成渝地區綠色低碳產業區域的司法協同保障研究

黨的二十大強調，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”“推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節”。綠色發展成為中國追求全面高質量發展的重要基石。在成渝地區雙城經濟圈發展定位下，區域司法協同為堅持綠色低碳發展的國家基本政策策略提供了有效法治保障。堅持以問題為導向，分析成渝地區目前在司法協同中的問題，吸收借鑒了其他區域司法協同的成熟經驗，為構建成渝地區雙城經濟圈提供合理可行的改善建議。

一、綠色低碳產業區域司法協同的意蘊

（一）區域司法協同的必要性

成渝地區雙城經濟圈總面積高達18.5萬平方公里，主要包括重慶主城地區以及27個區（縣）；四川省的成都以及周邊15個市。近年來，成渝地區發展快速，人口規模和GDP的急速上升導致資源快速消耗。同時，由于成渝地區缺少科技創新支撐，尚未形成完備的產業鏈，因此導致“碳排放量”居高不下，[1]亟須通過區域協作，探索“碳中和”的規劃途徑。成渝地區的行政區劃較為傳統，原有司法治理雖善于管理，但是由于信息僅在區劃內部流通，導致區劃外部不能及時收到相應的信息。隨著我國經濟呈圈層化的發展，較為完備的區域發展經濟圈已不能滿足于傳統的行政區劃司法治理，跨區域司法協同迫在眉睫。2016年以來，各地司法部門逐步推進跨行政區域環境司法協同，所謂的綠色低碳地區的司法協同，特指在兩個或更多的行政區域框架內，以司法部門為核心的多元參與者，以處理區域內環境污染問題為核心，通過平等對話、協商和達成共識的方式，共同應對區域性的生態環境挑戰[2]，協力構建完善的法規體系，實現對綠色低碳區域內的協同治理。這是降低區域整體碳排放量的關鍵。在區域環境整治中，忽視協同效應將嚴重阻礙實現生態環境質量的實質性提升。通過區域司法協作的實施，能夠有效打破傳統行政區劃所限制的地理界限和制度壁壘。

（二）加強司法協同保障綠色低碳的意義

司法具有政治功能、法律功能以及社會功能[3]。首先，司法對于綠色低碳產業具有保障作用。目前，“雙碳”的遠景目標以國家政策的形式提出，尚不能在司法領域直接適用，但可通過司法機關的政治立場和政治目標得以間接運用。司法機關的政治功能，主要表現為司法對國家政治要求所作出的反應[4]。所以在具體司法案件的審理中，對于涉碳案件運用以政策導向為主的價值判斷，將會為“雙碳”的達成提供現實的理論支持。其次，司法對于綠色低碳產業具有監督作用。涉碳案件主要屬于環境保護類、能源開發利用類，其主要的訴訟方式是提起行政公益訴訟。因此，在進行公益訴訟時，要加強對公權力的監督，監督政府及其他部門積極采取行動推動對綠色低碳產業提供法治保障。最后，司法可彌補立法過程中的漏洞。發揮司法在審判過程中釋法補漏的功能，確保在沒有法律法規的情況下，可以出臺相應的司法性文件，推進碳排放交易、碳金融市場進一步的規范，從而確保法院可以做到有法可依。

近年來，隨著區域一體化進程的持續深化，各行政區域之間的互動與融合日益增強。經濟增長的迅猛勢頭引發了顯著的能源資源消耗壓力，隨之而來的環境問題日益嚴重，同時大氣污染、土壤污染、水污染、有害有毒廢棄物污染等環境問題出現跨區域趨勢。由于行政區劃割裂了整體的自然環境，導致同一個案件可能涉及多個行政區劃，案件信息無法在多個區劃內的司法機關快速流通。生態環境本身就是一個有機的整體，在面對綠色發展過程中的環境類案件應當破除傳統行政下各自為政的碎片化環境治理模式。[5]一體化的治理模式不僅有效提升了區域環境治理的協同與完整性，還能實現區域內生態環境與資源利用的代內公平和代際公平。簡言之，區域內司法協同是促進綠色節能減排發展過程中的一項重要法治保障手段。

二、面向綠色低碳發展的區域司法協同保障現狀

（一）綠色低碳發展司法規范化現狀

自從“雙碳”政策提出后，黨中央高度重視立法層面對雙碳政策的保障工作，但是規范制定仍處于探索階段。目前僅有國務院發布的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）以及《2030年前碳達峰行動方案的通知》（以下簡稱《通知》）。《意見》和《通知》屬于黨政聯合發文，而我國尚未承認該類文件的司法適用[6]。雖然目前國家層面可以直接適用的司法規范存在空白，但是我國早已制定了一系列節能減排的部門法，如《碳排放權交易管理暫行辦法》《可再生能源法》《大氣污染防治法》等涉及增加碳匯方面。同時，各個地區之間為促進協作推進發展也在進行地方立法，如天津市制定的《天津市碳達峰碳中和促進條例》，這也是首個以“雙碳”為主線的地方性法規。

從司法專門規范來看，近年來，最高人民法院強調探索建立跨區域的綠色司法協同機制，各個地區積極響應，跨區域司法協同機制不斷規范化、模式化、正規化。目前，京津冀、長三角、珠三角等地區以政府為領導，各級司法機關、行政機關相互配合，頒布了大量關于保障綠色發展，協同區域司法的文件，其代表性文件如表1所示。

成渝地區作為新興發展起來的地域圈層，雖然也頒布了相應建設成渝地區雙城經濟圈的司法協同框架，但由于2020年黨中央、國務院才提出推動成渝地區雙城經濟圈的建設，相較于長三角、京津冀地區的提出和開展時間較晚，因而成渝地區的司法協作僅能達到協同化的程度，這種協同化遠不如長三角等沿海區域的一體化合作。針對目前成渝地區人口增長而清潔能源較少的困境，進一步加深成渝地區的司法協同程度，是保障綠色發展的必然要求。

（二）綠色低碳發展司法審判現狀

首先，能源訴訟涉及的案由主要涉及傳統的能源行業，包括煤炭行業、油氣行業、新能源行業、電力行業以及能源交易市場領域。能源民事訴訟涉及環境污染責任糾紛、供用氣合同糾紛，等等。其次，能源行政訴訟可涵蓋作為類案件、不作為類案件、行政賠償案件三種行政訴訟案由。最后，能源刑事類訴訟可能涉及如下罪名：玩忽職守罪、濫用職權罪、環境監管失職罪等，這些罪名遠遠不能包含能源訴訟的所有類型，特別是在民事領域，還有大量的能源合同涉及能源的勘探、開發、供應、貿易、規制等領域，但其案由表現為“承攬合同糾紛、服務合同糾紛、委托合同糾紛”的案由。由此可見，能源訴訟的推進呈現出一定的遲滯現象。

三、綠色低碳產業區域司法協同保障機制所存在的困境

（一）區域環境司法協同尚未形成體系化

一方面，立法思維要實現從地方性到區域性、從松散型到協同性的轉換。當前區域性司法協同主要由法院或司法機關領頭，通過會議雙方或三方簽訂協議，這種“協議”“細則”等文件雖然具有宏觀上的指導性，但是由于規范的起草都局限于少數司法主體之間，因此無法普遍適用。同時，由于這些規范在制定實施后并未及時上升為法律法規，存在法律位階偏低的情況，如重慶市與四川省人民政府在2022年印發的《關于成渝地區雙城經濟圈碳達峰碳中和聯合行動方案》。自我國開始探究能源法領域的法治建設以來，制定了多部有關能源的單行法，但是尚未形成統一系統化的能源法律法規體系。

另一方面，上述提到的司法協同通常局限于少數主體之間，這就間接導致了各個區域的審判標準存在不統一的情況。例如，環境類、能源類案件在不同區域內的認定尺度與檢測標準就存在差異，不同的鑒定人員對同一案件可能會得出不同的結論。如果各地區環境行政執法在很長一段時間內存在分歧，則會制約和減少地區環境司法庭審標準同一性與結果庭審權威性[7]。

（二）司法的能動理念與協作機制不足

2010年，最高法發布的《民事審判第二庭2010年工作要點》多次提到“能動司法”。能動司法是指司法機關并不拘泥于傳統的法律條文的規定，通過多元糾紛化解機制調解糾紛。同時，在司法審判過程中充分考慮專家的意見，兼顧經濟發展、生態環境和社會接受程度等各個因素，找到一個最佳的平衡點。在目前司法協同法律規范不完備的情況下，尤其需要司法機關發揮能動理念，將其轉化為具體舉措。

隨著我國生態文明頂層設計和制度體系不斷加快推進，生態環境與資源保護方面已成為公益訴訟檢察工作的一個重要方面。目前，成渝地區部分司法機關在制度上已經具有一定程度的協同基礎，但是在協同機制上仍有缺陷，即公益訴訟檢察機制依賴專項監督實施。目前，多個地區檢察機關已經廣泛應用此模式開展工作，如江蘇省如東縣人民檢察院督促整治噪聲污染保障風電場項目，山東省齊河縣人民檢察院訴高某寶、王某城等人污染環境刑事附帶民事訴訟環境公益案件等等[8]；但成渝地區自主協作開展專項監督較為薄弱，這使得區域協同缺少有力抓手。

（三）跨區域協同司法服務保障力度欠缺

在成渝地區雙城經濟圈的建設過程中，有關新能源創新利用的內容將會大量涌現，因此需要進一步加強司法在新能源領域多方面、多維度、系統性的維護。成渝地區的迅速崛起勢必會提高能源浪費和破壞生態環境的風險，這與可持續發展的政策相背離。當前，對于成渝地區雙城經濟圈內含長江、嘉陵江與烏江等生態走廊的區域，“恢復性司法實踐和社會化綜合治理”的執行與裁決體系仍有待深化提升。此外，兩地的司法資源仍需要進行整合和共享。對此，可以通過聯合發布司法建議、司法案例和司法調研等方式共同推動成渝地區法治宣傳活動的協同發展。目前，兩地法治的研究還沒有達到共創和共享的水平。盡管成渝地區雙城經濟圈正在加速其發展步伐，但仍然缺乏成渝地區雙城經濟圈的法治云平臺和法治論壇等機構來為其提供堅實的理論基礎。

四、綠色低碳產業區域司法協同的完善路徑

（一）完善相關法律規范

首先，在立法宗旨上，區域生態環境協同立法應當在法律法規規定的范圍內樹立人與自然和諧相處、區域生態環境利益與區域環境質量整體性提升的共同性等立法宗旨[9]，轉變以環境要素劃分部門的傳統立法觀念，以生態文明法治理論中的整體主義觀為其提供思想基礎與方法引導，做到區域協同立法，法院協同制定裁判規則、法院協同制定裁判基準。其次，在立法原則上應當堅持綠色發展原則、風險預防原則，區域協同立法原則，實現區域統籌聯治源頭和系統性管理。最后，在實施層面應當做到立足整體，統籌規劃，多管齊下，主動銜接環境法典編纂，在區域協同立法領域確立立法屬性與體系定位，在環境要素內在關聯與生態整體性保持的基礎上構建跨區域型現代化環境治理體系。同時，構建區域協同立法體系不僅要考慮區域環境的整體性，也要尊重行政區劃劃分的合理性，在法律法規空白的部分積極創設規則填補漏洞，避免法律法規與創新立法的交叉重復，減少上位法與下位法的沖突。

（二）落實司法能動的理念

首先，面向成渝地區的綠色發展、節能減排的能動司法需要以“適度能動”為尺度。法律的謙抑性不應當僅僅體現在刑法領域，還應作為司法的一項重要特征。[10]司法能動應當處理：在能源公益訴訟案件的推進過程中可能出現訴訟主體不適格，法律責任無人承擔，而成渝地區司法審判的裁量標準和基準不統一，可能會出現同案不同判的現象，以及導致檢察機關延遲介入或無法介入的困境。為此，應汲取中國環境司法專門化實踐的成功要素，探索適合中國的涉碳法律糾紛專業化解決策略，優化相關民事和行政公益訴訟體系，構建針對碳排放案件的集中管轄機制。

其次，要從立法層面推動能動司法。統一立法方向、促進區域內的聯合立法，需要進一步提升政治意識、加強責任感，并在更高的層次上思考如何在區域內協同立法。要始終堅守以人民為中心的發展觀念，并遵循成渝地區“一盤棋”的發展戰略，進行全面的規劃、統一的策略和科學的法律制定，促進從高層規劃到法律制定的轉型。

再次，要推動軟法與國家強制性法律法規相結合，促進司法的發展。軟法雖然不具有國家強制執行力，但是軟法可以細化能源領域的具體規則，推動軟法規制與硬法規制的協同深化發展，同時建立在既有的社會管理和市場糾紛解決體系基礎上，構建兩者與司法之間的銜接機制，確保法律效力的有效轉化和執行。

（三）加強綠色低碳產業區域司法協同力度

近幾年，許多法院發現，僅靠法院系統內部合作一直存在辦案瓶頸的問題，不僅不能提升司法前置環節運行質量，而且很難形成環境司法合作長效機制。鑒于此，法院應當重視橫向協作，加強與自然環境資源局、林業部門、能源部門的溝通與合作，加強司法審判與執法過程和檢察程序之間的銜接，從而實現環境執法證據的固定機制，環境公益訴訟中行刑銜接機制和生態環境損害賠償磋商機制等，逐步建立多機構參與，綜合化環境修復的長效機制[11]。另外，法院應當加強與社會各界的協作，形成以法院為主導，社會共同治理的局面。

成渝地區內部的縱向協調問題，主要從以下方面進行改善：首先，努力增強訴訟服務的全方位合作。成渝地區的法院都應致力于建立一個推動訴訟服務完整流程的一站式合作機制。加強跨域立案、委托送達以及智慧法院的建設工作，通過創建數據共享平臺，用于共享財產查控、典型案例、裁判文書等信息數據，加快促進人工智能與司法融合，從而激發法院的協作活力和能動性。其次，在審判事務的各個方面加強合作，兩地的法院需要實施強有力的策略，以增強審判各個方面的合作、加強在民商事和刑事等領域加強案件之間的合作；加大跨區域執行事務的合作力度。在執行立案、執行委托以及在線查控和線下執行等多個方面，都需要提供必要的支持和協助。最后，成渝地區的法院應當加強建設數字一體化的智慧法院，構建專注于綠色低碳科技創新的平臺，聯合打造成渝地區雙城經濟圈的綠色創新中心與綠色工程項目研究中心。利用信息技術促進成渝兩地平臺共建、信息互通、共享資源和實務合作，促進兩地法院的內部網絡系統與線上調解平臺的整合和統一，以實現司法信息資源的一體化和在線辦公的統一化。

（四）加強重點領域法治保障機制協作

首先，由于成都地區位于四川盆地，容易導致霧霾聚集從而引發嚴重的空氣質量問題。其次，成渝地區共處長江上游，但由于兩地的環境治理標準不一，同一片流域可能會出現成都地區水質污染超標但重慶地區沒有超標的差異。最后，由于成渝地區地理位置較低，兩地風光資源有限，能源儲備、調峰能力不足，能源對外依存度較高。因此，成渝地區應當充分借鑒長三角地區成熟城市群的環境治理經驗，通過開展研討會、下發文件等形式確認標準，從而化解在司法協同過程中的阻礙。

成渝地區的經濟繁榮與社會安定對中國西部地區的整體進步具有決定性影響。這就要致力于推動全方位的安保措施落實，尤其要加強跨區域刑事犯罪的協同預防，并不斷完善跨區域犯罪情況的交流與通報機制，全面實施“訴源治理”工作體系[12]。成渝地區的司法機構在推進“訴源治理”進程中，應著重合作構建多元化的糾紛解決體系，并協同建立涵蓋訴外環節的治理聯動機制，構建一個整合的機制框架，將訴外的“訴源治理”與訴內的“衍生案件”協同管理起來，以推動成渝地區“訴源治理”的全面一體化發展策略。對此，可在成渝地區構建多元化的國際商務爭端解決體系，在具備雙語功能的自由貿易在線平臺的基礎上，成立專門的國際商事糾紛調解中心，實現構建國際貿易爭端的解決機制。

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作 者：衛德佳，西南石油大學法學院副教授

張嘉琪，西南石油大學法學碩士研究生

責任編輯：劉小僑