以深化生態文明體制改革譜寫上海生態文明建設新篇章

［摘 要］黨的二十屆三中全會對“深化生態文明體制改革”作出了重要部署，回答了生態文明體制改革為什么改、往哪里改、怎么改等重大理論和實踐問題。要深刻認識深化生態文明體制改革是正確處理生態文明建設的“五個重大關系”的必然要求。要從體制改革的基礎性、體系建設的系統性、機制設計的科學性三個方面重點領會和把握深化生態文明體制改革的“三個更加突出”。上海應夯實生態文明基礎體制“地基”，筑牢生態環境治理體系“支柱”，強化綠色低碳發展機制“棟梁”，在進一步全面深化改革中譜寫上海生態文明建設新篇章。

［關鍵詞］深化生態文明體制改革；中國式現代化；美麗上海；綠色發展

黨的二十屆三中全會是在以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期召開的重要會議。全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（簡稱《決定》），把建設美麗中國作為“七個聚焦之一”，體現了我們黨對生態文明建設一以貫之的高度重視。在《決定》第十二個部分，用911個字的篇幅對深化生態文明體制改革進行了三個方面的重要部署，要求進一步完善生態文明基礎體制，健全生態環境治理體系，健全綠色低碳發展機制，為加快推進人與自然和諧共生的現代化指明了前進方向。

黨的十八大以來，我國生態文明體制改革已取得了一系列重要成果 ①。在習近平總書記的推動下，中央深化改革領導小組（委員會）審議通過有關生態文明建設的制度文件60多項。生態文明制度體系實現系統性重塑 ②，注重點面結合、標本兼治，從單一要素治理到統籌山水林田湖草沙一體化保護和修復，從局部整治到區域流域協同治理，從末端治理到全過程管控;生態文明建設責任得到全面壓緊壓實，落實“黨政同責、一崗雙責”，強化生態環境部門的“四統一”職責，建立健全排污許可管理制度和環境信息披露制度，強化企業環境污染治理主體責任；生態環境的宏觀經濟治理體系不斷拓展，全國碳排放權交易市場平穩運行，完善綠色金融支撐綠色低碳產業發展的政策，央行創新碳減排支持工具，積極推動氣候投融資試點的建設。同時，生態環境法律法規政策保障體系不斷健全，生態環境社會治理水平不斷提升，生態環境領域的國家治理體系和治理能力不斷現代化，圓滿完成黨的十八屆三中全會確定的生態文明體制改革任務。

我國的生態環境保護取得舉世矚目的歷史性成就，但必須清醒地認識到“生態環境保護任務依然艱巨” ③。我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段，生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解；資源壓力較大、環境容量有限、生態系統脆弱的國情沒有改變，經濟社會發展綠色轉型內生動力不足；生態環境質量穩中向好的基礎還不牢固，部分區域生態系統退化趨勢尚未根本扭轉 ④。因此，必須以更高站位、更寬視野、更大力度來謀劃和推進新征程生態文明體制改革工作。深化生態文明體制改革已踏上新征程，深刻回答生態文明體制改革為什么改、往哪里改、怎么改等一系列理論和實踐問題具有重大意義。

一、深刻認識深化生態文明體制改革的五個重大意義

（一）處理好高質量發展和高水平保護關系的必然要求

當前，我國正處于推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型的關鍵期，推動產業結構、能源結構轉型任重而道遠，統籌發展和保護的難度較大。深化生態文明體制改革，有利于打通“兩山”轉化的通道，協同推進降碳、減污、擴綠、增長；有利于健全因地制宜發展新質生產力體制機制，加速培育發展綠色生產力，塑造發展的新動能、新優勢，持續增強發展的潛力和后勁。

（二）處理好重點攻堅和協同治理關系的必然要求

我國生態建設仍處于關鍵期、攻堅期、窗口期的關口，鞏固污染防治攻堅戰的成果、提升污染防治效率，精準回應群眾關心的“身邊小事”，必須統籌考慮各類生態環境問題，把握好全局和局部、當前和長遠。深化生態文明體制改革，有利于以重點突破帶動全局工作提升，增強各項工作的系統性整體性協同性，深入推進藍天、碧水、凈土三大保衛戰，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，共同繪就生態環境全面改善的壯麗畫卷。

（三）處理好自然恢復和人工修復關系的必然要求

各地區、各區域經濟發展的戰略地位、產業布局、自然資源稟賦和生態環境容量、環境質量狀況不同，深化生態文明體制改革，有利于強化分區域差異化精準管控，將自然恢復和人工修復兩種方式有機結合，找到生態保護修復的最佳解決方案。利用基于自然的解決方案，以最小化的人工干預實現對山水林田湖草沙的一體化保護和系統治理，宜林則林，宜濕則濕，宜荒則荒，宜沙則沙；善用數字說話和決策，采取科學合理的人工修復措施，精細測算每項治污措施產生的效果，投入多少，預期減排量多少。

（四）處理好外部約束和內生動力關系的必然要求

我國生態環境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關。深化生態文明體制改革，既有利于全地域、全方位、全過程強化外部約束的剛性，也有利于激發政府、市場、公眾協同促進綠色發展的內生動力，讓保護者、貢獻者得到實惠，讓綠色低碳生活方式成風化俗，把建設美麗中國轉化為全體人民的自覺行動。

（五）處理好“雙碳”承諾和自主行動關系的必然要求

面對世界性環境挑戰，人類是一榮俱榮、一損俱損的命運共同體。深化生態文明體制改革，對內有利于把握好我國產業結構、能源結構調整力度與降碳節奏的關系，先立后破，統籌好能源轉型和能源安全；對外有利于應對氣候變化，持續提升我國在全球環境與氣候治理中的話語權和影響力，堅決維護我國的發展利益，共建清潔美麗世界。

二、領會和把握深化生態文明體制改革的三個“更加突出”

《決定》從改革指導思想、改革經驗、改革目標、改革主線、改革理念、改革方法等六個維度提出新思想、新觀點、新論斷，對進一步全面深化改革進行戰略擘畫。聚焦深化生態文明體制改革，以習近平生態文明思想為指導，以黨對生態文明建設的全面領導為根本保證，以實現“人與自然和諧共生的現代化”為總目標，以“完善生態文明制度體系，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，積極應對氣候變化”為改革主線，以“綠水青山就是金山銀山”為改革理念，以堅持系統集成、重點突出、注重實效的改革思路，落實各項改革舉措，推動經濟社會和生態環境、空間結構與生產生活方式、國家治理和社會發展更好相適應。深化體制改革更加突出體制改革的基礎性、體系建設的系統性、機制設計的科學性，這既體現了改革部署的解放思想、實事求是性，又體現了改革措施的與時俱進和求真務實性 ⑤。

（一）更加突出體制改革的基礎性

《決定》首次提出“完善生態文明基礎體制”的命題，并將生態文明基礎體制作為支撐生態文明制度體系的根基，體現出深化生態文明體制改革“根上立”的鮮明特征。具體來講，包括：從法規上定，解決做與不做，何時何處能做，以及做到何種程度的問題，明確“建立健全國土空間用途管制和規劃許可制度”“編纂生態環境法典”，通過“廢”“改”“立”“釋”，全面夯實生態文明建設的法治基石。從產權上明，健全自然資源資產產權制度和管理制度體系，完善全民所有自然資源資產所有權委托代理機制，活躍自然資源資產使用權的市場交易，提高資源配置效率和效益。從監測監管上控，實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，健全生態環境監測和評價制度，建立自然資源保護利用和資產保值增值責任考核監督制度。生態環境監測為評價提供數據支撐，精準管控確保因地制宜的治理策略得以實施，責任考核監督則促使各方積極履行生態保護責任，有效提升生態環境管理水平。從安全上統，當前正處于新的動蕩變革期，生態安全與能源安全、糧食安全、供應鏈產業鏈安全相互交織，進一步“完善國家生態安全工作協調機制”，建立生態安全的預警和應急響應聯動機制。

（二）更加突出體系建設的系統性

《決定》體現了“多層次、多主體、多維度”加快健全生態環境治理體系的部署思路。一是構建包括責任體系、監管體系、市場體系、法律法規政策體系在內的多層次的生態環境治理體系。落實以排污許可制為核心的固定污染源監管制度，建立新污染物協同治理和環境風險管控體系，健全生態產品價值實現機制，健全海洋資源開發保護制度。二是推動從“單干”到“共治”的多主體參與協同的生態環境治理體系。落實水資源剛性約束制度，深化自然資源有償使用制度改革，建設“誰修復、誰受益”多元化生態保護修復投入機制。三是搭建以能力建設為重點的多維度生態環境治理體系。強化生態環境治理的市場化和信息化等能力建設，深化環境信息披露制度改革，構建環境信用監管體系，推進生態綜合補償，健全橫向生態保護補償機制，推動重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系。

（三）更加突出機制設計的科學性

《決定》提出要發揮經濟體制改0e0c55afcefa68eb01df640bb7605492革牽引作用，“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”與“健全綠色低碳發展機制”相互銜接，體現了改革導向性、協同性和規范性。“健全綠色低碳發展機制”從綠色財稅、綠色管控、綠色產權、綠色金融四個方面展開部署，凸顯了綠色化低碳化是實現高質量發展的關鍵環節，是建設人與自然和諧共生現代化的內在要求。其機制設計的科學性體現在：一是技術方法論的科學制定。建立碳排放統計核算方法，推行產品碳標識認證制度，建立產品碳足跡管理體系，健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度。二是執行監管的科學約束。完善資源總量管理和全面節約制度，健全廢棄物循環利用體系，健全煤炭清潔高效利用機制，完善新能源消納和調控政策措施。三是考核反饋的科學評估。建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，以碳排放雙控為關鍵評價指標，全面評估各地區、各部門和企業的綠色低碳發展績效。積極穩妥推進碳達峰碳中和，按照時間表和路線圖推進，及時掌握碳排放趨勢和目標完成情況。

三、在進一步全面深化改革中譜寫上海生態文明建設新篇章

習近平總書記考察上海時強調，上海作為我國改革開放的前沿陣地和深度鏈接全球的國際大都市，要在更高起點上全面深化改革開放，增強發展動力和競爭力 ⑥。一方面，優質的生態環境是城市核心競爭力的關鍵要素。上海要提升城市能級和核心競爭力，必須把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內。另一方面，新質生產力本身就是綠色生產力。在推進中國式現代化中，上海需要充分發揮龍頭帶動和示范引領作用，以高水平保護助推高質量發展，加速形成新質生產力。深化生態文明體制改革，推進人與自然和諧共生的現代化，為全面推進美麗上海建設指明了前進方向，明確了目標定位，賦予了重大使命。

（一）進一步夯實生態文明基礎體制“地基”

深化生態環境分區管控，出臺加強生態分區管控實施意見，健全“三線一單”生態環境分區管控制度，形成生態環境分區與國土空間規劃“一張圖”協同管控機制；加強督察監督，把美麗上海建設情況作為市級生態環境保護督察的重點；強化法治保障，推進生態環境、資源能源等領域法規規章制度修訂；完善公益訴訟，統籌推進生態環境損害賠償，加強執法司法協同；強化在信息通報、形勢會商、證據調取、糾紛化解、生態修復等方面銜接配合，推進領導干部自然資源資產離任審計和任期經濟責任審計，依規依紀依法嚴格問責、終身追責；強化河湖長制、林長制；發揮生態環境部門職能作用，強化對生態和環境的統籌協調和監督管理。

（二）進一步筑牢生態環境治理體系“支柱”

動員全社會各方力量，綜合運用法治市場、科技政策等手段破解發展難題，構建多元參與協同共治新格局 ⑦。健全生態保護修復多元化的投入機制，統籌推進落實生態環境損害賠償工作實施細則，加強生態環境損害賠償與公益訴訟機制銜接，落實以排污許可制為核心的固定污染源監管制度，健全環保信用評價制度和信息強制性披露制度。將共建、共治、共享和實踐融入美麗上海建設的各領域和環節。充分發揮行業協會、商會和群團組織的動員和組織作用，完善媒體和社會公眾的監督機制，發展壯大生態環境志愿服務。在能力建設方面，建立覆蓋大氣、水、土壤等全要素的生態環境質量預警監測體系，覆蓋全行業、全過程的固定污染監測監控體系，以及裝備精良、反應迅速的環境應急監測體系。持續深化生態環境治理數字化轉型，完善污染源管理。推行分級分類監管體系，以信用評價為基礎，大力推行差異化執法，不斷提高生態環境執法監管的科學化和智能化水平。

（三）進一步強化綠色低碳發展機制“棟梁”

完善重點行業碳排放核算方法，建立健全碳排放計量體系，運行好全國碳排放權交易市場，深化上海地方碳市場建設，完善數據質量管理等各項基礎性制度。推動能耗雙控向碳排放雙控轉變，出臺碳排放雙控目標考核管理辦法，制定重點用能和碳排放單位管理辦法，發布鋼鐵、石化化工、汽車等領域產品碳足跡數據庫，編制市、區級溫室氣體排放清單，打造碳排放綜合管理系統，建設碳達峰碳中和數智管理平臺。加快構建全市碳普惠體系，進一步激發市場主體的減排動力，推動全社會共同參與碳減排行動。加快產業、交通和建筑領域的綠色低碳轉型，在產業領域，加速鋼鐵化工等傳統產業的轉型升級，推進綠色低碳供應鏈體系建設。打造一批示范工廠、綠色園區，推動產業綠色化發展。通過技術創新和管理優化，降低產業發展對環境的影響，提高資源利用效率。在交通領域，加快布局綠色甲醇、LNG等清潔燃料的供應鏈，推廣純電動船舶等綠色運輸工具。持續推進超低能耗建筑，加快公共建筑節能改造和海綿城市建設。實施支持綠色低碳發展的金融政策，申建國家綠色金融改革創新試驗區，推行環境、社會和公司治理評價（ESG）體系，建立環境污染責任保險制度，擴大環境污染強制責任保險試點范圍，深入推進氣候投融資試點，建成浦東新區氣候投融資合作平臺，支持開展碳回購、碳質押、碳指數等創新業務。

基金項目：國家社科基金青年項目“‘雙碳’目標下我國能源結構優化的區域協調對策研究”，編號：22CJY027

注釋：

①張輝、徐越：《堅持和加強黨的領導 推動生態文明建設取得歷史性轉折性全局性變化》，《管理世界》2022年第8期。

②沈滿洪：《習近平生態文明體制改革重要論述研究》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2019年第6期。

③ 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2022年版，第14頁。

④參見《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》，2023年12月27日。

⑤方世南：《對生態文明建設規律性認識的經驗總結和理論概括——牢牢把握“四個重大轉變”和“五個重大關系”》，《國家治理》2023年第21期。

⑥《聚焦建設“五個中心”重要使命 加快建成社會主義現代化國際大都市》，《解放日報》2023年12月4日，第1版。

⑦莊貴陽：《深入推進生態文明建設和綠色低碳發展》，《人民論壇》2024年第5期。

作者系中共上海市委黨校經濟學教研部講師

（責任編輯 王 玉）