在區域協同立法中屬于并列關系。因此，跨省際、跨層級協同立法符合《立法法》精神，并且有助于破解區域協同立法動力不足的難題。同時，權力自下而上地配置和行使，盡可能貼近基層作出決策，可以發揮基層在國家治理中的重要作用^〔5〕。根據協同緊密程度，區域協同立法可以分為松散型、半緊密型和緊密型三種模式^〔6〕，而半緊密型、緊密型模式更加符合《立法法》的精神。因為松散型模式是一種初級協同，“協同”主要體現在多方參與協商立法的過程中，而立法文本生效仍需各地立法機關分別行使立法權^〔7〕。區域協調發展以一體化為發展目標，半緊密型、緊密型立法模式也更加符合這一趨勢，有利于節約立法資源，避免重復立法，實現“一個文本、多地適用”的效果，從根本上解決各地方立法不夠協調的問題^〔8〕。區域協同立法的形式應當根據區域協調發展的需要靈活選擇部分環節協同或者全過程協同，采取聯合起草、聯合審議，或者一方起草、聯合審議等形式，盡可能提高立法質量和效率。此外，《立法法》規定立法應當從國家整體利益出發，區域協調發展戰略作為國家戰略，地方利益應當服從國家整體利益。基于信賴利益保護的原則和增進區域地方政府互信的需要，區域協同立法應當具有更強的法的拘束力……更好地引領、規范和保障區域協調發展戰略的實施^〔9〕。按照比例原則，區域協同立法代表更廣范圍的人民意志，為維護更大的區域利益，地方利益應當作出調整和妥協^〔10〕。因此，區域協同立法與普通地方立法相比應當具有更高法律效力。

3.政策引導

“硬法”法律與“軟法”政策都是國家、社會治理不可或缺的重要手段，法律的穩定性往往需要政策的靈活性作出必要補充^〔11〕。國家出臺的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》等發展規劃雖然不是法律規范，但超出了一般意義上的政策文件，具有明顯的示范性和指引性，對立法的間接指導效應不言而喻^〔12〕。而國家治理體系和治理能力現代化又要求將實踐中行之有效的國家政策轉化為法律法規^〔13〕，即立法者以發展規劃為依據，簽署協同立法合作協議并實施共同立法行為，由此將相應政策轉化為法律。雖然是否簽訂合作協議并不一定能實際推動區域協同立法向更緊密層次邁進，這些協議也沒有通過正式立法程序上升為國家意志，但其中大量倡議性、框架性、方向性規定具有示范功能。因此，通過構建起軟法與硬法互為補充、配套協調的制度體系，有助于提升軟法的實施效果，并為改革提供法律保障。

二、區域協同立法困境

1.區域協同立法具有負外部性

我國行政管理體制以縱向關系為主要特征，績效考核既是官員升遷的重要指標，也是城市資源獲取的重要影響因素，府際競爭實質上成為促進區域發展的體制性關鍵因素^〔14〕。這種包括協同立法在內的橫向府際合作不僅要重塑地方之間的關系，還需要付出更多時間和成本，具有“負外部性”的特點。是故，在傳統府際競爭體制機制作用下，區域協同立法容易受到抑制。具體來說，立法者一般僅需考慮本法域內的情況；而在協同立法中，需要兼顧個體利益和整體利益，甚至在特定情況下個體利益不得不讓步于整體利益，以至于陷入“集體行動困境”。由此可能產生兩種情況：一是立法者的自利性排除了其他區域的利益訴求，造成地方利益沖突。二是立法者以制度為壁壘制造障礙，阻礙協同立法進程。某種意義上講，立法的本質是一種利益博弈，協同立法主體之間因政治地位、功能定位、基礎能力、利益需求等各有不同，為實現自身利益最大化往往展開激烈的博弈，可能導致無序競爭和保護主義蔓延。因此，為了盡可能減少爭議，在上級機關的調和下，立法者往往會通過明確立法需求形成集體行動的共同目標^〔15〕，通常優先選取利益趨同或者一致的項目激發協同立法動力，盡可能減少立法分歧，實現有序的競爭與合作。

2.法律保障不足影響協同動力

由于《立法法》只是明確了區域協同立法的主體，對協同立法制度設置了倡議性條款，存在法律規范供給不足的問題。一般來說，跨省際區域協同立法事項往往以省級立法機關作為主體推進，設區的市通過該省立法機關與其他省級立法機關進行合作。以成渝地區雙城經濟圈中的高竹新區為例，廣安市立法機關欲與重慶市立法機關就高竹新區某一事項進行協同立法，需要提請四川省立法機關作為協同主體，可能面臨省級立法機關協同動力不足的問題。此外，由于設區的市制定的地方性法規須報省級立法機關批準后施行，如果設區的市可以直接跨省際、跨層級進行區域協同立法，則會產生后續一系列問題。例如：設區的市與省外立法機關協同制定的地方性法規是否需要其所在的省級人大常委會批準，該法規能否超越《立法法》規定設區的市的立法事項范圍，以及該法規與設區的市所在省地方性法規相沖突如何處理等。這些問題《立法法》并未予以明確。而且，這些協同制定的地方性法規具有溢出效應，可以跨域產生法律效力，直接沖擊了原有位階體系，甚至可能對國家立法體制和法制統一產生影響，更引發了關1ee57b20d736534eba96863ed624cf26于“在單一制國家結構形式上面臨困境”和“人民代表大會制度的內在緊張關系”的擔憂^〔16〕。

3.軟法推進協同存在效力缺陷

我國區域一體化是一種依靠國家公權力強力推進的路線^〔17〕。目前，各級人大和政府出臺的各類指導意見、發展規劃、合作協議等已成為我國最廣泛的一種區域合作形式。雖然地方人大、政府負有履行合作協議的義務，但是這些文件不像法律規范那樣具有完整的假定條件、行為模式和法律后果，缺乏強制約束力，更沒有監督和救濟機制，這類軟法的約束力主要依賴于官員內心自愿、誠實信用或者工作紀律，并不能實際促成締約主體履約的行動自覺。同樣，也不會有d736a2f9daa4cd3254ee4022bd0ab194締約主體因合作協議得不到履行而提起裁決、訴訟或仲裁^〔18〕。由于合作協議等文件取代規范協同立法工作的綜合性法律文件，抽象性和原則性的政策文件取代了明確具體的法律制度，出現了硬法規范缺失的現象。僅僅依靠人大和政府出臺各類規范性文件進行區域合作，甚至可能會發生改革“于法無據”的風險，亟待建立完備的硬法規范體系。

三、成渝地區雙城經濟圈協同立法現實挑戰

1.松散型協同模式影響立法效果

成渝地區雙城經濟圈協同立法處于初期探索階段，屬松散型模式，以獨自立法、各自審議、成果共享為典型特征。一是協同立法缺乏強制約束力。川渝兩地立法機關以《四川省人大常委會重慶市人大常委會關于協同助力成渝地區雙城經濟圈建設的合作協議》等文件作為協同立法的制度基礎，缺乏有力外部監督，違約成本低，可能致使區域合作流于形式，難以觸及改革深水區。二是影響協同立法起草環節。松散型模式可能出現某一方主導立法起草環節的現象，使得文本更多強調自身主張與需求，導致立法項目偏離協同需要，難以滿足雙方利益關切。三是影響法律實施的效果。兩地協同制定的地方性法規在立法文本上并不完全一致，以“兩個文本、兩地適用”為主要特征，導致在法律適用上出現偏差。例如：在優化營商環境條例中，重慶市對中小企業的幫扶在財政扶持、金融支持、公共服務之外，還予以費用減免，四川省則無此規定。又如涉及嘉陵江流域生態環境保護，采取了“四川條例+重慶決定”的模式，沒有形成統一的法律文本，形式上依然保持著各自立法的特點。

2.工作機制不完善影響立法質量

川渝兩地立法機關建立的區域協同立法合作機制尚不能滿足充分協同的要求。一是協調溝通機制存在不足。現有溝通機制主要為定期聯席會議、聯合調研、座談會等，難以滿足常態化磋商的需要，容易造成合作事項的信息不對稱，在具體問題上可能難以深入研究。二是立法過程機制存在不足。兩地在立法理念、條件、需求上的差異使得協同立法優先級錯位，存在明顯的一方主導、他方配合的非均衡情況。三是專門機構設置存在不足。每個部門的工作具體內容、流程、規范等不盡相同，容易導致兩地工作對接不夠精準。川渝兩地立法機關以個案協調的方式推進協同立法，也容易導致工作連續性不足、過程資料分散，進而影響后續立法質量和效率。

3.立法成果與經濟改革不夠協調

經濟區與行政區適度分離改革是成渝地區雙城經濟圈建設的難點和重點，現階段協同立法成果表現出對改革支持力度不夠的問題。一是立法層級不對等導致區域協同立法工作進展緩慢。地方立法機關具有一定的層級性，經濟區是四川省設區的市級和重慶市區（縣）級開展的合作，而重慶市區縣并無立法權（除民族自治地方），立法級差導致無法進行協同立法。二是立法缺失影響經濟區運行效率。政府在經濟區行使行政權力、開展行政執法需要立法授權。目前，除高竹新區外，其他跨省域經濟區尚未通過協同立法賦予行政主體資格，行政管理權限不足。三是立法授權事項不一致導致政府行政標準不一致。川渝兩地在行政權力事項名稱、收費標準、受理條件、執法標準、辦結時限等方面標準不一致，增多協同立法的不確定性因素。

四、加快成渝地區雙城經濟圈協同立法的對策

1.推進綜合立法

區域協同立法既有個性問題也有共性問題。綜合立法旨在規范區域協同立法的共性問題，單行立法則聚焦個性問題^〔19〕。川渝兩地立法機關所簽署的合作協議即為軟法性質的綜合文件，而法律責任條款的缺失使得合作協議不具備國家強制力。合作協議在完善責任條款后，因其是地方人大代表轄區內公眾自愿達成并接受約束的公法性質的契約、協議，是一種具有法律效力的規范性文件，締結主體在違反協議時需要承擔法律責任，有利于解決合作協議履行欠佳的問題。川渝兩地立法機關可以探索制定《成渝地區雙城經濟圈協同立法工作條例》，推動合作協議等軟法實現法制化、規范化、標準化，明確區域合作的基本原則、主體組織、職權職責、協調程序、執行方式、監督保障等內容，形成共同接受、一致行動、具有強制約束力的法律規則。針對具體立法項目，兩省市還可以在綜合立法框架下通過單行立法細化落實，解決個案協調效率低下和對接不夠精準的問題。

2.編制中長期區域協同立法規劃

統籌立法規劃是推進成渝地區雙城經濟圈協同立法的關鍵，有助于明確協同需求，提高立法效率，確保區域平等和共同發展。川渝兩地立法機關應當立足區域協調發展需要，以《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》為指引，理順協同立法優先級，確定協同立法重點項目和優先項目，做好中長期的區域協同立法規劃編制工作。立法規劃不僅要吸收雙方意見，更要及時通報各自立法計劃和項目信息，防止協同立法事項信息不對稱。在立法項目的選擇上，還應當聚焦于區域治理的共同問題，明確“同一文本”和“兩地同向”的立法項目，避免立法草案過于強調某一方的立法主張和利益訴求，解決一方主導、他方配合導致立法不夠公平的問題。

3.推動立法模式向緊密型轉型

松散型立法模式難以適應區域經濟一體化發展需要，應當向半緊密型、緊密型模式轉型。川渝兩地立法機關應以“平等互利、權責對等、成本共擔、利益共享”為原則，在立法文本起草方式上，可以參考長三角地區在《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》中所創新的“一個文本、三地適用”協同模式，以及在大氣污染防治條例中創新的示范性文本協同模式，即首先協商確定示范性條款文本，在關鍵內容和條款上保持一致，并允許各自法律文本進行個性化表述。這要求立法機關應當根據立法項目，適當選取全過程協同或部分過程協同，靈活選擇“一方起草、他方配合”或者“聯合起草、聯合審議”等多種形式，在文本內容上采取“一個文本、多地適用”，盡可能統一文本以保證立法質量。

4.完善區域協同立法工作機制

立法工作機制是保障立法質量的制度基石。一是加強協同立法的制度建設。優化協同立法管理層級，建立以川渝兩地人大常委會主任為協同立法工作組組長的“雙組長”領導小組，在聯席會議外建立“人大主導、政府協作、專家建議、公眾參與”的協同立法會議制度，強化區域法治水平考核權重，以考核倒逼推動府際競爭向府際合作轉型。二是探索設置協同立法專門機構。一般來說，緊密型模式依靠設置協同立法機構，由專門人員、運行規則以及經費來源以保證獨立地開展常態化、專門化工作。兩地人大常委會可以授權由專門機構負責協同立法工作，提升工作專業性、連續性和銜接精準性，并避免信息匯集、保存、共享出現的分散和遺失等問題。三是建立協同立法的公眾參與機制。合作協議雖然是國家機關之間締結的，但其規范內容卻不僅約束作為締結主體的國家機關，而且也約束公眾^〔20〕，應當接受監督和制約。區域協同立法也需要回應區域內民眾和企業的利益訴求，解決區域治理缺少公眾參與的困境^〔21〕。應加強信息公開制度建設，梳理協同立法的社會公開事項，擴大公眾參與的路徑，確保公眾以多種身份、多種渠道充分參與協同立法，將公眾的利益訴求轉化為公眾的權利義務，增強公眾參與的積極性和主動性。

5.開展多層級區域協同立法

川渝兩地省級立法機關應支持地方開展多種形式的區域協同立法實踐。一是推動設區的市立法機關積極協同立法。可通過先行探索試點，在市級層面建立健全區域協同立法工作機制，在立法權限內協同制定地方性法規，待經驗成熟后再推廣。在重層級協調、輕跨區域協同的大環境下，也可以運用“1＋N”的省-市協同立法模式，實現省市之間的縱向協同和地市法規之間的橫向協同。例如針對某一立法需求較強的項目，四川省可以加強省市聯動，由省級立法機關聯合多個市州立法機關，通過縱向統籌推動橫向協同更加有序有效。二是支持跨省域經濟區以跨層級形式進行協同立法。由于經濟發展規劃權、項目申報權、行政審批權、要素分配權都在行政區，經濟區發展權缺失。四川應支持本省設區的市立法機關在經濟區建設事項中優先與重慶市立法機關進行區域協同立法，以跨省際、跨層級協同的方式激發和調動設區的市協同立法工作活力和動力。

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（責任編輯 肖華堂）