西部國際陸海新通道建設的法治保障

西部國際陸海新通道北接絲綢之路經濟帶，南連21世紀海上絲綢之路，在區域協調發展格局中具有重要的戰略地位。西部陸海新通道是西部地區各省市自治區利用鐵路、海運、公路等運輸方式，經廣西北部灣港出海的骨干通道[1]。黨的二十大報告提出“加快建設西部陸海新通道”，這為促進廣西由通道型經濟向樞紐型經濟轉型、實現區域經濟協同發展提供了新機遇[2]。海鐵聯運正邁向“無縫銜接”，“一帶”與“一路”在北部灣交匯，廣西成為西部國際陸海新通道的關鍵節點，重慶作為運營中心發揮重要作用。習近平總書記于2024年4月在重慶考察時，指出“建設西部陸海新通道，對于推動形成‘陸海內外聯動、東西雙向互濟’的對外開放格局具有重要意義”。研究者們對建設西部國際陸海新通道展開了一系列研究，主要有西部國際陸海新通道的共建與國家重大戰略融合發展研究[3]；西部陸海新通道對區域產業創新的影響[1]，產業集聚對產業結構升級的影響[4]，產業升級效應及路徑分析[5]；西部陸海新通道海鐵聯運班列發展策略[6]，高質量發展需要配套基礎設施、物流信息共享及相關政策支持[7]。研究者們多從宏觀層面開展整體發展研究，但與具體產業選擇特別是與海鐵聯運相關的研究相對較少。海鐵聯運能利用北部灣的優勢，適應戰略發展需要，是在先進產業帶動下提升地區發展的特色產業，也是西部國際陸海新通道建設的核心部分。鑒于此，本文通過四維態勢分析，利用戰略組合結果確定適應產業，并在此基礎上從法治角度提出科學有效的保障路徑。

一、廣西北部灣在國際陸海新通道建設中的SWOT分析

北部灣地理位置特殊，位于中國南海的西北部，是“一帶一路”的重要節點，是多項國家重大戰略、政策的覆蓋區，但該地區整體經濟發展相對滯后。可通過SWOT分析（包括優勢、劣勢、機遇、威脅的態勢分析法）進行戰略選擇，為該區域制定相應的發展戰略、計劃以及對策提供參考。

（一）陸海相交的稟賦優勢

北部灣位于中國廣袤的西部內陸地區和中國南海之間，擁有優質的港群資源，是我國西南、中南乃至西北地區最便捷的出海通道[9]，具有發展多式聯運的得天獨厚條件。北部灣海岸線長1628.59公里，港水深、航道和避風條件良好，素有“天然優良港群”之稱。西部陸海新通道骨干工程平陸運河的建成后，西江航運干線中上游船舶可經西部陸海新通道（平陸）運河從欽州港出海，較由廣州出海縮短560公里[10]。2022年1月，交通運輸部發布的數據顯示：在全國港口集裝箱吞吐量中，北部灣港口完成貨物吞吐量35822萬噸，排全國第9位，同比增長21%；完成集裝箱吞吐量601萬標箱，排全國第8位，同比增長19%，貨物吞吐量同比增長率與集裝箱吞吐量同比增長率均在全國沿海主要港口中排名第一，且遠高于全國平均增速（6.8%和2.8%）[8]。在政策方面，廣西壯族自治區享有立法自治權，另有國家各項政策的扶持，泛北部灣國家可充分利用合作論壇高效協調，逐步完善相關磋商機制，為貿易和投資提供最大程度的便利。

（二）現狀與需求差距劣勢

硬件基建方面，大噸位碼頭和航道不足，疏港鐵路能力明顯不足，防城港與欽州港的繞行距離較長，海鐵聯運、鐵水聯運的運輸組織水平有待進一步提高。遠洋航線尤其直航航線少，上下行班列不匹配，班輪頻次較低，洲際干線班輪航線缺乏。中間銜接是陸海聯運的關鍵問題，但廣西壯族自治區公路的等級和密度較低，鐵路運輸能力還未達到國家戰略標準，與周邊接壤國家鐵路的聯通也不充分。內陸水運干線及支線整體承載能力均不足、總體集裝箱化程度低、西江等干線與北部灣港口之間的海江聯運的關卡未打通等。要打通國際陸海新通道的發展通道，除硬件建設外，還有法制、規范、標準、服務等軟件方面。相比于東南部地區沿海港口城市，北部灣港口城市的經濟發展水平較低，市場上的多式聯運經營主體較少，缺乏統一的標準與操作規范。泛北部灣地區要開展多式聯運需要克服多國間法制不同、操作流程不同等現實問題，包括運輸單據、報關、報檢、檢驗、檢疫等文件。

（三）多重戰略疊加的機遇

隨著全方位深入對外開放、高質量發展、共同富裕、構建人類命運共同體等重大論斷的提出，北部灣迎來了跨越式的發展機遇。西部陸海新通道的門戶港已成為海上、陸上“絲綢之路”的重要節點。加快發展海鐵聯運樞紐，實現與重慶雙向“天天班”，與云南、四川雙向每周4至6班。2023年上半年，西部陸海新通道海鐵聯運班列開行突破4500列，同比增長9%。北部灣港海鐵聯運班列集裝箱倒運效率達845標箱/班次、同比增長15%[11]。廣西與東盟國家陸海相鄰，北部灣依托通道優勢成為“西部地區—北部灣地區—東盟地區”的重要樞紐，成為面向東盟區域的重要門戶。截至2021年底，北部灣港集裝箱航線共64條，其中內貿27條，外貿37條，基本實現了我國沿海主要港口及東盟國家的全覆蓋。廣西自貿試驗區的最大特色是中國東盟合作，欽州港片區依托中馬“兩國雙園”合作機制，促進與東盟自貿區3.0版建設，一個獨具東盟特色的自貿試驗區將為構建中國東盟命運共同體做出新的更大貢獻[12]。

《區域全面經濟伙伴關系協定》（以下簡稱RCEP）的簽訂增強了中國南海周邊國家、亞洲與大洋洲國家間的貿易聯系，該協定涵蓋了擁有22億人口（占全球將近30%）的市場、26.2萬億美元GDP（占全球約30%）和將近28%的全球貿易 [13]。RCEP通過采用區域累積的原產地規則，深化了域內產業鏈價值鏈，使得原材料和中間品的運輸需求大增。相應地，貨物運輸需求也隨之增長加速。從距離或便利度來講，北部灣港口理應成為前述貿易貨物出口的首選起運港，但當前北部灣港口的設施尚不能完全滿足這些貨物進出口的服務需求，導致有些貨主寧愿增加時間和經濟成本也將貨物運至廣州、深圳等大型港口出運，形成了北部灣經濟區與粵港澳大灣區融合、互補式發展的境況。

（四）不確定因素潛在威脅

泛北部灣地區包括中國、越南、新加坡、馬來西亞、菲律賓、文萊、泰國7個國家，各國政治體制不完全相同，經濟發展差異較大。這種情況下，國家間合作互信就存在一定障礙和困難。對于投資或貿易過程中的爭端，相應的爭端解決機制還不完善。雖然“一帶一路”國際商事爭端解決機制日趨健全和完善，但是管轄范圍、司法實踐、監督與行政行為的透明度方面還有待加強。

基于上述SWOT分析，可得出相應的“優勢—機遇”戰略組合、“劣勢—機遇”戰略組合、“優勢—威脅”戰略組合和“劣勢—威脅”戰略組合。綜合考慮戰略組合確定適應地區特點、與區域發展相互推動的特色產業及未來發展方向，海鐵聯運產業是最優選擇。

從“優勢—機遇”戰略組合來看，相比于其他沿海港口，北部灣港口更具有發展成為海陸相連的樞紐節點的優勢。2019—2021年，借由特有的、天然的區位優勢，北部灣港口的貨物年吞吐量分別為25568萬、29567萬和35822萬噸，集裝箱年吞吐量分別為382萬、505萬和601萬標箱。在當前國家落實“雙碳”目標的背景下，海鐵聯運的價值將得到進一步提升。

從“優勢—威脅”戰略組合來看，依托龐大市場容量和需求，總結現有成功經驗，參考最高人民法院發布的“一帶一路”建設典型案例，尤其涉及海鐵聯運的示范案例，共同健全國際商事爭端解決機制，將威脅降到最低。

從“劣勢—機遇”戰略組合來看，北部灣港口建設、廣西鐵路建設全面開工實施。另外，在與其他國家合作過程中，廣西可制定公平互利的實務操作細則，以解決海鐵聯運存在的單證不統一、標準不統一、海關手續繁雜與重疊等問題，最終真正實現“一票到底”。

從“劣勢—威脅”戰略組合來看，需要全區域全面整體提升，很難實現短期突破。努力的方向或下一步工作的重點可置于機遇戰略中的各項政策的貫徹和落實中，加強相關領域合作，將大型工程建設進行階段性細分并著手實施，邁出分步驟、分階段發展的第一步。

二、西部國際陸海新通道法治保障的問題及對策

上文分析得出海鐵聯運產業可以發揮北部灣優勢，緊密契合北部灣當前機遇；在劣勢與威脅方面，需要探索解決或削減的路徑，分為硬件與軟件兩方面：硬件建設方案更多地需要大量資金的投入，軟件方面可以從法治角度尋求保障。

（一）政策落實為西部國際陸海新通道提供動力

當前北部灣的區域發展處于政策規劃向項目落地轉化的初始階段，海鐵聯運發展較為滯后，要發展成為帶動大部分西部地區經濟發展的關鍵產業，需要政策的大力扶持，更重要的是將扶持政策落實為具有吸引力的優惠條件或保障規定加以實施。2020年5月，國家發展改革委印發《關于明確涉及圍填海的國家重大項目范圍的通知》（發改投資〔2020〕740號），明確了涉及圍填海的項目名單，其中列入《西部陸海新通道總體規劃（2019-2025）》的項目屬于可圍填海項目。該項目的落地大大推動了西部陸海新通道的建設。另外，多式聯運市場的價格、標準的統一，人才、技術的引進等都需要政策的推動。

首先，結合地方特點細化分析國家發布的各項政策。2019年8月，國家發展改革委發布的《西部陸海新通道總體規劃》，本著打造具有較強競爭力的西部陸海新通道的指導思想設計總體方案，并于后續一系列文件中加以體現。2020年5月17日，《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》指出要加快川藏鐵路、沿江高鐵、渝昆高鐵、西（寧）成（都）鐵路等重大工程規劃建設；打通斷頭路、瓶頸路，加強出海、扶貧通道和旅游交通基礎設施建設；完善北部灣港口建設，打造具有國際競爭力的港口群，構建陸海聯運，積極發展向海經濟和多式聯運。2021年9月國家發展改革委印發的《“十四五”推進西部陸海新通道高質量建設實施方案》提出目標：到2025年，基本建成經濟、高效、便捷、綠色、安全的西部陸海新通道。東、中、西三條通路持續強化，鐵海聯運集裝箱運量達到50萬標箱，跨境鐵路班列達到2000列[17]。2022年1月，交通運輸部、國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局聯合印發《西部陸海新通道“十四五”綜合交通運輸體系建設方案》提出：完善港口硬件條件和軟環境，提高物流組織運行效率，加快重點物流平臺建設，提升貿易樞紐功能。

其次，要注意環境保護，尤其是海洋環境，遵守《中華人民共和國環境保護法》等相關法律法規，堅持環境效益與經濟效益雙贏，提高對油污污染、污水污染、微生物污染等問題的關注度，嚴格管控圍填海等行為，強化資源邊界剛性管控[18]。

最后，北部灣海域海洋立法與海洋政策均需考慮區位特殊性，以保障北部灣經濟區建設與沿邊經濟發展。地方政府之間合作協議的法律特征及實施，海關、工商、稅務、知識產權、能源開發等幾個特殊領域執法協作，以及區域合作紛爭解決機制問題等都直接影響到發展的步伐和水平[19]。完善知識產權保護體系，包括專利、商標、地理標志、著作權、民間文藝、維權援助等領域，探索建立重點產業知識產權快速維權機制，推進知識產權綜合執法，建立跨部門、跨區域的知識產權案件移送、信息通報、配合調查等制度[20]。

（二）地方立法為西部國際陸海新通道清障護航

因《國際集裝箱多式聯運管理規則》已廢止，所以目前我國對海鐵聯運的法律規定散見于海商、海運法律法規或與合同相關的法律規定中，如《中華人民共和國民法典》合同編的第19章和《中華人民共和國海商法》第4章。適用上，依據特別法優于一般法的法律適用原則，優先適用《中華人民共和國海商法》。但由于這些法律規定均不是在行業特殊性基礎上的針對性規定，在處理現實問題時會出現法律關系主體權利義務界定不明、非集裝箱運輸承運人責任空當、嚴格責任原則對多式聯運經營人來說顯失公平等諸多問題。這就需要注重可操作的實施細則、國內法和國際法銜接實施辦法等的制定，減少法律真空的空間和數量[21]。

廣西壯族自治區可以在中央立法支持下，在立法權限內，制定適應當前需要、促進當前政策落實與實用的地方性法規。在制定與北部灣海域相關海洋立法時，要充分考慮到地區特色和地域特殊性。在制定普通法的時候要考慮是針對地區發展或潛在海洋爭端制定特別條款，還是采取在普通法基礎上制定特別法的形式。

北部灣區域的經濟發展和良好的營商環境的營造，需要協調的法治環境。海鐵聯運的發展核心是抓住該行業關鍵點的銜接與統一問題。這需要在深入行業并全面了解存在問題的基礎上，從實際出發，以解決實際問題為目的，針對具體問題，與合作國家主管部門協商解決方案，為國家間簽訂雙邊或多邊協定奠定良好的實務基礎。

（三）運輸合同等單證問題為企業實務所重視

目前，北部灣港至我國中西部省區市已開通6條雙向常態化運營線路，班列服務范圍覆蓋10省（自治區、直轄市）36市71個站，輻射站點較2020年增加37%。西部陸海新通道不斷優化海鐵聯運“一口價”產品，2021年全程海鐵聯運“一口價”線路增至45條，比2020年增長12.5%，鐵路給予新通道可享受運價下浮貨物品種約200種，通道班列物流成本持續下降。探索叉車整車海鐵聯運新模式，為廣西車企提供“一箱到底”出口運營模式。

除推動多式聯運單證在品名、規格、包裝、運費、交接和權利責任方面的統一標準和互認銜接外，在交通運輸部等主管部委的支持下，推進“一單制”的特殊物權憑證法律地位認定。《中華人民共和國民法典》第840條規定：多式聯運經營人收到托運人交付的貨物時，應當簽發多式聯運單據。按照托運人的要求，多式聯運單據可以是可轉讓單據，也可以是不可轉讓單據。確保“可轉讓性”使其發揮其金融創新功能，實現提單的質押、擔保等融資功能，結合國際信用證為國際貿易結算提供多樣選擇，增強靈活性。

在各運輸模式單獨發展與聯合發展的同時，不乏中小型、小微型企業的加入和參與，若這些企業與托運人等主體發生糾紛，往往與運輸合同或單據相關。而多式聯運單其中一種運輸方式就涉及多種多份單證等文件，企業如果存在操作人員知識、經驗欠缺，管理人員在監督、審查、校對工作上存在忽視等問題，極易在貨物出現缺、損、延、壞等問題后，在處理過程中出現文件缺失、繕制有誤、不明確、不規范等問題，導致其在糾紛中無法維護自身權益或加劇糾紛復雜度。

《國際鐵路貨物聯運協定》托運人在索賠訴訟時需要做好前置程序，因為賠償請求是以書面方式提請的，需要原告收集好送達書面賠償請求材料的證據。《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國海商法》對多式聯運單據的相關規定尚不夠詳細。在數字經濟時代，“互聯網+技術”的發展和普遍應用為行業操作帶來了革新，電子單證乃至區塊鏈都推動著無紙化進程，在確定其憑證功能和證據地位時可參考《鹿特丹規則》。

（四）海關制度為西部國際陸海新通道提速增效

RCEP的生效實施將極大促進成員國之間生產要素的自由流動，提升通關效率，繼續縮短向享受配額、優惠資格等的通關申請人做出預裁定決定的期限，降低企業通關成本。如對與我國建立“經認證的經營者”（Authorized Economic Operator，簡稱AEO）互認機制國家的企業的貨物，享受貨物優先查驗權。

實現一站式驗放需要海運和鐵路運輸相關部門的無縫對接。例如，在海運與鐵路運輸銜接的區域采取閉環式管理，如果沒有必須加檢加驗的項目（如因運輸方式不同產生的安全需要等），只要貨物不出閉環管理區，就可以實現經過一次申報、檢驗，在放行后無障礙移動。其間，必要環節經由單據、信息操作完成，而非集裝箱移動甚至套箱的實物操作，可最大程度節約費用，提高效率。但是，要實現這樣的操作流程，所需的整合工作的工作量非常大，包括作業的整合、標準的整合、信息的整合、平臺的整合等。

2022年3月，財政部、海關總署、稅務總局印發的《關于陸路啟運港退稅試點政策的通知》指出，將北海港區、欽州港區和防城港區納入離境港參加試點。新政策的啟運港為西安國際港務區鐵路場站而非內河港口，運輸方式為鐵路運輸而非水路運輸。企業報關出口后即可申請退稅，退稅時間較以往大幅提前，縮減資金占用時間，提高效率的同時減小企業壓力[22]。

廣西壯族自治區在投入建設西部國際陸海新通道過程中，要不斷優化營商環境，大力發展海鐵聯運產業，吸引多式聯運經營人“走進來”。以《中華人民共和國外商投資法》及其實施細則為準繩結合配套政策，提高開放水平和法治化程度。徹底改變以往企業“準入不準營”、注銷難、市場準入限制偏多、選擇性執法和濫用自由裁量權等不良現象。全面發展北部灣沿海港口，有效疏解上海、深圳、廣州等國際大型港口的繁忙和擁堵，縮小地區間尤其是港口區間的發展差距，這也是“共同富裕”的指導和體現。廣西壯族自治區尤其北部灣應將優勢和天賦轉化為經濟增長的動力，發展海鐵聯運特色產業，保障西部國際陸海新通道全面建成。

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作 者：上海海事大學博士研究生

責任編輯：劉小僑