新時代公立醫(yī)院采購管理內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

[摘 要]采管分離模式是公立醫(yī)院采購管理的大趨勢，基于采管分離的內(nèi)部控制方案是有效降低采購管理風險的重要抓手。為了建設(shè)行之有效的采購管理內(nèi)部控制體系，助力醫(yī)療改革，推動醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展，文章依據(jù)國家政策和實踐操作，分析了Z醫(yī)院采購管理內(nèi)部控制存在的問題，提出了從管理機制、決策機制、崗位設(shè)置和業(yè)務流程等多方面設(shè)計完善基于采管分離模式的采購管理內(nèi)部控制建設(shè)方案，以供參考。

[關(guān)鍵詞]公立醫(yī)院；采購管理；采管分離；內(nèi)部控制

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）18-0019-03

★基金項目：廣東省衛(wèi)生經(jīng)濟學會“基于公立醫(yī)院采管分離模式下的采購管理體系研究”（2022-WJMF-86）

公立醫(yī)院的采購管理工作主要包括兩個方面，“采購”是指采購業(yè)務的具體實施，是醫(yī)院有償取得貨物、服務和工程的行為；“管理”是指對采購業(yè)務環(huán)節(jié)全流程的管理，包括但不限于立項、預算、使用、供應、實施、驗收、維護及結(jié)算等。2 0 0 9年發(fā)布的《國務院辦公廳關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的意見》提出，加強政府“采購監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離”的體制建設(shè)，進一步完善監(jiān)督部門和集中采購機構(gòu)獨立運行的機制[ 1 ]。自此，各級部門和單位不斷推出“采管分離”新模式，如何構(gòu)建一套科學的采管分離組織架構(gòu)和切實可行的管理體系，成為當前醫(yī)院深化體制改革和有效進行內(nèi)部風險防控的研究重點。根據(jù)本研究收回的《關(guān)于公立醫(yī)療機構(gòu)采管分離體系建設(shè)調(diào)查問卷》的6 1份調(diào)查結(jié)果分析，約8 2 %的醫(yī)療機構(gòu)已經(jīng)開始采管分離的探索，其中，僅約4 1 %實施了全口徑管理，且各醫(yī)療機構(gòu)對采管分離的理解和操作實踐存在明顯差異。在此背景下，Z醫(yī)院逐步探索完善了“采管分離”模式下的醫(yī)院采購管理內(nèi)部控制方案，為公立醫(yī)院采購管理建立決策科學、規(guī)范有序、公開透明、監(jiān)督有力的長效機制提供參考范本。

一、新時代內(nèi)部控制理論創(chuàng)新

作為規(guī)范公共權(quán)力運行的重要載體，單位內(nèi)部控制可以視為基于國家治理構(gòu)建的微觀單位權(quán)力規(guī)范體系。基于新時代國家治理理論和實踐的創(chuàng)新，為實現(xiàn)內(nèi)部管理和單位治理的共同目標，Z醫(yī)院制定采購管理和監(jiān)督制度，以及運用信息化技術(shù)，對包括經(jīng)濟活動、業(yè)務活動和權(quán)力運行的風險進行防范和管控[ 2 ]。

新時代單位內(nèi)部控制理論體系在公立醫(yī)院采購管理中的應用，主要由四個維度構(gòu)成。第一維度是內(nèi)部控制的目標，包括確保采購制度和活動合法合規(guī)；確保權(quán)力運行的有效制衡和風險防范；提高醫(yī)院公共服務效能。第二維度是內(nèi)部控制的原則，包括全面性、重要性、制衡性、適應性及公平性等。第三維度是內(nèi)部控制的關(guān)鍵要素，包括制度建設(shè)（如組織架構(gòu)、運行機制、崗位設(shè)置等）、業(yè)務運行（如采購計劃、采購實施、采購管理全流程的業(yè)務管理）、評價監(jiān)督（如風險評估、監(jiān)督機制等）、信息系統(tǒng)（如信息溝通、數(shù)字化建設(shè)等）。第四維度是內(nèi)部控制的路徑，即崗位“點”、流程“線”、業(yè)務“面”三位一體共同推進。

二、公立醫(yī)院采購管理內(nèi)部控制存在的問題

一是采購機構(gòu)設(shè)置不合理，職責不清，多數(shù)醫(yī)院未實施統(tǒng)一歸口管理或僅實施部分歸口管理，導致醫(yī)院整體采購工作分散，部門之間職責劃分不清，協(xié)調(diào)不暢。

二是采購人員專業(yè)性不足，對采購制度和業(yè)務知識不熟悉，一方面對采購項目相關(guān)法規(guī)制度、管理規(guī)范不熟悉，可能影響服務效果和工作效率；另一方面是醫(yī)療技術(shù)、信息技術(shù)等專業(yè)知識的缺乏，導致采購需求偏差和資源浪費。

三是采購不相容崗位未實現(xiàn)分離，導致在采購需求調(diào)研、申請審批、執(zhí)行監(jiān)督、驗收管理等不相容崗位設(shè)置上不夠規(guī)范，造成政策執(zhí)行風險[ 3 ]。

四是采購監(jiān)督與評價工作待加強，多數(shù)醫(yī)院采購監(jiān)督流于形式，未實現(xiàn)行之有效的權(quán)力制衡和采購活動的全面監(jiān)督與評價[ 4 ]。

五是采購管理信息化建設(shè)薄弱，如醫(yī)院采購管理系統(tǒng)建設(shè)滯后或數(shù)據(jù)單一，尚未實現(xiàn)采購全流程的信息化管理，不能實現(xiàn)對采購管理的數(shù)據(jù)分析和再生，導致數(shù)據(jù)沉淀和資源浪費[ 5 ]。

三、以Z醫(yī)院采管分離模式為例分析醫(yī)院采購業(yè)務內(nèi)部控制流程

Z醫(yī)院是廣州市綜合型三甲醫(yī)院，2 0 1 7年9月成立采供科，正式開始采管分離的探索和實踐。通過6年的政策研究、專家咨詢和實踐創(chuàng)新，不斷梳理和分析醫(yī)院采購管理工作各個環(huán)節(jié)的風險點，改革管理機制，優(yōu)化采購流程，完善工作規(guī)范，落實不相容崗位分離，實行全流程監(jiān)管，并建設(shè)采管分離的信息管理系統(tǒng)。Z醫(yī)院建立了基于采管分離模式的內(nèi)部控制體系，設(shè)計了醫(yī)院采購業(yè)務內(nèi)部控制流程，如圖1所示。

（一）完善醫(yī)院采購管理內(nèi)部制度建設(shè)

截至2 0 2 3年，設(shè)置采購中心統(tǒng)一負責醫(yī)院采購工作，整合采購資源，梳理和完善業(yè)務規(guī)范，組織開展全院多部門采購業(yè)務培訓，同時，落實決策、執(zhí)行和監(jiān)督職權(quán)分離，明確各部門職責分工、審批權(quán)限和工作程序，構(gòu)建全方位多維度的框架性制度體系，形成權(quán)責一致、協(xié)調(diào)有效、權(quán)力制衡的管理機制[ 6 ]。

Z醫(yī)院成立了采購工作領(lǐng)導小組，由醫(yī)院院長任組長，相關(guān)部門負責人為成員，負責全面指導醫(yī)院采購管理工作，組織制定和修改醫(yī)院采購工作相關(guān)規(guī)章制度，討論決定采購重大事項、應急采購、特殊事項等。同時，成立陽光采購工作小組，由分管院領(lǐng)導任組長，成員包括業(yè)務、監(jiān)督等多部門負責人，主要負責對采購部門、歸口管理部門的工作進行日常指導和管理，對采購執(zhí)行過程實施監(jiān)督，對采購環(huán)節(jié)存在的風險點進行監(jiān)控、分析，及時給予指導，將內(nèi)控工作日常化。

在機構(gòu)改革和采購崗位設(shè)置調(diào)整過程中，Z醫(yī)院遵循“有依據(jù)、有流程、有記錄、有效率”的“四有”原則，優(yōu)化設(shè)置采購業(yè)務關(guān)鍵崗位，實現(xiàn)不相容崗位相互分離，以業(yè)務分解和崗位匹配促進和實現(xiàn)權(quán)力制衡。同時，加強采購隊伍建設(shè)，注重采購人員選拔、培養(yǎng)和任用，相關(guān)采購崗位人員要有醫(yī)學、工程、信息等專業(yè)知識背景，積極安排采購人員參加各種專業(yè)培訓和專業(yè)交流，使其提升知識儲備和專業(yè)能力[ 7 ]。

（二）優(yōu)化醫(yī)院采購管理業(yè)務運行機制

設(shè)計并優(yōu)化采購管理業(yè)務流程，明確貨物、服務、工程等各類采購工作的歸口管理部門，細化各部門工作職責和業(yè)務要求。建立全流程業(yè)務規(guī)范，明確集中采購、應急采購、采購方式變更、采購信息發(fā)布、采購合同管理等重點環(huán)節(jié)管控程序[ 8 ]。流程化制度建設(shè)，確保執(zhí)行有力、運行順暢，讓采購業(yè)務的各部門各節(jié)點有據(jù)可依、有章可循。

醫(yī)院應注重采購事前、事中、事后的全流程風險防控，推進采購業(yè)務全過程的精細化管理，優(yōu)化預算編制、需求調(diào)研、立項論證、采購文件規(guī)范化和審核機制、采購評審、合同簽訂、驗收入庫、結(jié)算管理、資產(chǎn)管理、檔案管理、供應商履約評價、質(zhì)疑和投訴管理等全流程工作規(guī)范。同時，編制《醫(yī)院政府采購實施細則》《采購中心工作指引》等，完善各類業(yè)務標準和工具模板，并將采購業(yè)務事項和崗位職權(quán)通過信息化系統(tǒng)內(nèi)嵌于采購流程中，實現(xiàn)權(quán)責明晰、有效協(xié)調(diào)、分工合作、內(nèi)容規(guī)范、流程順暢。

（三）落實醫(yī)院采購管理評價與監(jiān)督

結(jié)合宏觀政策要求和醫(yī)院內(nèi)控管理辦法，Z醫(yī)院對采購執(zhí)行的全過程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行風險點分析和風險評估，提出風險提示和整改建議，確保采購事前、事中、事后全鏈條監(jiān)督。醫(yī)院出臺《供應商評價管理辦法》，根據(jù)采購項目履約情況不定期開展供應商評價，確保采購質(zhì)量，防范資源浪費和腐敗[ 9 ]。結(jié)合內(nèi)部和外部監(jiān)督力量，完善監(jiān)督管理機制，推進日常監(jiān)管和專項監(jiān)管。基于各權(quán)利主體監(jiān)督范圍、對象及方式的差異互補特征，醫(yī)院黨委整合紀委監(jiān)察、審計科、財務處和社會監(jiān)督力量，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、協(xié)調(diào)有序的監(jiān)督體系[ 1 0 ]。

（四）推進醫(yī)院采購管理信息化建設(shè)

強化多部門溝通，定期召開采購工作領(lǐng)導會議、跨部門溝通協(xié)調(diào)會議，及時部署采購管理工作任務，傳達政策要求，及時響應政策法規(guī)要求，改進采購事前、事中和事后方法方式，優(yōu)化管理工作。立足采購業(yè)務，整合政府和招標代理機構(gòu)的各種政策培訓和咨詢服務資源，強化責任意識、合規(guī)意識。強化信息公開，公開需求調(diào)查、采購需求、結(jié)果公示等采購相關(guān)信息，并暢通投訴質(zhì)疑及問詢處理機制，提升協(xié)作效能[ 1 1 ]。建設(shè)電子采購管理平臺，強化全流程閉環(huán)管理。伴隨采購管理內(nèi)部控制建設(shè)的深入推進，Z醫(yī)院建立了專門的電子采購管理平臺，將內(nèi)部控制的工作流程、業(yè)務環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點嵌入醫(yī)院采購管理系統(tǒng)，使其與醫(yī)院預算管理系統(tǒng)、OA、合同管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等多個系統(tǒng)相結(jié)合，實現(xiàn)采購全流程閉環(huán)管理。

四、討論與展望

Z醫(yī)院結(jié)合國家政策要求和自身實踐，構(gòu)建了一套較為完整的采購管理內(nèi)部控制體系，從管理機制、決策機制、崗位設(shè)置和業(yè)務流程等全方位多維度落實“采管分離”，為保證醫(yī)院采購活動合法合規(guī)、有效防范廉政風險建立穩(wěn)固的制度框架和良好的業(yè)務運行環(huán)境。

未來，公立醫(yī)院采購管理內(nèi)部控制體系的完善，要不斷創(chuàng)新信息要素，將信息化作為控制措施的落地載體，將內(nèi)部控制制度充分嵌入到采購管理的各個場景中，加強醫(yī)院采購管理免疫系統(tǒng)和自我約束建設(shè)，逐步完善數(shù)字化的權(quán)力運行和業(yè)務運行新形態(tài)。在合理保證信息真實和數(shù)據(jù)完整的前提下，建立信息共享和交換平臺，將對業(yè)務流程關(guān)鍵環(huán)節(jié)和潛在風險的把控措施固化在信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)“在線”監(jiān)督和“自動”制衡，助力采購管理執(zhí)行有力、業(yè)務流暢。

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