中國城市群的內涵特征與發展愿景

肖金成研究員牽頭主編的《經濟引擎——中國城市群》一書，在對我國16個城市群進行調查研究和深入分析的基礎上，從理論上闡述了城市群的概念內涵、形成機理、政府規劃，并詳細介紹了世界級城市群的發展情況與基本特征。在此基礎上，該書還對我國城市群發展現狀及其對經濟發展和空間布局產生的影響做了詳盡研究，這樣一部既有理論性、又有現實指導性的著作，對我國經濟社會發展、區域發展規劃和政策的制定將會帶來新的啟示。

城市群（Megalopolis）概念是由法國著名學者戈特曼于1957年提出的，也可以說城市群作為一種特殊的區域形態是被戈特曼首先發現的。“Megalopolis”一詞最初被譯為“城市連綿區”和“大都市帶”，意思差不多，但相比而言，“城市群”三字更為簡潔明了。從內涵上來說，城市群是在一個特定的區域內聚集著相當數量不同規模、不同類型和不同性質的城市，以一個或幾個特大城市為中心，依托一定的自然環境和交通條件，城市之間聯系越來越緊密，共同構成一個相對完整的城市“集合體”。簡而言之，城市群是由都市圈和城市圈耦合而成，一般在人口、城市、產業比較密集和經濟比較發達的地區出現。城市群內的城鎮體系相對比較合理，以少數特大型、大型城市為核心，加上中小型城市以及市鎮之間相互串聯，形成一個層次分明、功能定位清晰、各城市規模等級結構合理的城市群體。這也是我國城市群規劃研究權威專家、中國國土經濟學會理事長、中國區域科學協會副會長、國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成研究員牽頭主編的《經濟引擎——中國城市群》一書所描繪的中國城市群的內涵特征與發展愿景。

早在“十一五”時期，我國就提出把城市群作為推進城鎮化的主體形態?！秶倚滦统擎偦巹潱?014-2020年）》提出以城市群為主體，促進大中小城市和小城鎮協調發展。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要也提出，建立健全城市群一體化協調發展機制，以中心城市和城市群等經濟發展優勢區域為重點，帶動全國經濟效率整體提升。除此之外，為推進城市群高質量發展，由國家發展和改革委員會編制并經國務院批準了多個城市群發展規劃，如《長江中游城市群發展規劃》《哈長城市群發展規劃》《成渝城市群發展規劃》《長江三角洲城市群發展規劃》《中原城市群發展規劃》《關中平原城市群發展規劃》等。作為城鎮化的重要載體、國家經濟發展的重心和區域發展的戰略支點，加快城市群發展有利于打破行政區劃的藩籬，提高產業集聚與關聯度，促進不同層級城市的優勢互補，對促進區域協調發展、創造就業崗位、承載人口增長、提高城鎮化水平等方面發揮了重要作用。

20多年來，肖金成研究員持續深耕城市群領域研究，對我國各個城市群都比較熟悉，研究成果也很多。1998年，他參與編寫的由時任國家發展計劃委員會主任曾培炎主編的《新中國經濟50年》一書，撰寫了“中國的城市化道路”一章，就指出在我國城市化進程中出現了新的區域形態即城市群，并提出中國已形成長江三角洲、珠江三角洲、京津冀、遼中南四個城市群，未來還會形成更多新的城市群。早在2007年，肖金成研究員組織國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所的研究人員就對我國的城市群進行了深入系統的研究，并在《中國經濟時報》發表署名文章，指出我國已形成十大城市群，這十大城市群土地面積占全國國土面積的比例達到11%，承載的人口數占全國人口總數的比例達到39.24%，占GDP的比例達到65.43%，城市群已成為我國經濟的重要支柱。在相關研究報告的基礎上，他還于2009年在經濟科學出版社出版了《中國十大城市群》一書。

2022年3月出版的《經濟引擎——中國城市群》是由重慶大學出版社策劃組織的主題出版物——“改革開放叢書”中的一部。該叢書共19部，先后獲批重慶市出版專項資金資助項目、國家出版基金資助項目，以及教育部全國高校出版社主題出版項目。《經濟引擎——中國城市群》是肖金成研究員組織全國對城市群有深入研究的十幾位專家學者及其團隊的研究成果，是集體智慧的結晶。該書不僅對城市群的理論、城市群規劃、世界級城市群等做了梳理和介紹，也對京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝、長江中游、中原、山東半島、遼中南、海峽西岸、關中、北部灣、長株潭、江淮、哈長、天山北坡、蘭西等16個城市群進行了系統研究，對其空間特征、發展歷程、發展愿景等做了翔實的分析和論述，對學術研究以及政府規劃的編制具有重要參考價值。

一、對城市群的內涵和形成機理進行了探討，為城市群范圍的確定提供了參考

《經濟引擎——中國城市群》一書中提出，城市群范圍的劃分必須要有科學依據，不是在地圖上隨意劃圈，范圍也不是越大越好。只有當都市圈的空間范圍與周邊的城市圈連在一起時，即實現了空間耦合，才形成城市群。如果都市圈與周邊的城市圈沒有發生耦合，即存在斷裂帶，那么，這些城市圈都不應該劃入城市群范圍。都市圈的核心城市有其輻射范圍，輻射半徑根據城市的輻射力大小而定?？紤]到我國城市化水平仍然偏低、城市發育不完全等實際情況，該書提出超大、特大、Ⅰ型、Ⅱ型城市的輻射半徑應分別為200千米、150千米、100千米、50千米，既立足于中國國情，也符合城市群的科學內涵。

由于對城市群概念的認知和對城市群的識別缺乏統一標準，我國名義上的城市群數量偏多，規劃范圍存在不同程度放大的問題，與理論上的城市群或學界認知的城市群尚有一定偏差。這主要是因為很多地方在編制城市群規劃時，為了能夠享受到國家有關政策等方面的考慮，往往將規劃范圍劃得很大。當然，有時考慮到未來的發展，在編制規劃時將城市群的范圍規劃得適當寬泛一些是必要的，但脫離實際的成倍擴大就會違背自然規律，反而不利于城市群的健康發展。同時，該書也指出，城市群只是一種空間形態，對城市群進行規劃的目的，主要是為了避免城市之間惡性競爭、促進城市之間分工合作。因此，城市群的范圍不能隨意擴大，而國家支持政策也要更多向非城市群地區傾斜。

二、對都市圈與主要城市的發展基礎進行了剖析，為合作機制的建立提供了新的思路

該書強調，城市群不是“一群城市”，不是僅憑城市數量就能稱之為城市群。一個成熟的城市群，其內部的城鎮體系應相對完善，以少數特大型、大型城市為核心，加上中小型城市以及市鎮之間相互串聯，形成一個層次分明、功能定位清晰、各城市規模等級結構合理的城市群體，且這一城鎮體系的中間不斷層，兩端不缺層，不同規模等級的城市保持金字塔型的比例關系。超大和特大城市的輻射力通過城市網絡逐漸擴散到整個城市體系當中，并且城市的功能在這一過程中不斷完善和優化，產生輻射帶動效應。

從城市群的形成機理來看，城市群不是人為規劃出來的，其形成必須要具有相當數量和一定規模的城市支撐，有一到幾個特大城市、超大城市或輻射帶動能力強的大城市，且城市間的經濟聯系非常密切等幾個必備要素。而這幾項要素形成并相互作用，少則需要幾十年，多則上百甚至數百年，因此城市群是歷史形成的。但在形成之后，卻需要規劃引導。隨著城市化的快速推進，城市規模越來越大，有的城市人口超過了500萬，有的城市人口超過了1000萬，城市之間產生了激烈競爭甚至是惡性競爭。超大城市、特大城市規模不斷膨脹，城市管理壓力越來越大，周邊城市卻難以吸引經濟要素，城市規模發展緩慢，與核心城市的落差越來越大，這時候就需要發揮規劃的引導約束作用，通過規劃明確各城市的功能分工，加強合作與協同發展，構建優勢互補、分工合理、布局優化的區域格局，促進區域協調聯動發展，提高區域整體競爭力。

從目前看，我國城市群內部城市之間的競爭比較激烈，“一城獨大”的現象多有，城鎮體系不夠合理，行政壁壘不同程度存在，合作機制尚未建立起來，交通一體化、公共服務一體化、市場一體化還任重道遠。而要構建合理的城市體系，讓大中小城市各司其職，一是要準確把握城市群內各城市的特點、優劣勢，基于發展基礎、發展潛力和發展目標確定核心城市及周邊城市的邊界，并逐步形成對各城市功能定位和相互協作關系的基本認識。二是在科學認知的基礎上編制合理的規劃，明確大中小城市和小城鎮的分布，消除惡性競爭，推動城市之間形成功能分工，實現優勢互補，變單個城市的競爭力為城市群整體競爭力。三是在基礎設施建設、產業合作、生態保護等方面提出具體措施，強調核心城市要承擔比較明確的責任?！督洕妗袊鞘腥骸芬粫袑Τ鞘腥簝鹊亩际腥εc主要城市都做了介紹，對城市的經濟基礎、產業結構、開發程度及潛力等方面都進行了深入剖析，并基于此提出了加強城市群內外合作的對策建議，兼具理論價值與實踐價值。

三、對各城市群發展愿景進行了展望，為城市群擴容提質提供了應對策略

當前，我國已進入建設現代化強國的歷史階段，面臨保障經濟持續高質量發展這個核心任務，而促進區域協調發展是實現高質量發展的重要內容。2018年以來，中央多次強調發揮中心城市和城市群在區域協調發展中的引領和帶動作用。黨的二十大報告提出，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局。作為承載發展要素的主要空間形式，城市群是支撐全國經濟增長、推動高質量發展、參與國際競爭合作的重要支柱，是吸納我國新增城市人口的重要空間載體，在促進區域協調發展、實現中國式現代化建設方面發揮著重要引擎作用。

《經濟引擎——中國城市群》一書還指出，雖然目前已經列入規劃的城市群數量不少，但不同城市群之間規模結構差異仍然較大。該書對已規劃的城市群的發展情況進行梳理后發現，從土地利用效率、集約化程度來看，粵港澳大灣區和長三角城市群較高，京津冀、山東半島、中原城市群次之。從人均GDP水平來看，粵港澳大灣區、長三角以及海峽西岸、京津冀、山東半島等城市群相對較高。該書還對16個城市群的資源稟賦、發展階段進行了深入剖析，指出各自發展過程中存在的突出問題，并從區域合作、產業發展、生態保護、交通建設等方面提出全方位改進措施，為城市群擴容提質、實現高質量發展建言獻策。

概言之，城市群是城市化的主要載體或主體形態，是保障國民經濟健康發展的重要引擎。城市群的發展和合理布局對我國經濟社會發展將會起到越來越大的推動作用，《經濟引擎——中國城市群》的出版對于學術界和社會大眾更好地認識和了解中國城市群具有十分重要的參考價值，也是各級政府編制和落實城市群規劃的決策工具書。

（作者系第十四屆全國政協委員、提案委員會副主任，國務院發展研究中心原副主任）

（責任編輯 肖華堂）