檔案出境全過程風險管控：邏輯理據與實踐策略

摘要：強化檔案出境全過程風險管控，是彌補現行檔案出境監管模式弊端、提升檔案出境安全治理效能的內在要求。論文圍繞總體國家安全觀、檔案治理理論、風險管理理論、回應性監管理論對檔案出境全過程風險管控的指導意義進行了闡釋分析，并且從事前評估、事中告警、事后溯源三個方面總結提出檔案出境全過程風險管控的實踐策略。

關鍵詞：檔案出境 風險管控 檔案安全 全程管理 檔案監管

Abstract： Strengthening the risk manage？ ment and control of the entire process of ar？ chives cross- border transfer is an intrinsic re？ quirement to make up for the shortcomings of the current archives cross-border transfer super？ vision model and improve the efficiency of ar？ chives cross- border transfer safety manage？ ment. The research explains and analyzes the guiding significance of the risk management and control throughout the entire process of archives cross- border transfer from the perspectives of holistic view of national security， archives gover？ nance theory， risk management theory， and re？ sponsive supervision theory， and proposes practi？ cal strategies from three aspects： pre- assess？ ment， in-process warning， and post-event trac？ ing.

Keywords： Archives cross- border transfer； Risk management and control； Archives security； Full process management； Archival supervision

2024年1月12日，我國公布《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），已于2024年3月1日起施行。《實施條例》作為《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）之下最重要的檔案行政法規，通過第二十七條規定再次從國家立法層面對檔案出境作出規制要求，主要涉及檔案出境的申報核驗、審查批準、查驗放行，并從“法法銜接”的角度首次強調“檔案或者復制件出境涉及數據出境的，還應當符合國家關于數據出境的規定”[1]。作為檔案安全治理的基礎性一環，檔案出境安全監管自我國于1987年9月頒布首部《檔案法》以來一直存續于檔案立法的重點規制范疇。

目前，我國檔案學界圍繞檔案出境安全監管[2]、國外私人檔案出境立法[3]、檔案出境行政許可法律制度[4]和審查規則[5]、檔案數據互聯網傳輸出境[6]等開展了相關深入性研究，對于指導檔案出境風險管理實踐起到重要作用。然而，不論是法律設計還是實踐操作，我國現行檔案出境安全監管工作均側重于對實體檔案出境的安全審查與“中前端管控”，正是這一缺憾推動檔案出境理論研究邊界有待進一步延展。由于檔案出境所涉及的安全風險錯綜復雜，同時關切到我國國家安全、公共利益和公民個人合法權益等多重維度，因此有必要樹牢檔案出境安全防線，以總體國家安全觀和檔案安全觀統領檔案出境實現全過程風險管控。

本文以《檔案法》《實施條例》有關檔案出境的原則性法律規定為遵循，旨在從合理性的視角探究開展檔案出境全過程風險管控的邏輯依據，并在此基礎上總結提出未來實踐策略，以期助力防范化解由檔案不正當出境引發的非傳統國家安全風險，推進檔案出境合規監管與依法流動實現二元平衡。

一、檔案出境全過程風險管控的邏輯理據

開展檔案出境全過程風險管控的核心目的在于確保檔案出境安全，維護國家安全與檔案安全的協調統一。其中，總體國家安全觀、檔案治理理論、風險管理理論、回應性監管理論對于檔案出境全過程風險管控具有不同視角的指導意義，其邏輯關聯構成了開展檔案出境全過程風險管控的內在依據。

（一）總體國家安全觀：統領檔案出境風險管控的價值目標

2014年4月，習近平總書記首次創造性地提出“總體國家安全觀”這一概念并予以系統論述。總體國家安全觀深刻揭示了國家安全的內在規律，以“五大要素”與“五對關系”之間的辯證統一為邏輯基點，清晰勾勒出我國維護國家安全的總體布局和行動指南。究其實質，總體國家安全觀是一種全面、完整且系統的高級、非傳統國家安全觀，強調對傳統國家安全觀與低級、非傳統國家安全觀的豐富、深化與超越，[7]主張實現傳統與非傳統國家安全要素的統籌兼顧。

總體國家安全觀強調從全局和戰略高度審視國家安全問題，為檔案出境風險管控提供了明確的價值目標，即防范、化解因檔案無序出境而引發的非傳統國家安全威脅，維護國家檔案資源體系的完整性、安全性。這即要求檔案部門應秉持總體國家安全觀所倡導的“大安全觀”，依托全局性、系統性、綜合性思維對檔案出境面臨的各種安全風險和復雜形勢予以精準識別、分析、研判與化解，著力避免檔案出境由特定地域、場景的“局部性”風險逐步疊加擴散為威脅國家安全的“全局性”風險，[8]助力檔案出境安全監管效能提升。

（二）檔案治理理論：構建檔案出境風險管控的良性秩序

“檔案治理”作為治理理論在檔案領域落地應用的具化產物，對于推進新時代國家治理體系和治理能力現代化具有基礎性指導作用。國家檔案局檔案館（室）司早在2014年即明確將“推進檔案治理體系和治理能力現代化”確立為年度工作重點，[9]這標志著“檔案治理”一詞首次公開使用。此后，檔案界圍繞“檔案治理”開展的理論研究、實踐探索持續且愈發深入。總體而言，檔案治理體系是由善治、法治、共治、分治、智治五個基本要素及其相互關系構成的具有一定結構和功能的系統，分別對應為檔案治理目標、原則、主體、對象和手段五個維度，在理論層面表征為“價值層”“行為層”“技術層”構成的“三層五維”邏輯體系。[10]

從理論適用性來看，檔案治理理論重點強調的治理依據合法正當（“法治”）、治理主體多元協同（“共治”）、治理手段整體精準（“分治”）等核心要義，能夠為解決檔案出境風險管控的現實問題、增強檔案出境安全監管效能提供方向指引。其中，檔案“分治”倡導對檔案事業發展面臨的深層次現實問題予以分而治之、精準治理，主張依據檔案治理對象的特點推進差異化監管，與檔案出境全過程風險管控的內在要求相契合。這具體表現為檔案部門需以合法合規為原則，積極加強檔案出境前、出境中、出境后等關鍵節點管控，在此基礎上促成檔案出境全過程風險管控目標的實現，推動構建檔案出境風險管控的良性秩序。

（三）風險管理理論：明晰檔案出境風險管控的直接依據

風險管理理論整體上經歷了從“傳統風險管理”到“整體性風險管理”，再到“全面風險管理”三個發展階段。從內涵來說，“風險管理”是指通過風險識別、衡量、控制等手段，綜合運用多種風險管理技術并予以優化組合，實現對風險的有效控制及對風險所致后果的妥善處置，目標是借助“最小化風險成本”獲得最大化的安全保障。[11]目前，相對成熟的風險管理理論已廣泛應用于多學科領域，為檔案界開展檔案信息系統建設、電子文件長期保存、檔案服務外包、檔案出境安全監管等檔案風險管理研究奠定了堅實基礎。

細化至檔案出境領域，可將檔案出境安全風險理解為檔案在跨境流動和再轉移過程中可能遭遇的篡改、損毀、丟失、濫用等風險，及其對國家主權和安全、公共利益和個人合法權益等造成的潛在威脅或不確定性影響。風險管理理論對于開展檔案出境全過程風險管控的適用性在于，其為確定檔案出境安全風險的范圍與類型、開展檔案出境安全風險評估、選擇檔案出境安全風險應對策略等提供了科學可行的理論指導框架。依托風險管理理論，檔案部門在開展檔案出境全過程風險管控的過程中，應綜合采用背景建立、風險評估、風險處理、批準監督、監控審查、溝通咨詢等手段，精準紓解檔案出境在不同階段的特定風險，從而實現檔案出境風險管控的精準治理。

（四）回應性監管理論：探尋檔案出境風險管控的科學路徑

回應性監管理論最初起源于國際博弈論、法社會學與犯罪學研究領域，后與政治學領域不斷深化發展的治理理論相融合，實質是一種以“金字塔”模型為核心的混合監管模式。[12]自20世紀90年代初提出以來，回應性監管理論基于“治理術”（Govern？ mentality）、“法律自創生”（Autopoiesis）、“回應性法”（Responsive Law）等多元理論，從最初作為產業監管理論逐步拓展、完善為民主治理理論，同時促進了“聰明監管”“后設監管”“優基監管”“節點治理”等諸多衍生性理論的形成。[13]回應性監管理論以回應、塑造、協同、關系性等原則[14]為遵循，倡導構建一種新型的、介于政府和非政府機構二者之間的合作型監管范式，其目標在于引導監管主體從秉持狹義的單一“政府監管”模式向樹立廣義的“大監管”觀念轉變。

在檔案出境安全監管實踐中，檔案部門可將回應性監管理論作為理論依據，在擴充監管主體、明晰主體權責邊界的基礎上實現對傳統檔案出境監管格局的重塑，積極推動檔案出境監管走向“善治”。具體而言，回應性監管理論對檔案出境全過程風險管控的適用性在于：一是“聰明監管”“節點治理”理論對于厘清檔案出境監管權責、推動合作型監管治理、強調第三方監管等具有指導作用；二是“后設監管”“優基監管”理論為檔案出境方自我監管、探索檔案出境安全風險自評估等提供了理論依據。

總體而言，總體國家安全觀、檔案治理理論、風險管理理論、回應性監管理論作為本文的理論基礎，并非為“非此即彼”的割裂性關系，其對于指導檔案出境全過程風險管控各有側重、共同影響，可從“宏觀層—中觀層—微觀層”的內生邏輯表征其相互關系。在宏觀層面，總體國家安全觀之于檔案出境全過程風險管控發揮“價值觀統領”的作用，對于以檔案出境安全監管為抓手促進檔案安全治理效能提升具有重要指導意義；在中觀層面，檔案治理理論的“法治”“共治”“分治”等核心要義有助于為檔案出境全過程風險管控實踐提供“方法論指導”，引導構建檔案出境安全監管的良性秩序；在微觀層面，風險管理理論、回應性監管理論有助于為檔案出境全過程風險管控提供方向指引，引導檔案部門聚焦檔案出境安全風險推進全過程風險管理和合作性監管治理。

二、檔案出境全過程風險管控的實踐策略

著眼于檔案出境的核心環節，構建“事前—事中—事后”的全鏈條、全過程監管模式是加強檔案出境安全監管的有效路徑，也是運用回應式監管的“后設監管”理論提升檔案出境安全監管效能的應有之義。為此，檔案部門需錨定源頭防治、過程控制與末端治理的不同階段目標，對檔案出境前、出境中、出境后的安全風險要素予以精確識別與管控。

（一）事前評估：構建檔案出境風險評估的復合模式

檔案主管部門應采用“源頭防治”的管控目標，在檔案出境前重點對檔案出境目的、范圍、方式、流向等的合法性、正當性、必要性予以確認與審查，依托“事前監管”確保檔案出境安全可控。檔案作為國家數據資源的重要組成部分，其出境行為通常指向高位階的整體安全效益，由此開展嚴程序、高成本的安全評估監管活動具有合理性。[15]具體而言，檔案部門可探索構建檔案出境風險評估的復合模式，一是強化制度創新，引導檔案出境申請方開展檔案出境安全風險自評估；二是沿用現行模式，以檔案主管部門為主體開展檔案出境安全風險評估。

一方面，探索開展檔案出境安全風險自評估。作為回應性監管理論的衍生形式，“后設監管”理論主張政府充分發揮自身的能動作用，引導監管對象構建適用于自身的內部監管模式，是“命令—控制”型傳統監管方式的有益補充，對于推動現代監管走向“善治”具有重要意義。[16]在數據出境領域，2017年4月，中央網信辦出臺《個人信息和重要數據出境安全評估辦法（征求意見稿）》，明確要求網絡運營者在數據出境前應當自行開展數據出境安全評估；2022年7月，中央網信辦正式公布《數據出境安全評估辦法》，首次確立了數據出境應當遵從風險自評估和安全評估二者相結合的基本原則。有鑒于此，為加強檔案出境安全監管，檔案主管部門可以引導監管客體（即檔案出境申請方）開展自我監管，探索引入檔案出境安全風險自評估模式。如此，一則有助于強化檔案出境申請方的法規遵從意識，以“低成本”規避檔案違法出境的法律風險；二則有助于推動構建檔案出境合規監管的良性秩序，紓解檔案主管部門的監管壓力。

另一方面，持續加強檔案出境安全風險評估。按照我國現行檔案立法對檔案出境的規定，可將依托國家和省級檔案主管部門開展的檔案出境行政許可審批實踐納入“事前評估”的監管范疇。這旨在要求以識別出境檔案及其復制件的安全風險為基礎，通過風險處理、批準監督等手段對檔案出境行為的合法正當性、風險可控性予以評估和審查，進而在最大程度上降低檔案違法出境對國家安全、公共利益和個人合法權益等造成的潛在危害。在事前評估過程中，除對必要的檔案出境申請材料進行合法性審查外，國家和省級檔案主管部門還應當對出境檔案接收方的國家法律政策環境、主體能力資質、出境雙方的權責歸屬，以及檔案接收方的安全管控條件等開展科學評估。此外，針對涉及出境安全風險且具有重要保存價值的檔案，檔案主管部門應當從維護國家檔案資源完整性的角度出發，引導檔案館、其他檔案保管單位或個人對其采取復制、備份等措施。值得借鑒的是，國外檔案立法對此已早有涉及。例如，冰島《1985年國家檔案館法》第十一條規定，檔案館有權在具有重要學術價值的私人檔案出境前對其進行電子或其他方式的復制；[17]《丹麥檔案館法》第四十八條規定，具備重要研究或文化意義的私人檔案所有者，在檔案出境前應當授予國家檔案館相應的檔案復制、備份權限。[18]

綜上，檔案出境安全“自評估—風險評估”復合評估模式提供了加強檔案出境事前監管的可行方案，具體指導流程如圖1所示。鑒于當前我國檔案出境法律規制尚不健全，檔案主管部門應以《檔案法》《實施條例》為根本遵從，探索制定《檔案出境安全評估工作規范》，對于檔案出境的法定情形、安全評估（自評估、風險評估）、申報方式與流程、受理主體與要求等作出規定。此外，開展檔案出境事前評估制度設計，應當堅持“法法銜接”原則，充分借鑒重要數據和個人信息出境安全評估有關制度設計。例如，按照《中華人民共和國個人信息保護法》第五十五條第（四）款、第五十六條等有關規定，檔案出境方在向境外提供涉及個人信息的檔案或復制件前，應當開展“個人信息保護影響評估”，并對相關評估、處理記錄予以留存。

（二）事中告警：注重檔案出境安全風險的過程管控

“事中告警”強調確保檔案跨境傳輸過程的安全可控性，針對出境檔案存在異常流向或非法轉移、檔案數據出境傳輸通道被攻擊或被破壞以及檔案被動出境等潛在風險，采取威脅告警、終止檔案出境等風險識別與控制策略。

一方面，加強檔案主管部門與海關部門協同共治。以“過程管控”為導向，檔案出境安全監管的底線在于規避檔案違法出境行為的發生，這為檔案主管部門和海關部門等明晰監管權責、加強協同監管提供了現實依據，其核心要義與檔案治理理論所倡導的“協同共治”理念相契合。除我國現行法律法規明確賦予檔案主管部門對檔案出境的法定監管權責外，海關還承擔檔案出境審查批準文件的“查驗放行”職責，因而同樣成為檔案出境“事中告警”的責任主體。其監管形式具體表現在：針對實體檔案出境，由海關按照法定職責予以二次審查，對涉及違規出境的檔案或其復制件采取沒收、阻斷傳輸、移交檔案主管部門等措施，并對檔案出境方予以罰款或其他形式的責任追究。比如，某市一出境游客在明知某份檔案涉及敏感信息的情況下，仍擬將其隨個人行李攜帶出境，當地海關在行李抽檢中對此予以查獲，并依法作出沒收檔案、對當事人進行罰款、將檔案和通報函移交至當地檔案主管部門的處理決定。[19]

另一方面，對檔案數據互聯網傳輸出境予以重點管控。“事中告警”作為檔案出境合規審查的“最后一道防線”，屬于檔案出境全過程監管的薄弱環節。相比于檔案通過運送、郵寄、攜帶出境，針對檔案數據出境安全的監管呈現出更顯著的不確定性。雖然《檔案法》第五十條明確規定了將禁止出境的檔案或其復制件通過互聯網傳輸出境的懲處要求，但在具體實踐中，檔案數據出境存在較大的流動隱蔽性，同時難以估量對其開展“事中告警”的實質效果。《實施條例》第二十七條明確規定：“檔案或者復制件出境涉及數據出境的，還應當符合國家關于數據出境的規定。”[20]這標志著我國在立法層面首次從法律銜接的角度對檔案出境制度予以創新設計。為此，針對檔案數據出境這一特殊情形，檔案主管部門應著力突破、消除既有法律制度應用于檔案數據出境監管而出現的“失靈”現象，重點圍繞檔案數據出境過程管控加強制度設計與標準供給；同時需積極深化與國家網信部門、保密行政管理部門及有關專業機構的協同合作，共同推進檔案數據非法出境阻斷傳輸的專項研究和技術攻關，不斷提升檔案數據出境安全風險的感知監測與追蹤應對能力。

（三）事后溯源：強化檔案出境安全監管的末梢延伸

“事后溯源”作為檔案出境全過程風險管控閉環的后置性環節，對于抑制、應對日益復雜的檔案出境安全風險具有不容忽視的補救性功能。檔案主管部門應積極推動檔案出境安全監管的末梢延伸，以監管閉環筑牢檔案出境安全防線。

一方面，以末端治理為導向，強化境外檔案安全管理。從法理的角度而言，檔案出境監管與境外檔案管理屬于兩個相互獨立的規制范疇，但在檔案出境行為跨國別、跨法域以及流動性特征的影響之下，檔案界有必要以風險管理理論為指導，合理借鑒境外檔案安全管理的原則與要求，積極強化出境檔案的安全管理。具體而言，檔案出境方、接收方需充分激發自律意識，在遵從我國境外檔案管理相關法律法規的基礎上自覺加強出境檔案的安全管理，積極踐行檔案風險識別、監測與控制的責任與義務；探索建立出境檔案風險報告與追溯制度，采取精準監管措施將出境檔案面臨的潛在安全風險降至最低，確保我國國家安全、公共利益以及個人合法權益等不受侵害。

另一方面，以持續審查為原則，開展檔案出境動態監管。檔案主管部門應當突破檔案出境“許可審批”的單向思維，強調檔案監管權責的末梢延伸，積極探索構建“事前—事中—事后”全鏈式的風險管理機制。具體而言，檔案主管部門應對超出批準范圍的檔案出境行為、出境檔案非法轉移以及第三國中轉出境等檔案安全風險予以持續審查；針對檔案出境安全風險評估有效期屆滿或有效期內出現危及檔案安全的情形，應及時采取阻斷檔案境外處理活動、銷毀檔案復制件、要求檔案出境方重新開展檔案出境安全風險評估等措施，從而確保出境檔案處于安全可控的狀態。除此之外，從動態監管的角度而言，檔案主管部門還應注重對不同情景下的檔案出境安全風險事件及成因加以總結與分析，不斷強化“事后追溯”反哺檔案出境安全風險“源頭防控”和“決策服務”等能力提升，促進檔案出境全過程風險管控實現良性循環。

*本文系國家社科基金青年項目“互聯網平臺型企業檔案監管模式與路徑研究”（項目編號：23CTQ036）的研究cab65a1366057cede2116adb0df32635成果之一。

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作者單位：中國人民大學信息資源管理學院