健全推動經濟高質量發展體制機制

［摘 要］高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。黨的二十屆三中全會提出“健全推動經濟高質量發展體制機制”，要求“完善推動高質量發展激勵約束機制”。與黨的十八屆三中全會相比，這是一個全新的部分，尤為重要。高質量發展是習近平提出的一個原創性范疇，具有十分豐富的內涵。經濟高質量發展主要指發展方式從要素驅動、投資驅動占主導轉向創新驅動占主導，從粗放增長轉向集約增長。推動經濟高質量發展，一方面，要堅定走集約增長的“新路”，因地制宜發展新質生產力，同時要提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平；另一方面，還要避免走粗放增長的“老路”，這需要領導干部樹立正確的政績觀，統籌推進財稅體制改革，規范地方政府之間的橫向競爭。

［關鍵詞］經濟高質量發展；創新驅動；新質生產力；因地制宜

一、健全推動經濟高質量發展體制機制的重大意義

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）共分三大板塊十五個部分。其中第三部分明確提出“健全推動經濟高質量發展體制機制”，要求“完善推動高質量發展激勵約束機制”。與黨的十八屆三中全會相比，這是一個全新的部分，足見其重要性。

發展是硬道理，高質量發展是新時代的硬道理。黨的二十大報告提出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務 ①。高質量發展當然要摒棄只重“量”忽視“質”的發展路徑，但也并非只重“質”而忽視“量”，它既強調質的有效提升，又強調量的合理增長，是質與量的有機統一。之所以將高質量發展確立為全面建設社會主義現代化國家的首要任務，與我國發展的戰略安排息息相關。黨的二十大報告明確，到2035年，要基本實現社會主義現代化；到21世紀中葉，要建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。實現上述目標，必須堅持解放和發展生產力，用高質量發展解決社會主義現代化新征程中的各種問題。推動經濟高質量發展，是解決社會主要矛盾的內在要求。要滿足人民日益增長的美好生活需要，必須著力解決發展不平衡不充分的問題，這勢必要求推動經濟高質量發展。生產關系必須與生產力發展相適應，推動經濟高質量發展，必須健全推動經濟高質量發展體制機制。

二、準確把握經濟高質量發展的豐富內涵

要澄清如何健全推動經濟高質量發展體制機制，就必須深入剖析經濟高質量發展的豐富內涵。高質量發展是習近平提出的一個十分重要、具有原創性的范疇。黨的十九大報告提出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段” ②。實際上，黨的十九大召開之前，習近平已經多次強調要注重發展的質量、效益，比如，早在2013年，他就強調要“更加注重發展質量” ③。

高質量發展不單指經濟高質量發展。2021年，習近平在參加十三屆全國人大四次會議青海代表團審議時提出，“高質量發展不只是一個經濟要求，而是對經濟社會發展方方面面的總要求” ④。當然，當前我們堅持以經濟建設為中心，經濟體制改革仍是全面深化改革的重點，高質量發展主要指經濟高質量發展。

高質量發展具有十分豐富的內涵。就經濟高質量發展而言，它首先指一種發展階段。改革開放40多年來，我國經濟發展先后經歷了高速增長階段和高質量發展階段。在改革開放后30多年的高速增長階段，我國GDP平均增速在10%左右。進入新時代，在經濟規律作用下，我國經濟增速“換擋”，進入個位數增長階段。具體而言，2012—2019年，經濟增速介于5%到8%之間，2020—2022年，經濟平均增速4.5%，2023年經濟增長5.2%。

高質量發展還是一種發展導向，與新發展理念相契合。高質量發展是要實現“更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展” ⑤。要實現這一發展導向，就必須貫徹新發展理念。

高質量發展更是一種發展方式。伴隨著經濟發展階段的轉換，我國的發展方式也在發生深刻轉變。早在2013年，習近平就提出，“中國經濟已經進入新的發展階段，正在進行深刻的方式轉變和結構調整” ⑥。要深刻理解我國發展方式的轉變，就要深入剖析高速增長階段是如何實現高速增長的。圍繞這一問題，國內外學者開展了大量研究。綜合來看，以下幾個方面尤為重要。其一是對國際市場的充分利用。國民經濟本質上是一個循環的系統，市場對于經濟循環非常重要。黨的十一屆三中全會以來，我國堅持擴大開放，以深圳、珠海、汕頭、廈門四個經濟特區的設立為開端，以2001年正式加入WTO為重要節點，持續開拓和利用國際市場。其二是充分利用比較優勢。改革開放后，我們充分利用了人口紅利和勞動力成本低廉優勢 ⑦。同時，土地成本也是我國成本優勢的重要組成部分。簡言之，我國是社會主義國家，土地是公有而非私有，具體而言，城市的土地是國有的，農村的土地是集體所有。我國的土地公有制降低了工業化和城市化的土地成本 ⑧。除此之外，成本優勢還包括資源環境成本優勢。其三是充分利用后發優勢。改革開放后，作為一個后發的發展中大國，通過技術、工藝、設備、管理、制度等的引進與模仿，有效節約了趕超的時間和成本。其四是制度因素。其中特別重要的，一是從計劃經濟體制逐步過渡到社會主義市場經濟體制。市場配置資源是最有效率的形式，在社會主義制度基礎上建立市場經濟體制是一個偉大的創舉，它既能發揮利用市場機制配置資源的優勢，又能充分發揮社會主義制度強有力宏觀調控等優勢。二是地方政府之間圍繞GDP、財稅收入等指標進行激烈競爭，激勵各地想方設法壓低生產成本、優化營商環境，有力地促進了地方經濟的發展 ⑨。

但是，伴隨著中國經濟的發展，過往高速增長背后的動力機制均發生明顯改變。近些年，全球經濟增速放緩，加之個別國家搞單邊主義、保護主義，全球需求不足，與此同時，我國生產成本也明顯上升，資源環境約束趨緊，出口的成本優勢弱化。隨著我國技術水平的提高，與全球先進技術的差距變小，技術、管理等引進與模仿的空間變小。社會主義市場經濟體制仍有有待完善之處，地方政府之間激烈的競爭也帶來了地方保護、重復建設、市場分割等問題。2017年，習近平指出，“我國正處于轉變發展方式的關鍵階段，勞動力成本上升、資源環境約束增大、粗放的發展方式難以為繼，經濟循環不暢問題十分突出” ⑩?？傊槕洕l展階段的變換和經濟發展規律的要求，要實現經濟高質量發展，就必須及時轉換發展方式，從要素驅動、投資驅動主導轉向創新驅動主導，從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長。

三、健全推動經濟高質量發展體制機制的主要著力點

（一）堅定走集約增長的“新路”，因地制宜發展新質生產力

健全推動經濟高質量發展體制機制，《決定》第三部分從“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”“健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度”等五個方面進行系統部署?？傮w而言，一是強調發展問題，重點是因地制宜發展新質生產力；二是強調安全問題，重點是提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平。

推動經濟高質量發展，要求提高效率，實現集約型增長。2017年，習近平指出，“從投入產出看，高質量發展應該不斷提高勞動效率、資本效率、土地效率、資源效率、環境效率，不斷提升科技進步貢獻率，不斷提高全要素生產率” ！1。習近平特別提到了全要素生產率，它是指，在要素投入不變的情況下產出仍有增加。其主要有兩個來源，一是技術進步，通過應用更先進的設備、工藝等降低成本、提高效率。二是改善要素配置?，F實經濟中不乏要素錯配的情況，通過改善要素配置，也能提高效率帶動產出增加。而新質生產力的核心標志即是全要素生產率的大幅提升。因此，經濟高質量發展與發展新質生產力二者是相通的，本質上都是實現效率大幅提升。

提升全要素生產率的主要方式是科技創新，因此，要加強關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新。在產業發展上，既要注重未來產業、戰略性新興產業發展，完善相關政策體系；又要注重利用數智技術推動傳統產業優化升級。各個地區的地理區位、要素稟賦、產業特點、發展階段等各不相同，發展新質生產力必須實事求是，因地制宜。

要健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度。實體經濟是社會財富創造的根本源泉，要堅持把經濟發展的著力點放在實體經濟上。制造業是實體經濟的主體，我國工業體系完備，制造業增加值規模連續多年世界第一，但還存在大而不強的問題，整體上還處于全球價值鏈的中低端。要加快推進新型工業化，培育壯大先進制造業集群，推動制造業高端化、智能化、綠色化發展。全球經濟正在經歷數字化變革，數字經濟具有規模效應、網絡效應等特點，我國人口規模巨大、產業體系龐大，具有發展數字經濟的諸多優勢。要加快構建促進數字經濟發展體制機制，積極發展工業互聯網，促進數據共享，促進數據高效便利安全地跨境流動。

要完善發展服務業體制機制。伴隨著經濟發展，一個國家和地區的產業結構不斷升級，整體上第三產業比重越來越高。2023年，我國服務業占GDP的比重為54.6%，第三產業就業占比達48.1% ！2，接近一半。服務業包括生產性服務業和生活性服務業，生產性服務業是建設制造強國的重要支撐，與發達國家相比，我國生產性服務業占比不高，尤其是其中的高端部分，要完善相關政策，推動生產性服務業融合發展，提高專業化、標準化程度，為制造業高質量發展賦能。生活性服務業類型多樣，是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要內容，要健全加快生活性服務業多樣化發展機制。

要健全現代化基礎設施建設體制機制?，F代化基礎設施是現代化產業體系的重要支撐，對推動經濟高質量發展不可或缺。一方面，要構建新型基礎設施規劃和標準體系，健全新型基礎設施融合利用機制；另一方面，要積極推進傳統基礎設施數字化改造，拓寬多元化投融資渠道，為基礎設施數字化改造提供資金支持。交通基礎設施是現代基礎設施體系的重要組成部分，要深化公路、鐵路、航空、航海等綜合交通運輸體系改革，加強協調配合，降低綜合運輸成本，提升運營效率，為國民經濟循環提供有力支撐。

要健全提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平制度。提升產業鏈韌性和安全水平是貫徹總體國家安全觀、維護國家安全的必然要求。當前，經濟全球化遭遇逆流，泛安全化興起，一些國家推動產業“回岸、近岸、友岸”布局，提升產業鏈供應鏈韌性尤為迫切。要建立產業鏈供應鏈安全風險評估和應對機制，抓緊打造自主可控的產業鏈供應鏈，尤其是要聚焦集成電路、工業母機等重點產業鏈。產業鏈韌性和安全的核心是“可控”，可控的關鍵是“自主”。打造自主可控的產業鏈供應鏈，并不是要求所有產業鏈的所有環節都做到世界第一，這既不現實，也不經濟，而是要拉長長板，拉緊國際產業鏈對我國的依存關系，補齊短板，關鍵時刻可以做到自我循環，確保經濟能夠穩健運行。

（二）避免走粗放發展的“老路”，系統推進相關改革

要實現發展方式的轉變，驅動發展新動能，創造發展新優勢，并不是一件容易的事，轉型中必然遇到各種陣痛，必須真正轉變發展觀。習近平分析了推動高質量發展中遇到的各種問題，從工作推進情況看，一種是“不知如何推動高質量發展”，不知如何走新路；另外一種則是，要么“名曰推動高質量發展、實際上‘新瓶裝舊酒’”，走的仍然是粗放發展的老路，要么“實際工作中一遇到矛盾和困難又習慣性回到追求粗放擴張、低效發展的老路上” ！3。要推動高質量發展，就要避免走粗放擴張的老路，這就需要系統謀劃改革。

其一，要樹立和踐行正確政績觀。政績觀是領導干部對于發展目的、方式、路徑等的根本認知和觀念。政績的考核對于領導干部來講既是激勵，也是約束。為此，要引導、督促領導干部樹立正確政績觀，完善發展成果考核評價體系，健全有效防范和糾治政績觀偏差工作機制。

其二，要統籌推進地方財稅體制改革。在經濟高速增長階段，地方上注重經濟發展速度與規模，除了與政績考評的導向有關，也與財稅體制有關。20世紀90年代中期分稅制改革以后，中央財力加強，中央與地方事權變動不大，為彌補收支缺口，伴隨著20世紀末的住房商品化改革，地方上轉向“經營城市”，國有土地出讓收入成為地方財政收入的重要來源。當前，房地產市場供求關系發生重大變化，國有土地出讓收入明顯下滑，傳統的土地財政模式難以為繼，亟待轉型。要推動經濟高質量發展，必須優化地方財政支出結構，提高財政用于基本公共服務支出的比重，多方式激發創新活力，這需要推進財稅體制改革。要按照黨的二十屆三中全會的部署，增加地方自主財力，拓展地方稅源，合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。

其三，要規范地方政府之間的橫向競爭，避免“內卷”式惡性競爭。地方上的橫向競爭有激勵地方爭相優化營商環境的作用，但在競爭中，也出現了地方保護、“挖墻腳”、人為設置行政壁壘阻礙要素自由流動的問題?！皟染怼笔降母偁幹皇谴媪吭诘貐^之間的轉移，而不是創造增量，阻礙統一大市場建設，與建設高水平社會主義市場經濟體制的目標相悖，制約市場機制有效發揮作用。因此，要加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙市場統一和公平競爭的各種規定和做法。要規范地方招商引資法規制度，嚴禁違法違規給予政策優惠行為，創造公平有序的競爭環境。

總之，要緊緊圍繞推動發展方式的轉變，完善推動高質量發展的激勵約束機制，既要勇于開辟“新路”，因地制宜發展新質生產力，提升發展的質量和效率，提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平；又要避免退回到粗放發展的“老路”上，圍繞這一關鍵點變革生產關系，引導、督促領導干部樹立正確政績觀，統籌推進財稅體制改革，規范地方政府之間的橫向競爭。

注釋：

①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日，第1版。

②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。

③習近平：《共同創造亞洲和世界的美好未來——在博鰲亞洲論壇2013年年會上的主旨演講》，《人民日報》2013年4月8日，第1版。

④《堅定不移走高質量發展之路 堅定不移增進民生福祉》，《人民日報》2021年3月8日，第1版。

⑤《決定召開十九屆五中全會》，《人民日報》2020年7月31日，第1版。

⑥《深化改革開放 共創美好亞太》，《人民日報》2013年10月8日，第3版。

⑦林毅夫、蔡昉、李周：《論中國經濟改革的漸進式道路》，《經濟研究》1993年第9期。

⑧曹錦清：《中國土地制度、農民工與城市化》，《中國農業大學學報（社會科學版）》2016年第1期。

⑨周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》，《經濟研究》2004年第6期。

⑩！1習近平：《開創我國高質量發展新局面》，《求是》2024年第12期。

！2參見《2023年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2024年6月17日。

！3習近平：《發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點》，《求是》2024年第11期。

作者系中共上海市委黨校經濟學教研部副教授

（責任編輯 王 玉）