問責異化研究述評：一種類型學分析

摘 要：以類型學作為研究方法，學界關于問責異化的研究可劃分為內涵研究、現象研究、成因研究、歸正研究四種類型。同時，結合多種理論，對四種類型內容進行述評分析，從而形成完整的知識圖譜。研究發現，當前學界對問責異化的研究有三個特點：在取向上，密切關注并服務現實；在重心上，重應用研究輕理論建構；在方法上，形成學科交叉綜合研究趨勢。展望未來，精準問責可能會成為非常重要的研究領域。

關鍵詞：問責異化；研究現狀；類型分析；精準治理

黨的二十屆三中全會提出，要深化黨的建設制度改革。作為一項重要制度安排，問責已成為推進全面從嚴治黨的利器，“有權必有責、有責必有問”成為各界共識。在新的時代背景下，需要對問責異化研究狀況進行階段性梳理，總結特征，查找不足，進一步促進實踐與學術發展。分類研究方法在文獻綜述研究中有很大優勢，“是在理論研究中進行概念化、測量及進一步因果討論的基礎”[1]。本文主要采用類型學分析方法，以呈現問責異化研究知識圖譜。

一、問責異化的概念內涵

從現有的研究文獻來看，學界提出問責異化概念有一個發展過程。劉軍寧（2004）提出，如果制度供給跟不上，則問責有可能扭曲變形，淪為選擇性懲罰和掩蓋更大違規行為的工具。之后，陳雄飛（2008）基于行政問責實踐，提出了行政問責作秀甚至異化的問題。孫志建（2009）則對行政問責異化風險進行了研究，提出了行政問責異化的功能性風險、程序性風險與結果性風險。之后，強恩芳（2009）和吳春華（2010）則對行政問責異化的內涵進行了專門研究。他們從“異化”概念入手，認為行政問責異化是指那些偏離了行政問責的本意，不僅沒能規范公權使用，反而造成公權濫用、加重侵害社會公眾權益的問責現象?；谇叭说难芯浚Y來用（2019）較早對問責異化的內涵進行了學術化界定：“背離崗位權力設置的目標，甚至出現妨礙和影響崗位職責履行的狀況?！盵2]這個界定也在后來的研究中被廣泛使用。

綜上所述，學界對問責異化內涵研究不是太多，這可能主要在于“問責制不是一個能夠靠理論建構的問題，而主要是一個實踐問題、技術問題”[3]。從認識論角度來看，由于馬克思主義經典作家已揭露出勞動異化等現象：“勞動為富人生產了奇跡般的東西，但是為工人生產了赤貧。勞動創造了宮殿，但是給工人生產了棚舍。勞動創造了美，但是使工人變成畸形。……勞動生產了智慧，但是給工人生產了愚鈍的癡呆?！盵4]學界對問責異化內涵也有著“照葫蘆畫瓢”式的認知與理解。雖然同時期出現了問責亂象、問責泛化、問責作秀、問責尷尬等提法。但從概念內涵的歸類來看，這些詞匯也可納入問責異化的范疇。因為問責異化作為異化概念的再生產，具有高度概括性、抽象性與包容性的特質，更有助于形成交疊共識，為后續研究奠定基礎。

二、問責異化的表現形式

問責異化的表現形式是呈現在人們認知范圍內的異化現象，既是一種客觀呈現，也是一種主觀體認；既是一種感性認知，也是一種理性分析。而學界對問責異化進行研究也往往是從現象開始的，已有研究主要分為三類。

首先，問責組成要素的異化。從行政組織學理論來看，問責是一種公權運轉行為，離不開內部要素的相互支撐。就問責而言，其組成要素包括目標、內容、方式和結果。因而問責異化主要就是這些要素的異化。劉軍寧（2004）提出問責淪為選擇性懲罰工具則是目標與內容上的異化。陳雄飛（2008）強調問責異化變成“丟卒保車”則是結果上的異化。強恩芳（2009）則較早提出內容上重執行輕決策，方法上重問責輕處分，手段上重副職輕正職，結果上重程序輕結果等異化現象。后來，不同學者圍繞問責組成要素進行了延伸研究。李國梁（2011）提出了“問責焦點化”與“問責目的錯位”。胡春艷（2015）提出了問責異化為免職的手段。

其次，問責過程的異化。從行政過程來看，問責大致包括決策、執行和反饋。決策涉及動機與出發點，執行涉及行為行動，反饋涉及結果運用。趙蕾（2006）從前提環節（發現）、預備環節（解釋）、啟動環節（評估）、主體環節（追究）和補充環節（救濟）提出構建規范化問責，為后續研究提供了借鑒。孫志建（2009）提出行政問責在功能、程序與結果三個方面的異化。吳春華和強恩芳（2009）提出問責前異化與問責過程中的異化，這些觀點基本融合了問責異化的要素論與過程論。趙園園（2020）則在前人研究的基礎上提出問責動機異化、行為異化與結果異化，這是對問責過程異化較全面的總結。

最后，具象化總結。從認識論視角來看，社會中個體性、特殊化現象可以通過邏輯分析來進行分類歸納。由于問責異化表現形態各異，以邏輯歸納方法，形成從個別到整體、由特殊到一般的具象化總結。蔣來用（2019）把問責異化表現歸納為問責的簡單化、機械化與隨意化。谷志軍（2021）提出問責的形式化、簡單化、隨意化和選擇化。其中，選擇化是一種有違公平方式、主觀故意進行區別對待的問責現象。任建明（2019）、呂永祥（2021）等則先后以不精準化來概括問責異化的表現形式。與異化相比，不精準化更容易理解。此外，還有學者提出泛化式問責等異化現象。

綜上所述，學界對問責異化的表現形式研究頗多，也很有特點。由于問責異化現象屬于概念外延范疇，其邊界有時很難清晰界定。例如，缺少合理的分析視角，文獻梳理可能會成為流水賬式的羅列與重復。上述三個方面雖側重點有所差別，但內在指向比較一致。具象化在內容上可能會與前兩個方面有所重合，但更多在于補充，有助于展現異化現象的立體面與層次性。

三、問責異化的形成原因

在政治系統理論看來，“可以把政治生活看作一個行為系統，它處于一個環境之中，本身受到這種環境的影響，又對這種環境產生反作用”[5]。因此，對問責異化的歸因研究，也可以從這個角度進行。

首先，制度法律視角。主要指從法律、規章和程序等方面來分析。一是基礎性法律的不足。毛政相（2005）提出，雖然我國憲法規定了各級政府向人民負責，但是問責實踐依據卻是黨內條例或政府規則，面臨法理依據不足、基礎性制度缺乏的窘境。周亞越（2005）認為，雖然中央層面出臺了政策但缺少全國性法律，中央或地方現有的問責法規也是內容不健全。二是缺乏權責明晰的規章規則。毛壽龍（2008）指出問責過程責任劃分更多是行政性、指令性的，缺乏明確的法律依據。特別對問責的責任界定模糊、劃分隨意，很難實現責任面前平等。這些反映我國早期問責實踐在制度規章建立方面存在的不足，既是當時學界研究的重點，也是后續實踐改進完善的重點。隨著我國問責實踐的逐步深入開展，中央和地方相繼出臺問責條例或修訂完善問責辦法等，不少比較突出的問責異化問題得以矯正。

其次，執行機制視角。在公共行政領域，任何完善的制度、規章與政策的實現，離不開好的執行機制，因為“執行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難”[6]。問責實質是非常具體的執行行為，如果執行環節存在問題，會引發各類問責異化。一是組織實施機制的缺陷。王琪、呂文娟（2011）認為，問責實施機制不健全，缺乏專門負責機構，問責成了被動的善后流程。二是壓力傳導機制偏差。蔣來用（2019）認為，問責壓力傳導機制脫離現實，成為由上到下單向施壓的重要工作抓手和“尚方寶劍”，往往導致問責異化產生。三是柔性彈性機制缺乏。由于權責不匹配，基層部門會想盡辦法避責。倪星（2018）提出，如果任其蔓延，將產生難以預料的后果。陳朋（2019）認為，過度強調問責而忽視容錯，問責效果也會不盡如人意。四是監督工作滯后。谷志軍（2017）指出，我國傳統上形成的上對下強監督、橫向之間弱監督，對問責有效實施會產生不利影響，不僅會出現問責異化，也會導致問責濫用。

最后，行政行為視角。主要是從行政人的思維習慣、工作技能、工作方式進行分析。一是存在問責認知錯誤。劉軍寧（2004）較早提出過行政問責誤區的問題。他指出，人們把行政問責錯誤理解成懲罰和引咎辭職。強恩芳（2009）則提出被問責方的認知錯誤問題，把問責理解為不正確的處罰。李軍鵬（2019）指出基層曲解問責內涵的現象，不嚴格依法辦事，沒有按照權責一致、客觀公正的標準進行問責。二是以運動式方式推進問責。高志宏（2010）提出，我國行政問責還停留在“風暴式”“運動式”的階段。徐曉林（2011）提出，風暴式問責過后，目標初衷不僅沒能實現，反而加劇公共服務低效能的現象。李忠漢（2017）提出，應超越革命式思維與方法。三是技術方法運用不當。呂永祥等（2020）指出，在問責中推廣數目管理，由于工作指標與考核設定不合理，導致為了完成指標而進行“湊數問責”。谷志軍（2022）則一針見血指出，技術手段無法解決問責中所有難題，如果對技術過度迷戀，反而會引發其他新問題。

綜上所述，學界對問責異化成因探究全面深刻，幾乎涵蓋大部分誘發因素。從宏觀到微觀，從內因到外因，從個體心理到思想認知，等等。學界的研究過程也反映了我國的問責實踐逐步深入、問責效果逐步提升。當然，也許還存有其他誘發因素，但更重要的在于及時糾偏，這也是問責的功能所在。

四、問責異化的歸正治理

對問責異化歸正治理，就是讓問責回歸本源與初衷，發揮其原有的功效。學界對問責異化歸正的研究主要分為三類。

首先，完善制度體系。主要通過制度供給來消除或減少問責異化產生。因為“制度要比其他任何方面對人的行為具有更大的規制性。在實踐層面，制度的確有能力塑造個體的行為，并減少不穩定性，如果沒有制度，這種不穩定性將在很多方面支配社會生活”[7]。所以，對問責異化進行歸正治理的前提是構建科學合理的規章制度。毛壽龍（2004）認為，需要建立程序性問責體制，以確保法律面前人人平等。周亞越（2005）認為，建立行政問責法律，應界定行政問責主體、確定客體、規范事由、完善程序。宋濤（2006）則指出，問責制度建設應該是體系化的工作。強恩芳（2009）認為，國家層面應制定《公務人員倫理法》《行政問責法》等法律，以明晰問責主體、對象、方式與監督。張先明（2012）提出問責制度建設的重點在于理順權力關系、明確責任劃分、完善問責體系。蔣來用（2019）則進一步提出，健全問責制度體系，嚴禁地方隨意出臺與上位法相沖突的地方性規章?？梢哉f，這些具有代表性的研究為我國問責制度的不斷完善提供了很好的學理支撐。近些年來，我國出臺、修訂了一系列法律規章，為我國問責實踐提供了堅實的制度體系支撐。

其次，建立柔性機制。構建柔性機制的依據在于，問責工作比較復雜，現實中會經常出現例外情況，而現有制度規則無法涵蓋。因此，需要建立糾偏糾錯機制來避免異化產生。周亞越（2005）較早提出要建立問責柔性機制，但主要指倫理價值、道德素養建設。之后，容錯機制成為重要研究方向。竹立家（2016）提出，應對公共權力行使失誤進行保護，但僅限于行政錯誤，政治錯誤和道德錯誤不在保護范疇。李軍鵬（2019）提出，應建立容錯糾錯機制，把敢闖敢干、先行先試行為與違紀違法行為區分開來。陳朋（2019）則認為，避免問責異化的關鍵在于問責與容錯實現合理均衡。

最后，推行精準問責。龐明禮、薛金剛（2017）認為，當前的行政問責面臨著治理對象和權力邊界的雙重外部性問題，解決這些問題的途徑在于精準問責。蔣來用（2019）認為，破除問責異化需要提高問責精準度，細化問責情形、完善問責申辯程序、利用大數據等技術來完善第三方評估調查。呂永祥、王立峰（2019、2020）則提出，針對問責不精準現象，應就主體權責定位、對象權利保障、兜底條款設定、任務與考核指標設計進行改進。谷志軍（2021、2022）提出，應該將技術和制度有機結合來實現精準問責，建立精準性導向的問責評估體系和基于大數據技術的問責聯網。

綜上所述，制度體系、柔性機制與精準問責體現著學界對問責異化治理認知的不斷深化。任何的制度體系都要跟隨實踐的變化而更新，要有動態調整與糾偏的功能，這也是學界提出建立柔性機制的根本所在。當前問責柔性機制還應該包括法律或司法救濟，但這方面的相關研究比較少，可以成為未來拓展研究的領域。精準問責與制度完善路徑、建立柔性機制路徑具有高度的黏合性，并且緊密圍繞數字社會技術和我國國家治理現代化的實踐，是一種具有高度包容性的治理范式。

五、結語

問責作為我國政府行政體制改革和推進全面從嚴治黨的重要制度安排，一經出現就引起學界的高度關注，并且連續多年成為研究熱點。而問責異化作為實踐中背離初衷的現象，也僅是在近些年來被學界總結提出的?？v覽學界關于問責異化研究的狀況，大致可以總結出以下研究特點。一是密切關注并服務現實。從文獻時間分布來看，雖然學界對問責亂象的研究觸及較早，但真正把問責異化作為重要主題進行專門研究，則始于黨的十八大。由于國家治理現代化的提出和全面從嚴治黨的推進，我國的問責實踐重心已從早期行政領域逐步發展到以黨內問責為代表的社會全領域問責。學界及時回應這一重大實踐要求、緊密服務現實需要，并對我國社會治理效能提升產生了推動作用。這也充分表明黨的十八大以來，全面深化改革取得了巨大成就并產生了積極效應。二是重應用研究輕理論構建。學界對問責異化學理研究總體偏少，特別是對問責異化等基礎概念的研究較少。因為“無論歷史學研究還是政治學研究，首先都須面對研究者所使用的概念工具的模糊性、多義性和流動性，只有澄清了特定概念在特定時空背景下的內涵、外延及其負載的文化意義，進一步的探究才能形成知識增量”[8]。三是形成了學科交叉綜合研究的趨向。問責異化研究雖屬小眾，但實際上已涉及法學、政治學、社會學、管理學、黨建等學科，并且與數字治理、精準治理、容錯機制等熱點交叉，形成了多學科多領域研究態勢。

展望未來，精準治理可能會成為問責異化研究最為重要的方向。首先，從理論層面來看，問責本身內含著精準屬性。一是問責需要準確性。準確是問責的基礎，很多異化現象主要因為“主體、對象、事件”三要素出現各種錯配。二是問責要求有效性。有效是問責的目標，既能夠實現懲前毖后治病救人，又能實現激勵效果。三是問責具有推動性。問責的根本目標在于，以問責來推動各項公共服務有效展開，并提升治理效能。而精準治理主動性、精準性和科學性非常契合問責內在屬性。其次，從實踐層面來看，精準治理有助于推動國家治理現代化。精準治理緊密圍繞數字社會技術特點和我國國家治理現代化的實踐，它不僅是一種工作理念，還是一種具有高度包容性的治理范式。以精準治理推動解決問責異化難題，可以滿足國家治理現代化與全面從嚴治黨的實踐需求。同時，也能夠以實踐促進精準治理理論的發展，推進構建中國特色治理理論體系。

參考文獻：

[1] 毛維準.“國際責任”概念再審視：一種類型學分析框架[J].世界經濟與政治，2016（12）：1.

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[4] 馬克思恩格斯選集：第一卷[M].北京：人民出版社，2012：53.

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[7] 彼得斯.政治科學中的制度理論：新制度主義[M].王向民，段紅偉，譯.上海：上海人民出版社，2016：181.

[8] 李里峰.概念變遷與中國的政治現代性[J].探索與爭鳴，2023（9）：49.

責任編輯：鮑躍華

收稿日期：2024-08-20

作者簡介：梁劍，江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心省社科院基地特約研究員，研究方向為政治文化、基層治理與公共政策。