加強數據資產管理警惕“數據財政”沖動

財政部2024年初制定印發《關于加強數據資產管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），針對數據的權責、使用、開發、價值評估、收益分配、信息披露等作出明確規定，旨在加強數據資產全過程管理，更好發揮數據資產價值，推動數字經濟發展。

一、充分認識加強數據資產管理的重要意義

中國是全球數字經濟發展最快的國家之一。數據已成為第五大生產要素，《數字中國發展報告（2022年）》顯示，2022年我國數字經濟規模已超過50萬億元，數字經濟占GDP比重達到41.5%，位居世界第二位。數據往往承載著個人、組織或社會的敏感信息，對于個人隱私安全、國家安全都可能產生影響，這使得數據資產管理在權屬確定及權益劃分、資產質量評估和定價、安全保障等方面面臨一些新課題、新挑戰。數據資產作為經濟社會數字化轉型中的新興資產類型，已在社會上形成廣泛共識，我國數據資產仍存在高質量供給明顯不足、合規化使用路徑不清晰、應用賦能增值不充分等情況，亟待進一步完善制度體系。《指導意見》的出臺，對數據資產管理進行引導規范，既是促進數字經濟發展的客觀需要，也是加強數據資產管理的現實要求，有助于護航數字經濟以及數據要素市場發展提供的制度性公共產品，將有力促進數據資產合規、高效流通使用，助推經濟社會數字化轉型和高質量發展。

二、把握加強數據資產管理的關鍵詞

《指導意見》明確提出構建“市場主導、政府引導、多方共建”的數據資產治理模式，明確了加強數據資產管理的重點工作任務，各項工作任務各有聚焦重點的關鍵詞。

合規管理。依法合規管理數據資產，重在“合規”和“管理”。“合規保護”即保護各類主體在依法收集、生成、存儲、管理數據資產過程中的相關權益；“合規使用”即應當依照法律、行政法規規定的權限、程序進行，不得超出履行法定職責所必需的范圍和限度。管理部分，明確提出“將符合要求的公共數據作為資產納入資產管理范疇”，暫不具備確認登記條件的可先納入資產備查簿。

權責體系。理清兩項關系：一是將數據資產與數據分類分級、確權授權使用的關系理清；二是將數據資產的數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權的分置關系理清。明確兩項權責：一是明確公共數據的管理權責，明晰公共數據資產權責邊界，促進公共數據資產流通應用安全可追溯；二是明確公共數WJPoKZ7iput3ka66jA9gIg==據的應用權責，探索開展公共數據資產權益在特定領域和經營主體范圍內入股、質押等，助力公共數據資產多元化價值流通。

標準制定。標準分類方面：按領域分，進一步細分技術、安全、質量、分類、價值評估、管理運營等數據資產相關標準建設，并且鼓勵行業根據發展需要，自行或聯合制定企業數據資產標準。標準內容方面：要求建立公共數據資產卡片，明確公共數據資產基本信息、權利信息、使用信息、管理信息等一般信息，特別強調“對外授權信息”，即在對外授予數據資產加工使用權、數據產品經營權時，在不影響本單位繼續持有或控制數據資產的前提下，可不減少或不核銷本單位數據資產。

能力建設。《指導意見》明確提出使用管理能力體系建設至少包含五個方面：一是數據資產數字化管理能力；二是全流程數據安全管理能力；三是全流程數據合規管理能力；四是數據資產依法依規開發利用能力；五是數據資產運營管理能力。

開發利用。《指導意見》明確要求完善數據資產開發利用規則，推進形成權責清晰、過程透明、風險可控的數據資產開發利用機制，至少包含六項重要機制：一是不出域、不可見機制；二是運營主體授權機制；三是運營前風險評估機制；四是可信環境搭建機制；五是合理定價機制；六是行業專區開發機制。

價值評估。健全數據資產價值評估體系，核心在于建立“評估規范”。重點在于推進數據資產評估標準和制度建設，推動數據資產價值評估業務信息化建設，利用數字技術或手段對數據資產價值進行預測和分析，構建數據資產價值評估標準庫、規則庫、指標庫、模型庫和案例庫等。

收益分配。暢通數據資產收益分配機制，完善“分配”與“再分配”。其中，明確提出探索建立公共數據資產治理投入和收益分配機制，保障公共數據資產提供方享有收益的權利，公共數據資產各權利主體依法納稅并按國家規定上繳相關收益，由國家財政依法依規納入預算管理。以上為“數據財政”提供的政策依據，意味著政府側可以通過有償授權公共數據授權運營的獲取公共數據資產的收益，并納入財政收入。

銷毀處置。規范數據資產銷毀處置，明確處置資產認定和處置程序。明確提出“經認定失去價值、沒有保存要求的數據資產”可以進入銷毀處置程序，但需要進行安全和脫敏處理，并記錄數據資產銷毀過程相關操作，委托他人代為處置數據資產的，應嚴格簽訂數據資產安全保密合同。

過程監測。《指導意見》與“數據二十條”保持一致，再次提到“把安全貫徹數據資產開發、流通、使用全過程”，明確要求數據資產各權利主體均應落實數據資產安全管理責任，落實數據安全保護制度，明確提出“應當記錄數據資產的合法來源，確保來源清晰可追溯”的安全監測要求。鼓勵開展區域性、行業性數據資產統計監測工作，提升對數據資產的宏觀觀測與管理能力。

應急管理。要求數據資產各權利主體應分類分級建立數據資產預警、應急和處置機制，深度分析相關領域數據資產風險環節，梳理典型應用場景，對數據資產泄露、損毀、丟失、篡改等進行與類別級別相適的預警和應急管理，制定應急處置預案。出現風險事件，及時啟動應急處置措施，最大程度避免或減少資產損失。

披露報告。《指導意見》在鼓勵數據資產各相關主體按有關要求及時披露、公開數據資產信息方面，與此前《企業數據資源相關會計處理暫行規定》保持一致。但本次特別提到要“穩步推進國有企業和行政事業單位所持有或控制的數據資產納入本級政府國有資產報告工作，接受同級人大常委會監督”，這體現財政更加重視數據資產管理工作，也將進一步加速國有企業和行政事業單位對自身數據資產開展梳理盤點、管理運營、價值評估等工作。

應用風險。《指導意見》鼓勵借助中介機構力量和專業優勢，有效識別和管控數據資產化、數據資產資本化以及證券化的潛在風險，這表明了財政部對當前數據要素市場“魚龍混雜、標準不清、炒作事件”的風險提示，對市場回歸“專業、理性”的呼聲。同時，《指導意見》明確對涉及公共數據資產運營的重大事項開展審計，將國有企業所屬數據資產納入內部監督重點檢查范圍，及時采取防控措施降低或消除價值應用風險，這也體現了財政部對于數據資源入表的審慎態度。

三、警惕數據資產化誘發“數據財政”沖動

政務數據被濫用，不僅違反了財經紀律，也侵蝕了公共利益。事實上，一些地方政府試圖利用政務數據獲利，曾引發輿論質疑。比如，2023年11月，湖南省衡陽市曾在網上發布公告，競拍政務數據資源和智慧城市特許經營權，起拍價18億元，被輿論稱為“政務數據第一拍”，但很快被相關部門叫停。有媒體曾評論說，這是全國首次公開交易公共數據特許經營權，此舉象征著公共數據授權運營萬億市場即將打開，“數據財政”或就此拉開帷幕。

2022年12月，中共中央、國務院發布《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，淡化數據所有權、強調使用權，創造性提出建立數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權“三權分置”的數據產權制度框架，為數據確權和交易定下基調。當前一些地方土地財政下滑、化債壓力較大，誘發“數據財政”沖動的可能性也在增大，甚至一些人還建議地方政府探索從“土地財政”向“數據財政”轉型。因此，要警惕一些行政機關在運營公共數據過程中單純逐利和行政壟斷的風險。公共數據不能單純變成政府增加財政收入的工具和手段，應該堅持公益性，維護社會公共利益。

（作者單位：南昌市灣里管理局財政辦）