從技術引入轉向組織變革：地方數字政府改革何以深入

摘要：來自A區的數字政府改革實踐表明，從政府引入數字技術轉向組織層面的系統重塑，其間并不存在一個“自動滑道”；改革縱深推進的關鍵在于政府改革內驅力的形成，即“政治勢能適時強化”“中堅干部積極活動”“制度化的權力適配”三重機制的相互作用與共同推動。面對技術賦能效應的非穩定性，政府體系內組織機制的有機組合，可以發揮推動改革走向深入的積極作用。通過數字化技術設施與應用系統建設，地方政府完成了數字技術的引入，拉開了數字政府改革的序幕。以刀刃向內的改革內驅力推動政府組織體制機制調整，則是繼續推動地方數字政府改革向縱深發展、實現治理效能提升的應有之義。

關鍵詞：數字政府改革；技術引入；組織變革；改革內驅力；地方政府

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1004-3160（2024）04-0113-12

一、問題的提出

隨著新興數字技術的不斷發展突破，數字政府建設已成為新時代中國政府發展的重要方面。“十四五”規劃明確指出，要“將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高決策科學性和服務效率。”[1]數字政府改革的深入推進，要求政府在既有制度安排下將外生的數字技術引入政府組織體系，實現自身系統重塑與組織結構變革，釋放數據要素的治理價值。然而，由于技術邏輯與科層組織邏輯天然存在的差異與沖突，政府組織運行張力不可避免[2]。如何消弭這種張力，避免創新探索在科層組織邏輯下走向消解，這是地方數字政府改革難以回避的現實問題[3]。

當前，大量研究強調了技術在數字政府建設中的關鍵作用[4]。這些研究往往預設了一種基本假設，即政府在組織層面的系統重塑，是技術應用過程自然演化的結果。然而，實踐表明，從政府引入數字技術轉向組織層面的系統重塑，其間并不存在一個“自動滑道”。例如，一些地方高價建設的數字化治理平臺、配備的“超大藍屏”，在上線運行后形同虛設；開發設計粗糙的政務APP和各類微信工作群，成為基層干部疲于應付的“累贅”[5]。

這類現象背后隱含的學理性問題在于，地方政府引入數字技術后，組織層面的系統重塑何以發生？究竟在什么條件下，地方數字政府改革才可能深入組織層面？本文通過對A區數字政府改革歷程的考察，力圖為上述問題提供一種有力的場景化解釋。

二、文獻回顧

目前，中國數字政府建設實踐正在從“碎片化”管理走向“整體型”治理，逐步呈現出高效協同的政府運行新形態[6]；相應地，相關研究的關注點也從技術賦能下的部門效率提升，轉向技術驅動的政府組織系統重塑。一部分研究著重考察了數字技術給科層組織系統和政府運行形態帶來的諸多變化[7]。數字技術的運用沖擊了現有行政體系，使得政府組織結構趨于整體化、協同化、扁平化[8]。技術嵌入政府科層制，有利于推進治理結構再造、業務流程重塑和服務方式變革，推動新型政府—社會關系、政府—市場關系的構建，為數字社會建構及數字經濟發展提供支撐[4]。數字技術的嵌入，推動了傳統科層組織中制度結構、工作結構和信息結構的適度分離，構造了以問題為中心、以信息共享為基礎的政府運行新形態[9]。通過數據整合、業務協同、平臺建設、智能服務等方式，數字技術能為政府跨部門協同提供實現路徑，促進“整體政府”的形成[10]。

另一部分研究則聚焦于數字技術與政府組織體制機制的雙向關系。有學者指出，新興數字技術對于官僚組織整合、政府系統變革、政府與外部環境互動方式變化的重要作用和意義，并不直接產生于技術應用，而是產生于技術應用帶來的認知、行為、組織、政治和文化等層面的變化[11]。因此，數字政府改革并不局限于政府對新興技術的應用，而是同時涉及對傳統治理機制的適應性調整[12]，是“治理理念創新+數字技術創新+政務流程創新+體制機制創新”協同推進的全方位變革[13]。在技術嵌入治理體系的過程中，新興技術對官僚組織具有賦能作用，官僚組織對技術也在進行自主適應[14]。事實上，數字技術對政府的賦能效應并不穩定，賦能作用在組織、價值、制度等維度存在局限[15]。技術嵌入會引發政府內部運行的調適難題，政府因而尋求體制機制創新予以應對；這是降低數字技術賦能作用不穩定性，推動技術賦能效應從初級階段進入深層階段的關鍵[2]。

那么，面對技術帶來的組織運行張力，政府組織會自然而然地產生體制機制創新嗎？對此，尚未有研究提供一個有力的回應。本文遵循探索性案例研究路徑，通過對A區改革歷程的追蹤分析，探索地方數字政府改革深入推進的作用機制。

三、從技術引入到組織變革：A區數字政府改革的深入推進

A區是S省下轄C市的中心城區之一，自2019年開始著力推進數字政府建設，走出了一條同時面向居民需求、企業需求和政府運行需求的系統化數字政府改革創新之路。A區數字政府改革歷程呈現出較為明顯的階段性特征，總體上可以劃分為技術引入階段和組織變革階段（表1）。

（一）改革序幕的開啟：數字技術的引入

A區數字政府建設改革起始于S省基層減負便民專項試點工作。在這項以省政數局名義發起的專項試點工作中，區政數局作為試點工作的牽頭單位，積極聯合試點街道爭取本區相關部門的配合，充分運用省市數字政府建設成果，主導開發了多個應用系統，獲得了上級領導的關注與肯定。

1.省市共推的專項試點工作

作為數字政府建設水平較高的省份①，S省取得了豐富的改革建設成果。在政府機構改革方面，省信息中心與省直各部門的信息中心資源得到了有效整合，省政數局的組建推動了數據管理權的相對集中；在建設運營機制方面，“政企合作、管運分離”的獨特模式得以建立；在基礎支撐方面，統一身份認證、電子證照、電子簽章等公共支撐平臺建設和云網基礎支撐能力處于全國領先水平。遺憾的是，當時這些成果尚未在基層產生治理效能。對此，S省有意推動省級數字政府改革成果在基層的應用。

同年，中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，強調要在本年解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負。基于推動省級數字政府改革成果在基層落地和落實中央關于基層減負工作部署的雙重需要，S省將基層減負工作任務與數字政府改革結合起來，把“加快政務服務向基層下沉”列入2019年省數字政府改革建設名單并作為重點內容予以強調。

基層要減什么負？一個是群眾辦事往返跑，再一個是基層干部為了幫助群眾辦事往返跑。……減負就是要把數字化服務支撐能力延伸到基層，讓數據多跑路，群眾、干部少跑腿。（訪談記錄：S省政數局相關領導）

2019年5月，具有堅實信息化基礎和較強社會治理能力的A區，被選為省級“基層減負便民專項試點區”，由區政數局牽頭推動試點工作。自此，A區數字政府改革的創新探索正式開啟。一方面，C市將A區列為市級“基層減負”試點，積極配合省級試點工作，在市級財政轉移支付、新增債券以及公共支撐平臺、云網基礎等方面給予了大力支持。另一方面，C市持續重視基層黨建工作，先后出臺了包括《關于全面加強城市基層黨建工作的意見》在內的一系列政策文件，而A區區委組織部作為本區基層黨建工作的牽頭單位，也參與到“基層減負便民專項試點”建設工作中。

2. 對數字技術的成功引入

作為省級專項試點的牽頭部門，A區政數局積極聯合區委組織部和試點街道展開了近一年的探索，并開發出多個應用系統。技術的成功引入具體表現為A區在數字化應用系統層面的創新開發及其擴散。

一方面，區政數局根據基層辦事需要，依托省級政務服務平臺等省市數字化成果，開發出“A省心”微信小程序，實現群眾辦事“申請表少填、材料少交、辦事少跑”。

2019年的時候，省里的政務服務平臺剛上線，還不出名，上線事項也不多。當時試點N街道就把基層要辦的30多個事項掛上平臺，同步鏈接到“A省心”。（訪談記錄：時任N街道辦主任）

除辦證辦事功能外，黨員在線報到板塊也是“A省心”的重要組成部分，是根據區委組織部的要求加以建設的。到2019年12月，“A省心”的創新經驗已經得到C市的關注與認可，并開始在全市各區推廣，逐漸成為C市基層黨建在職黨員“雙報到”的重要途徑，鼓勵在職黨員參與社區工作，促進了黨建引領社會治理格局的形成。至此，省政數局尚未急于進行試點項目驗收，而是繼續追加試點項目的內容和財政資金支持；并在檢查工作的過程中，透露出“整合省市區資源，創建數字政府示范區”意向。

另一方面，區政數局針對網格化管理中的“數據二次錄入”負擔，開發出“民意速辦”平臺。此時，該平臺開發的目的主要在于推動實現基層減負，具體解決基層對工作任務的“無限兜底”以及網格化管理系統帶來的負擔增加等問題。對試點街道社區的實地調研表明，基層負擔過重的重要原因在于，基層干部不僅要在線下處置事件，還需要在線上錄入信息。

現在各地都有基層網格化系統了。發現問題首先要報到微信群里，微信群要按上級要求管理……還要進到PC端，把干了哪些活錄入到系統里，很繁瑣。很多時候為了完成錄入任務，每天派個人錄那么兩三件事兒就完了……基層“智慧”是倒逼出來的，每天忙得團團轉，很難嚴格按這種管理要求來做事。（訪談記錄：A區某社區支部書記）

區政數局將這一現象概括為“問題上報—問題處理—處理結果錄入”三環節的脫節，以及與此相伴而生的信息“二次錄入”負擔；并提出“民意速辦”平臺的開發要有用戶思維，應面向政府公職人員的需求，將三個環節統一起來。

此后，A區政數局進一步建設了本區的“智治大腦”——區數據中心，并進一步開發出專門服務企業的“A商通”。經過一年多探索，A區已經積累了比較先進的數字化應用創新開發經驗，成為C市標桿；尤其是在基層政務服務和黨建引領方面的經驗做法得以在全市范圍推廣。至此，A區政數局通過主導數字化應用系統的創新開發，已將數字技術引入政府組織。然而真正能夠觸及政府運行方式的“民意速辦”平臺還僅試用于試點街道，尚未在全區范圍內得到較好推廣使用，政府組織層面的系統重塑也還未出現（圖1）。

（二）改革的縱深推進：組織變革的轉向

2020年6月，時任S省省長在A區考察時，充分肯定了該區在數字政府改革、基層減負便民專項試點工作中取得的進展，并正式提出在A區創建數字政府改革建設示范區。自此，A區基層數字政府改革開始進入到以體系構建為核心的第二階段，組織層面的變革初現端倪。

1.“創示范”意向的提出與落地

2020年，S省在推進基層數字政府建設方面的工作重心開始有所調整。在數字政府改革建設示范區創建過程中，“基層減負”則逐漸淡化，工作重心逐步調整為探索出標準化、可復制、可推廣的數字政府改革經驗并將其逐步推廣到全省。A區政數局主要負責人敏銳地捕捉到政治信號，借助高校智力支持，積極總結既有創新經驗，整合打包分散的應用開發創新做法，提出“1+3+N”的基層數字政府建設核心體系。A區政數局的積極回應成功引起了S省相關領導的注意，進一步促成“創示范”的落地。

我們很積極，馬上組了團隊，加班加點把方案、請示、預算都搞好了，向省里匯報。省里覺得很好，比我們還主動，不停催我們發文件，還要搞個示范區掛牌儀式。（訪談記錄：A區政數局局長）

同年9月，S省正式著手推動在A區開展省數字政府改革建設示范區創建的相關工作，并就具體工作方案征求C市意見。C市在積極配合省部署工作的同時，繼續將A區示范創建工作納入本市黨建引領社會治理的重點工作中，借力推進本市基層黨建工作。2020年12月，S省首個數字政府改革建設示范區在A區掛牌。此后，S省更加有傾斜性地向A區開放和提供數字化資源支持，并派駐技術團隊輔助A區政數局做好承接。

2.組織變革趨勢的呈現

政府在組織層面的變革，需要政府把已經建成的數字化應用真正使用起來，實現線上系統運行與線下業務流程的融合。以“民意速辦”平臺的建設與推廣使用為有力抓手，A區開啟了更深層次的組織系統重塑，組織變革的趨勢逐步呈現在三個方面：政府過程的程序性變革、政府縱向條塊間事責的歸位以及橫向部門間權力格局的微變。

其一，政府過程的程序性變革。這種程序性的變革強調在不觸動現有組織結構的情況下，通過對跨部門、跨層級工作程序的優化重組，提高政府在公共管理與服務中的整體效率與效能[16]。“民意速辦”平臺將扁平化的政務辦公系統工作群與流程標準化的網格化管理系統結合起來，能有效應對本區內的各類民生訴求，真正實現了各類事項在同一平臺上的扁平化流轉、無延遲響應、及時性處置。

具體而言，“民意速辦”平臺運管規則將各類事項的處置流程統一設計為“上報—分派—響應—處置—回復”的管理閉環，實現了事件分派依據、響應與處置時長、催辦觸發情況等方面的標準化。通過在全區各部門、各層級的廣泛推廣使用，平臺運管規則的效用得以真正發揮，實現了簡單事件工單的全智能化流轉，以及復雜事件的統管性指揮協調。此外，“民意速辦”平臺還將事件處置過程與數據生產過程整合起來，政府公職人員使用平臺處置事件所產生的數據，將自動傳入區數據中心。這些實時數據，取代了以往日常工作臺賬管理中的手動錄入信息，減輕了基層干部所面臨的信息“二次錄入”負擔，也能夠更加客觀地反映出平臺的使用情況。

其二，條線部門事責逐步歸位。建立高效的條塊協同工作機制，對于減輕基層負擔、提升基層治理效能具有重要意義。實踐中，條線部門往往在條塊協同工作機制中發揮著主導作用。一方面，上級條線部門習慣于將事項層層打包給下級，基層承擔了大量超過其原有工作范疇、本應由上級完成的任務[17]。另一方面，由于缺乏有效約束，條線部門能夠在任務下派的過程中，將自身的屬事責任轉化為下級“塊塊”的屬地責任[18]，造成條塊權責失衡與屬地責任的泛化。

我們能解決小事……但是比如說臺風把樹吹倒了、路面塌陷了，是絕對搞不定的……以前很痛苦的，得求著（部門），私人關系好的話，就快點來搞；關系不好，就慢慢搞。處理不及時，出了事，還是我們的責任。（訪談記錄：A區下轄街道干部）

“民意速辦”平臺的流程設計，以A區政府權責清單為支撐。通過平臺的運行，權責清單對條線部門履責行為的規范化約束得以真正落地，推動了事責向條線部門逐步歸位。當這些規則、標準被內嵌于平臺的運行邏輯中，考核監督壓力就能在數據留痕的支持下切實傳導到條線部門，屬事責任向屬地責任轉化的規則空隙就得到了剛性約束。

其三，部門間權力格局的微變。這主要源自區政數局在改革中逐漸獲得的數據資源優勢與技術優勢。從政府橫向間部門關系看，A區數字政府改革在技術引入階段呈現出“小馬拉大車”的特征。主導應用系統建設的區政數局在橫向部門關系中處于“弱勢地位”，各區直部門和各街道（社區）對新開發的應用系統多采取觀望態度，使用積極性并不高。隨著改革探索的逐步深入，數字化應用平臺和數據資源作為治理資源與手段的價值開始凸顯出來。通過建設平臺、運營數據、管理全區信息化建設項目立項，區政數局逐漸在部門權力格局中獲取了數據資源優勢與技術優勢，擁有了與各職能部門“博弈”的重要籌碼。例如，一些部門為了配合自家行政審批與監管工作，曾自建電子證照庫。受限于條線部門的數據權限，部門自建證照庫所覆蓋的證照范圍過小、種類不全，難以滿足業務需求。借由創建數字政府改革示范區的契機。A區政數局全面對接省級電子證照庫，為區直部門的業務提供了重要數據資源。區政數局在部門權力格局中的地位提升，這對于A區數字政府改革的繼續推進也將發揮一定積極作用。

四、改革內驅力：地方數字政府改革深化的機制闡釋

A區數字政府改革實踐的階段性，對應數字技術效應的初級與深層階段[2]。在區政數局主導的數字化應用系統創新開發過程中，數字技術得以引入政府組織；隨后改革深入組織層面，政府過程的程序性變革、政府縱向條塊間事責的歸位、橫向部門間權力格局的微變等組織變革趨勢開始呈現。從技術引入轉向組織變革，這兩個階段中間的轉變究竟為何能夠實現？這需要借助探索性案例研究方法，對A區數字政府改革歷程展開機制性分析。

（一）政治勢能適時強化

政治勢能的適時強化，是在更大范圍內營造改革之勢的關鍵契機，是啟動數字化系統規則建立與推廣使用的關鍵方式。

其一，“創示范”政治信號顯著增強，成數字政府改革之勢。A區數字政府改革起始于以省政數局名義立項的省級基層減負便民專項試點工作。試點期間，省政數局局長曾多次在A區調研，并提出“整合省市區資源，在A區創建數字政府示范區”的意向。此時，“創示范”信號來源于省政府辦公廳下設的一個部門管理機構，信號力度與作用范圍相對有限，其影響主要集中在業務條線內部。到2020年6月，時任S省省長在A區考察時，比較正式地提出了“創建數字政府建設示范區”的意向以及“探索出標準化、可復制、可推廣的基層數字政府改革經驗”的具體要求。

政治信號釋放者政治地位的顯著提升，在較大程度上強化了信號的權威性，擴展了信號的影響范圍，數字政府改革不再只是區政數局的“自家任務”。在中國特色的政治制度安排下，來自黨的強大政治勢能可以使政府科層組織克服惰性，防止部門割裂[19]。此后，A區區委區政府的主要領導對數字政府改革的重視程度明顯提高，“創示范”成為區政府組織體系中各層級、各部門的重要工作。

其二，借“基層黨建”之勢，成程序性變革之事。平臺運行管理規則建立與應用推廣是政府運行程序性變革的重要前提。“民意速辦”平臺面向政府內部運作，是A區重塑政府運行方式的著力點。事實上，區政數局作為一個區政府職能部門，幾乎不可能推動全區范圍內政府業務流程與“民意速辦”平臺線上運行的融合。

近年來，C市高度重視基層黨建與社會治理工作。對于黨建如何引領基層治理，C市市委提出了較為具體的要求，并交由組織部牽頭推進，“民意速辦”平臺的規則建立與推廣被納入A區黨建引領基層治理工作。“黨的領導在場”[19]是改革凝聚力產生的關鍵條件。

一開始探索的時候也沒有機制，后來由組織部牽頭建立了完整的線上線下融合管理機制。組織部的力度很大，強調要推廣，所以相比其他應用，“民意速辦”平臺就用得非常好。（訪談記錄：A區政數局局長）

由此，線上平臺的運管規則得以陸續建立，為跨部門、跨層級的事項流轉與處置提供了秩序基礎。通過組織部的大力推廣，“民意速辦”平臺在A區得到廣泛使用，推動了政府運行方式的革新。

（二）中堅干部積極活動

在政府組織結構中居于關鍵位置的中堅干部，一方面通過敏銳把握稍縱即逝的改革時機，吸引上級注意力；另一方面憑借自身專業知識、人脈關系與創新精神，在不確定和模糊性較高的改革探索中提供建設性方案，并通過與相關黨政部門負責人反復溝通為改革方案爭取更多支持，持續推動改革向組織變革轉向。

其一，中堅干部主動把握改革時機，采取策略，持續吸引上級注意力。2020年年初，原任N街道辦主任的Q先生，出任區政數局局長。在他任N街道辦主任期間，該街道成為A區“基層減負便民項目專項試點”落地的首個街道。在與區政數局的合作中，Q先生熟悉本省數字政府改革的具體情況，從中發揮了積極作用。被任命為區政數局局長后，他主抓數字政府改革。憑借較強的政治敏銳性與政治機會把握能力，他意識到，S省數字政府建設已取得了豐富的成果，省里希望改革成果能真正在基層發揮作用，但缺少下級政府的有效承接。

我們比較積極，很快就把應用開發給做完了。省里面最希望下面積極。（訪談記錄：A區政數局局長）

此后，A區政數局更加積極主動對接省市級數字政府建設成果。特別是在省長提出“創示范”的意向后，Q先生借力自身高校人脈資源，總結提煉出“1+3+N”的基層數字政府建設核心體系，充分展示了A區改革實踐的創新性與科學性，爭取到S省相關領導的注意力分配，促成“創示范”意向的落地。

其二，在相對不確定的改革環境中，中堅干部積極主導建設性改革方案的提出，并通過與相關負責人反復溝通爭取更多支持。由于缺乏具體性指導和相對明確的量化考核標準，數字政府改革對于A區而言，并不是一個相對明確的政策執行過程，而是一個不斷“摸著石頭過河”的探索過程。

作為中堅干部的Q先生具有計算機與公共管理的相關專業背景，也有長期基層的任職經歷與工作經驗。憑借自身優勢，他不斷推動改革方案的出臺。例如，他認為，政務服務應用程序在基層不應只有辦證辦事功能，更要成為接受民生訴求的入口。

我在基層工作時就發現，居民辦證辦事并不多，主要還是要接受民生訴求，成為群眾找政府的一個窗口。（訪談記錄：A區政數局局長）

對于“民意速辦”平臺管理權的歸屬，Q先生認為該平臺涉及全區各部門、各街道的協調統籌，倘若由區政數局管理，則力度不夠，應當由更具協調能力的區政府辦承擔平臺日常管理工作。通過反復溝通論證，該方案最終獲得了區委組織部的支持。中堅干部主導提出的改革方案，更加貼合政府運行邏輯，充分發揮了數字技術的治理優勢，降低了改革探索過程中數字技術應用的不確定性與模糊性，助推政府組織層面系統的重塑。

（三）制度化的權力適配

以權力運行效果為導向、以制度化為保障的平臺權力適配模式，從形成改革推力與消減改革阻力兩個方面深入推進了A區數字政府改革，是改革得以深化的動力機制。具體而言，數字化應用的建設與使用，在政府組織內部催生出了新的權力類型——平臺權力。數字化平臺的高效運轉與有序管理，需要平臺權力的良性運作。這需要以各職能部門既有的職責內容為依據，在政府各實體機構之間完成對平臺權力的適應性配置；同時，也需要以制度化形式，賦予平臺權力的適應性配置結果一種穩定性的保障。

其一，以權力運行效果為導向、以制度化為保障的權力適配模式，充分發揮了政府實體機構既有優勢，形成改革推力。在A區數字政府改革之初，各種平臺權力的歸屬并不明確。在政治勢能適時加強、中堅干部積極活動的共同推動下，平臺的建設維護權、管理協調權、考核監督權才逐漸適配于不同實體機構，并通過區職能部門的職責內容調整、政府內部文件等制度性形式確定下來。

具體地，平臺的建設維護權歸屬于區政數局。剝離了組織協調功能的區政數局能夠更好地發揮技術優勢，完成區級數據收集，承接整合省市級數據與數字化資源，開發出創新性應用系統。平臺的管理協調權，歸屬于在A區政府組織體系中長期發揮統籌協調功能的區政府辦，負責部門間、條塊間權責關系模糊時的統籌協調、研判調度。考核監督權則在區委組織部的牽頭下，由三家共同行使，具體包括：推進系統運行管理規則的建立，組織對各部門、各街道平臺使用情況的考核監督，并在全區范圍內進行周期性通報。

其二，制度化的權力適配，促成了改革主體角色的分化，有助于化解組織惰性，消減改革阻力。技術本身并沒有價值導向，而技術應用過程卻是復雜的微觀政治過程[20]。在條強塊弱的基本格局下，當平臺建設維護權由具體的業務部門掌握時，數字化治理平臺往往就難以成為減輕基層負擔的賦能工具，反而成了便于業務部門對基層加強考核、強化控制的加壓工具。在以權力運行效果為導向、以制度化為保障的權力適配模式中，單一部門利益從數字化應用的建設開發過程中被剝離出來，業務部門即便有意愿，也無法通過事件處置流程的設計，對基層進行直接控制與責任下壓。

此外，在傳統的科層結構中，政府公共管理與服務的流程依據專業化原則設立，進而形成強穩定性的規則與慣例。除非面臨較大環境沖擊，部門內部一般很難自發產生調整既有規則流程的動力。

對于自建平臺，部門用得很熟練了，而且還需要定期建設、管理、維護，當然是不動最好了，為什么要去調整它呢？（訪談記錄：A區政數局局長）

在相對分散化的平臺權力適配模式中，擁有平臺建設維護權的區政數局作為數字化應用系統的建設者，能夠推動系統的持續創新，有效克服、化解部門利益帶來的組織惰性。

五、結論與討論

A區數字政府改革的實踐顯示，從技術引入到組織變革并不存在一個“自動滑道”。地方數字政府改革要想跨越技術引入階段而得到進一步深化，關鍵在于政府能產生改革內驅力，即需要通過“政治勢能適時強化”“中堅干部積極活動”“制度化的權力適配”三重機制的相互作用與共同推動，開啟組織層面的系統重構，使數字技術真正嵌入政府組織結構與運行機制。

地方數字政府改革深化的內驅機制是本文的核心發現。其一，政治勢能適時強化，是改革內驅力的力度保障。“創示范”政治信號釋放者政治地位的顯著提升，在較大程度上強化了信號的權威性，是在更大范圍內形成改革之勢的關鍵契機；借勢于“基層黨建”重點工作，則是啟動數字化系統規則建立與應用推廣的關鍵方式。其二，中堅干部積極活動，是內驅機制中的改革實操力量。居于關鍵位置的中堅干部能夠敏銳把握改革時機，持續吸引上級注意力；同時，還能夠憑借個人能力優勢，提供建設性改革方案并爭取廣泛支持，在不確定性較大的改革環境中，持續推動數字政府改革走向組織變革。其三，制度化的權力適配，是內驅機制中的穩定動力來源。權力與機構的制度性適配，保障了技術引入后產生的平臺權力在既有組織結構之下的有效運行與相互配合，形成改革深化的推力；制度化的權力適配通過促成改革主體角色的分化，能夠在一定程度上化解組織惰性，降低改革深化的阻力。

上述三重機制相互作用，共同形成了兼具一定力度、能動性與穩定性的改革內驅力（圖2）。政治因素營造的改革之勢，激勵了中堅干部的積極活動，加速了制度化的權力適配；中堅干部采取策略，持續爭取、吸引政治因素，并通過改革方案設計，降低改革手段與目標的模糊性，助推了制度化的權力適配的形成。來自政治因素與中堅干部的改革推動作用，通過制度化的權力適配得以穩定傳導，促成了組織變革趨勢的呈現。

需要說明的是，受限于案例可及性，筆者以A區數字政府改革為個案，探索出“政治勢能適時強化”“中堅干部積極活動”以及“制度化的權力適配”三重改革深化的內驅機制。作為典型的單一制國家，中國的“地方政府”指省及其以下各層級的政府。因此，地方數字政府改革情況在區域間、層級間[21]的差異較大，呈現出較明顯的復雜性與多樣性特征。三重內驅機制直接產生于A區個案的具體情景，的確難以在更廣泛、多樣的地方數字政府改革情景中做簡單推廣，難以對“省—市—區”三級意義上的地方數字政府改革問題提供完全充分的解釋。但是，本文的核心發現在于，源于組織層面的改革內驅力是地方數字政府改革深化的關鍵，這對于解釋改革何以深入推進仍具有一定學理價值。當然，筆者也期望未來可以通過對不同區域、不同層級地方政府的多案例研究，進一步推進具體內驅機制的驗證與修正。

地方數字政府改革是一個充滿不確定性的復雜過程，伴隨著數字技術效應從初級階段到深層階段的過渡；這種過渡不會自然發生，其主要動力來自既有組織機制間的相互作用。在激勵不足、路徑模糊、權責不清的情況下，數字技術也難以發揮理論預想的賦能作用。數字政府改革的深入推進，不能單純依靠技術應用范圍的擴大和應用方式的創新，而是需要地方政府有意識地推動組織資源的重組，為數字技術效應的穩定發揮創造必要的組織支撐條件。如果缺乏政府職能轉變、政府組織結構優化等基礎性改革，盲目上線的數字化應用系統，反而會淪為既有組織慣習的一種補充，難以改變原有政府運作模式，也不會帶來治理效能的提升。當然，各地方政府推動數字化改革的積極性也需要被看見。事實上，各地數字化基礎設施的建設與應用系統的開發，表明數字政府改革的序幕已經開啟。下一步，以刀刃向內的改革內驅力實現政府組織體系的重塑，是數字技術有效發揮賦能效果、地方數字政府改革縱深發展并實現治理效能提升的應有之義。

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責任編輯：周 覓