城市建筑廢棄物污染治理困境及其突破

城市建設(shè)和城市改造過(guò)程中產(chǎn)生的建筑廢棄物不僅影響市容市貌，還對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了大量污染。建筑廢棄物又稱(chēng)建筑垃圾，根據(jù)《城市建筑垃圾管理規(guī)定》，建筑垃圾是指建設(shè)單位、施工單位新建、改建、擴(kuò)建和拆除各類(lèi)建筑物、構(gòu)筑物、管網(wǎng)等以及居民裝飾裝修房屋過(guò)程中所產(chǎn)生的棄土、棄料及其他廢棄物。《建筑垃圾處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》指出，建筑廢棄物主要分為工程渣土、工程泥漿、施工廢棄物、拆除廢棄物和裝修廢棄物等五類(lèi)。因此，城市建設(shè)和改造過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能產(chǎn)生建筑廢棄物，并且建筑廢棄物主要以固體廢棄物的形式存在。除此之外，建筑廢棄物的數(shù)量與城市化的進(jìn)程有關(guān)。城市化初期，城市建設(shè)需求低，城市發(fā)展產(chǎn)生的建筑廢棄物較少；城市化后期，城市建設(shè)能力強(qiáng)但城市建設(shè)需求低，城市發(fā)展產(chǎn)生的建筑廢棄物亦少。而城市化中期，城市建設(shè)的能力和需求不斷增強(qiáng)，產(chǎn)生較多的建筑廢棄物。我國(guó)目前正處于城市化高速發(fā)展時(shí)期，2022年我國(guó)城市化率已經(jīng)達(dá)到65.22%，大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市改造還在進(jìn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)建筑廢棄物的年產(chǎn)量約為20億噸，而建筑廢棄物處理能力為年10億噸至14億噸[1]，建筑廢棄物治理能力不足。目前，許多建筑廢棄物在未經(jīng)過(guò)處理的情況下，直接被運(yùn)往城郊或山區(qū)進(jìn)行粗暴填埋，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面潛在影響。2015年9月21日，國(guó)務(wù)院頒布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，指出要“完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制”。2021年9月12日，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》指出“加快健全市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合、分類(lèi)補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化激勵(lì)與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。建筑廢棄物的治理模式能豐富生態(tài)補(bǔ)償理論，生態(tài)補(bǔ)償理論對(duì)優(yōu)化建筑廢棄物治理方式具有一定的啟發(fā)意義。本文通過(guò)對(duì)建筑廢棄物領(lǐng)域內(nèi)的治理模式進(jìn)行分析，就治理理念、治理方式、治理路徑進(jìn)行具體的機(jī)制設(shè)計(jì)論證，希冀為我國(guó)城市建筑廢棄物治理提供有益借鑒。

一、城市建筑廢棄物污染治理研究的源起與檢視

對(duì)建筑廢棄物進(jìn)行治理不僅是環(huán)境保護(hù)的要求，還是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出：“我們要推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。”對(duì)建筑廢棄物污染治理是環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在需求，學(xué)界也圍繞此展開(kāi)了大量的探討。

（一）源起：城市環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在需求

建筑廢棄物的處理多采取直接焚燒或者填埋的方式，而這種處理方式使得建筑廢棄物成為一個(gè)確定的污染源。地下填埋的建筑廢棄物會(huì)占用土壤資源，直接造成土地污染。建筑廢棄物排放量的增多決定了建筑廢棄物消納場(chǎng)所的數(shù)量上升，土地被占用的面積也逐年上升。而每產(chǎn)生一萬(wàn)噸建筑廢棄物就需要一畝地進(jìn)行堆放。這種處理方式會(huì)對(duì)土地資源造成較大的污染和浪費(fèi)，且消納場(chǎng)所的增長(zhǎng)速度無(wú)法匹配建筑廢棄物的增長(zhǎng)速度。大量建筑廢棄物會(huì)在高溫、細(xì)菌的分解下產(chǎn)生惡臭，引發(fā)空氣污染。有害金屬物質(zhì)伴隨著降雨滲透到地下水中，造成水源污染，并且伴隨著水流形成污染帶，進(jìn)而影響水生物的健康、農(nóng)作物的灌溉、飲用水的供應(yīng)，間接對(duì)人體產(chǎn)生損害。直接焚燒的建筑廢棄物會(huì)產(chǎn)生空氣污染，并隨著呼吸進(jìn)入人體。少部分可燃建筑垃圾還會(huì)在焚燒過(guò)程中合成有毒物質(zhì)，形成二次污染。對(duì)建筑廢棄物進(jìn)行治理已經(jīng)成為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、提高城市化質(zhì)量、貫徹生態(tài)文明理念的題中之義。《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《固廢法》）明確指出要建立建筑垃圾全過(guò)程管理制度，規(guī)范建筑垃圾產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置行為。粗放型的污染處理方式已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。對(duì)建筑廢棄物污染進(jìn)行優(yōu)化治理，提高建筑廢棄物污染處理的社會(huì)效益，增加建筑廢棄物處理的附加價(jià)值，促進(jìn)資源的再利用是建筑廢棄物治理的重要價(jià)值選擇。

（二）檢視：學(xué)界對(duì)建筑廢棄物治理的探討

建筑廢棄物的治理離不開(kāi)“減量化、資源化、無(wú)害化”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三化”）。學(xué)界對(duì)建筑廢棄物治理探討大多圍繞此展開(kāi)。其一，有學(xué)者提出借鑒德國(guó)建筑廢棄物治理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行建筑廢棄物源頭分類(lèi)治理機(jī)制[2]，通過(guò)確立“污染有價(jià)”原則[3]從源頭減量。其二，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制促進(jìn)對(duì)建筑廢棄物的再利用。[4]中小城市普遍消納能力不足，但建筑廢棄物數(shù)量還在高速增長(zhǎng)。通過(guò)渣土回填、安全拆解、科學(xué)清運(yùn)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等方式達(dá)到資源再利用的目的[5]。其三，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計(jì)入手推進(jìn)建筑廢棄物的無(wú)害化，并且配合公共采購(gòu)等相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)一步保證再生產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力[6]。采取單一主體治理的“運(yùn)動(dòng)式”治理方式使得治理效果呈現(xiàn)短效性[7]，不符合可持續(xù)發(fā)展要求，應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善“政府引導(dǎo)扶持、企業(yè)自主投資”的模式引導(dǎo)多元主體共治[8]。中國(guó)知網(wǎng)相關(guān)領(lǐng)域論文發(fā)表情況顯示，我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償理論的研究最早在20世紀(jì)90年代。在研究之初，學(xué)者們主要聚焦流域生態(tài)補(bǔ)償理論的研究，此后拓寬到草原、耕地等領(lǐng)域。除此之外，學(xué)界對(duì)建筑廢棄物治理的探討大多傾向于從環(huán)境科學(xué)、管理學(xué)視角切入，以技術(shù)層面的治理為主，制度層面的研究相對(duì)較少。因此，有必要從制度層面對(duì)現(xiàn)有建筑廢棄物治理模式的困境表征進(jìn)行梳理，并在“生態(tài)補(bǔ)償”理論視角下探索完善城市建筑廢棄物污染治理機(jī)制。

二、現(xiàn)有建筑廢棄物治理模式的困境表征

現(xiàn)有建筑廢棄物治理模式缺乏創(chuàng)新性舉措，無(wú)法凸顯對(duì)建筑廢棄物治理的特殊性。在污染預(yù)防方面存在對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的短視、在污染治理方面存在污染者與被污染者的收益分配機(jī)制缺位、在污染排放方面存在排放成本收益局限。綜合來(lái)看，雖然目前建筑廢棄物的治理取得了一定成效，現(xiàn)有治理模式仍然有很大提升空間。

（一）污染預(yù)防：對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的短視

環(huán)境損害難以修復(fù)、難以逆轉(zhuǎn)。對(duì)環(huán)境污染最好的治理方式是減少污染、預(yù)防污染。而現(xiàn)有的建筑廢棄物污染治理更多傾向于對(duì)污染的事后治理，污染預(yù)防機(jī)制的建設(shè)差強(qiáng)人意。一方面是由于城市化進(jìn)程的不可避免。在城市建設(shè)與改造過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生大量的建筑廢棄物，因此社會(huì)注意力更多地傾向于對(duì)建筑廢棄物的事后治理。另一方面是由于環(huán)境污染具有累積性、遷移性和轉(zhuǎn)化性。通常來(lái)講，建筑廢棄物屬于固體廢棄物。與有毒化學(xué)物質(zhì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害不同，建筑廢棄物的堆放并不會(huì)產(chǎn)生明顯的污染擴(kuò)散效應(yīng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境也并不會(huì)產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的損害，而會(huì)隨著時(shí)間的推移，通過(guò)生態(tài)循環(huán)來(lái)對(duì)整個(gè)生態(tài)環(huán)境造成影響。市場(chǎng)主體在短期污染治理過(guò)程中無(wú)法意識(shí)到環(huán)境利益的重要性，也就無(wú)法對(duì)環(huán)境污染防治進(jìn)行事前預(yù)防。

當(dāng)前環(huán)境污染預(yù)防存在“結(jié)構(gòu)”與“功能”內(nèi)在沖突。換言之，現(xiàn)有的利益結(jié)構(gòu)使得環(huán)境污染預(yù)防功能無(wú)法全面展現(xiàn)。政府注意力作為社會(huì)治理的資源，預(yù)示著對(duì)某些領(lǐng)域的關(guān)注程度。政府作為環(huán)境污染治理的主體之一，雖然“兩手抓，兩手硬”的理念要求政府必須要對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行預(yù)防性治理，但是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然是地方政府的中心工作，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦是干部考核的顯性政績(jī)。因此，當(dāng)短期利益吸引政府注意力的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)就可能存在對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的忽視。

（二）污染排放：收益分配機(jī)制的缺位

《固廢法》及作為環(huán)境保護(hù)基本法的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》確立了法定的排污收費(fèi)制度[9]。該制度僅涉及對(duì)排污主體的收費(fèi)，屬于行政收費(fèi)的一種。行政收費(fèi)是行政機(jī)關(guān)在依法行使職權(quán)或事業(yè)單位在依法提供公共服務(wù)中，向公民、法人和其他組織收取費(fèi)用的行政決定[10]。排污收費(fèi)是污染主體造成環(huán)境損害的一種對(duì)價(jià)，是污染主體對(duì)環(huán)境利益的付費(fèi)。但污染主體在對(duì)環(huán)境造成損害的同時(shí)獲得了利益，被污染主體的環(huán)境權(quán)益受到了損害卻沒(méi)有獲得補(bǔ)償。從法理上講，人不能因?yàn)樽约旱倪^(guò)錯(cuò)而獲益。即使排污主體制造環(huán)境污染的行為客觀上可能具有合法性，但這種合法性是社會(huì)主體之間利益博弈的結(jié)果，并不代表合理。排污行為是以犧牲環(huán)境利益為前提而獲取經(jīng)濟(jì)利益，是對(duì)環(huán)境權(quán)益的“過(guò)錯(cuò)”，污染主體亦因“過(guò)錯(cuò)”而獲益。基于“分配正義和共享正義的生態(tài)正義”[11]理念，即使污染主體獲益亦應(yīng)當(dāng)對(duì)被污染主體有所補(bǔ)償。通過(guò)對(duì)被污染主體的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)成本與收益進(jìn)行再次分配，進(jìn)一步矯正環(huán)境權(quán)益初次分配的不合理。正是由于收益分配機(jī)制的缺位，污染主體在利益導(dǎo)向下對(duì)環(huán)境造成更多的污染，缺乏對(duì)污染治理的內(nèi)生動(dòng)力，無(wú)法從源頭進(jìn)行整治。現(xiàn)有的建筑廢棄物污染治理模式忽視了對(duì)被污染者環(huán)境權(quán)益的保障，亦忽視了通過(guò)收益分配的方式對(duì)污染者排污進(jìn)行約束，僅對(duì)污染排放進(jìn)行收費(fèi)無(wú)法取得良好的污染治理成效。

（三）污染治理：成本收益局限

污染排放的治理必然涉及成本和收益的考量。不少學(xué)者提出運(yùn)用新興技術(shù)對(duì)建筑廢棄物進(jìn)行資源化處理。但現(xiàn)有建筑廢棄物的治理由于技術(shù)研制成本高、建筑廢棄物多等原因?qū)е轮卫沓杀靖撸卫淼氖找鏌o(wú)法達(dá)到理想效果。例如，二次鋼的價(jià)格高于原鋼價(jià)格導(dǎo)致二次鋼的銷(xiāo)售量低于原鋼的銷(xiāo)售量，挫傷了污染主體對(duì)污染物“三化”的積極性。雖然《固廢法》指出要對(duì)固體廢棄物的防治給予稅收優(yōu)惠，但整體來(lái)講，污染治理的收益并沒(méi)有與成本匹配。從“理性經(jīng)濟(jì)人”的角度考量，人的理性完備，必然趨利避害，把降低成本、提高收益，取得社會(huì)利益的最大化作為追求目標(biāo)[12]。治理主體作為市場(chǎng)主體的一部分，必然會(huì)選擇對(duì)自我利益最大化的方式對(duì)環(huán)境進(jìn)行治理，而不是對(duì)環(huán)境利益最大化的方式進(jìn)行治理。因此，治理成本低、經(jīng)濟(jì)收益高的治理方式就成為最優(yōu)的解決方式。例如，通過(guò)簡(jiǎn)單填埋、就近焚燒的方式，降低治理成本，從而提高經(jīng)濟(jì)收益。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的固有局限性，無(wú)法被克服，當(dāng)市場(chǎng)失靈的時(shí)候就需要尋找新的治理出路。

三、建筑廢棄物治理的生態(tài)補(bǔ)償模式適用

黨的十八大報(bào)告、十九大報(bào)告均提出完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)污染治理缺乏激勵(lì)、資金籌集來(lái)源單一的缺憾，并在全國(guó)多地展開(kāi)了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。《無(wú)錫市生態(tài)補(bǔ)償條例》第二條、《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》第三條均指出，生態(tài)補(bǔ)償是指主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，對(duì)有關(guān)組織和個(gè)人給予補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)社會(huì)利益的二次分配，引入生態(tài)補(bǔ)償理念對(duì)建筑廢棄物進(jìn)行治理，有助于擴(kuò)充治理理念、優(yōu)化治理方式、完善治理路徑。在建筑廢棄物污染治理中，應(yīng)通過(guò)強(qiáng)制建筑廢棄物污染者對(duì)因建筑廢棄物污染而受到損害的區(qū)域、企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。

（一）生態(tài)補(bǔ)償理論適用的可行性分析

生態(tài)補(bǔ)償理念（Ecological Compensation）就是按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的發(fā)展理念。其產(chǎn)生的背景在于生態(tài)權(quán)益受損者和生態(tài)受益者的利益分配不均衡，進(jìn)而引入新的利益分配機(jī)制，使生態(tài)權(quán)益受損者的受損權(quán)益及發(fā)展利益得到合理補(bǔ)償[13]。生態(tài)補(bǔ)償制度逐漸成為獲得普遍認(rèn)同的生態(tài)治理領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)制度。

1.理論層面的可行性。目前，我國(guó)并不存在與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的單行法。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償理論的論述散見(jiàn)于各類(lèi)部門(mén)規(guī)章、地方規(guī)范性文件以及重大會(huì)議報(bào)告。囿于相關(guān)法律規(guī)范的碎片化，生態(tài)補(bǔ)償理論大多是在某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)，以某種生態(tài)要素治理為目標(biāo)而進(jìn)行發(fā)展，例如，流域生態(tài)補(bǔ)償、耕地生態(tài)補(bǔ)償、森林生態(tài)補(bǔ)償、海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋⒃诖嘶A(chǔ)上形成橫向生態(tài)補(bǔ)償理論和縱向生態(tài)補(bǔ)償理論，進(jìn)而衍生出市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償理論。生態(tài)補(bǔ)償理論屬于法經(jīng)濟(jì)學(xué)與環(huán)境科學(xué)相結(jié)合的邊緣理論，目前學(xué)界還缺乏對(duì)該理論的比較分析。部分學(xué)者將“生態(tài)補(bǔ)償”理論與“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”理論視為同一個(gè)理論。兩種理論的核心都關(guān)注了資源的合理配置、環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，并且法經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)提供了充足的理論支持，在具體治理中體現(xiàn)的差異尚不明顯。太原市在2017年12月7日頒布《太原市建筑廢棄物管理?xiàng)l例》的第五章對(duì)建筑廢棄物的綜合利用、資金來(lái)源、產(chǎn)品使用、技術(shù)研發(fā)等方面做了多樣化的規(guī)定，生態(tài)補(bǔ)償理念已經(jīng)有所體現(xiàn)。因此，利用生態(tài)補(bǔ)償理論對(duì)建筑廢棄物的治理在理論上具有可行性。

2.實(shí)踐層面的可行性。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在全國(guó)多地進(jìn)行試點(diǎn)，其中以新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償模式最為典型。該模式為其他類(lèi)型的生態(tài)補(bǔ)償模式提供了區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的借鑒[14]。耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐不斷增多，為其他主體的補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償機(jī)制提供了借鑒[15]。在建筑廢棄物治理方面，北京市在2007年明確建立垃圾處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，其中費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)核定為每噸50元，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站所在地獲得每噸5元的補(bǔ)償，垃圾處理場(chǎng)所在地獲得每噸45元的補(bǔ)償。西安市于2021年7月印發(fā)《生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償辦法》，規(guī)定西安市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償以生活垃圾輸出區(qū)向輸入?yún)^(qū)補(bǔ)償為原則，按照每噸50元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算[16]。深圳市自2013年開(kāi)始便不斷規(guī)范建筑廢棄物的治理，通過(guò)完善建筑廢棄物的運(yùn)輸和處置、綜合利用等制度安排，不斷推進(jìn)建筑廢棄物的規(guī)范化治理。其中《深圳市建筑廢棄物減排與利用條例》指出實(shí)行建筑廢棄物排放收費(fèi)制度，并將排放費(fèi)全部用于支持建筑廢棄物減排與回收利用活動(dòng)。生態(tài)補(bǔ)償理念已經(jīng)在具體實(shí)踐中有所體現(xiàn)，因此引入生態(tài)補(bǔ)償理論對(duì)建筑廢棄物的治理在實(shí)踐上具有可行性。

（二）代際公平：生態(tài)補(bǔ)償理論適用的價(jià)值基礎(chǔ)

“當(dāng)代人對(duì)將來(lái)之世代生存負(fù)有不可推卸之責(zé)任”[17]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟顩Q定了對(duì)于建筑廢棄物污染的治理應(yīng)當(dāng)先于建筑廢棄物產(chǎn)生之前預(yù)防，而不能僅局限于事后治理。因此，基于代際公平的考量，必須要對(duì)建筑廢棄物進(jìn)行事前防治。代際公平包含跨代的公平和當(dāng)代的公平，而只有實(shí)現(xiàn)當(dāng)代的公平，跨代公平才有堅(jiān)實(shí)的前提和基礎(chǔ)。

當(dāng)代的公平追求主體利益的公平化：一方面，資金補(bǔ)償方式是實(shí)現(xiàn)共享利益的主要補(bǔ)償方式。現(xiàn)有補(bǔ)償方式以政府財(cái)政資金補(bǔ)償為主，給地方政府財(cái)政帶來(lái)一定壓力。于此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)拓寬資金來(lái)源渠道，從政府直接出資向政府、企業(yè)、社會(huì)共同融資逐漸轉(zhuǎn)變。同時(shí)，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)用資金，充分吸收財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、綠色金融資本以及社會(huì)公眾捐款，鼓勵(lì)生態(tài)補(bǔ)償資金市場(chǎng)化運(yùn)作，緩解生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理資金壓力。另一方面，產(chǎn)權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的主要補(bǔ)償方式。生態(tài)資源具有公共屬性，生態(tài)產(chǎn)品具有增值性和可流轉(zhuǎn)性[18]。排污權(quán)交易制度取得了良好的社會(huì)效益。將建筑廢棄物污染的堆放納入排污權(quán)的交易范圍，倒逼市場(chǎng)主體從源頭控制、減量。跨代的公平要求污染主體承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任：一方面，市場(chǎng)主體的智力補(bǔ)償是主要的責(zé)任承擔(dān)方式。補(bǔ)償者通過(guò)對(duì)受償者提供教育、培訓(xùn)機(jī)會(huì)，增加受償者的謀生技能。同時(shí)這一方式有利于生態(tài)利益受損地區(qū)的人才培養(yǎng)，通過(guò)智力補(bǔ)償，能為受償?shù)貐^(qū)培養(yǎng)大量的技術(shù)人才和管理人才，并提供大量的勞動(dòng)力，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，加強(qiáng)對(duì)建筑廢棄物資源化利用的科學(xué)研究與推廣。聯(lián)合政府各相關(guān)部門(mén)制定建筑廢棄物污染治理在科研立項(xiàng)、產(chǎn)業(yè)政策等方面的優(yōu)惠政策，支持關(guān)鍵技術(shù)的開(kāi)發(fā)與推廣。通過(guò)技術(shù)的研究與應(yīng)用推廣，增加受償?shù)貐^(qū)的就業(yè)崗位，補(bǔ)償受償?shù)貐^(qū)損失的環(huán)境利益。

（三）生態(tài)補(bǔ)償模式的具體適用

1.根據(jù)建筑廢棄物污染的類(lèi)型來(lái)確定生態(tài)補(bǔ)償模式。不同類(lèi)型的建筑廢棄物污染對(duì)于環(huán)境的損害程度不同。因此，要根據(jù)建筑廢棄物污染的類(lèi)型來(lái)確定不同的生態(tài)補(bǔ)償類(lèi)型。其一，針對(duì)非可回收材料組成的建筑廢棄物，應(yīng)當(dāng)建立起懲罰型補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)提高補(bǔ)償水平，促使補(bǔ)償主體的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)利用可回收建筑廢棄物、對(duì)建筑廢棄物分類(lèi)管理等方式降低成本。其二，針對(duì)難以回收的建筑廢棄物，應(yīng)當(dāng)建立污染補(bǔ)償型機(jī)制。難以回收的建筑廢棄物由于缺乏回收利用的潛力，很大可能轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖU棄物污染，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)被污染者給予更高的補(bǔ)償，但這類(lèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)陀趹土P型補(bǔ)償機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)。其三，針對(duì)回收成本過(guò)高的建筑廢棄物，應(yīng)當(dāng)建立起技術(shù)開(kāi)發(fā)補(bǔ)償型機(jī)制。這部分建筑廢棄物回收成本過(guò)高，缺乏相關(guān)回收技術(shù)。通過(guò)降低對(duì)受損害方的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)建立起相應(yīng)的技術(shù)開(kāi)發(fā)資金保障，能夠?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行技術(shù)研發(fā)起到良好的激勵(lì)作用。

2.明確建筑廢棄物生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)平衡城市發(fā)展與生態(tài)利益有重要作用。不同地區(qū)的城市化建設(shè)進(jìn)程不同，城市建設(shè)改造進(jìn)程也不同步。因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，既不能過(guò)高而給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)阻礙，也不能過(guò)低而達(dá)不到補(bǔ)償效果。一是要考慮受補(bǔ)償區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口年齡結(jié)構(gòu)構(gòu)成，評(píng)估區(qū)域未來(lái)發(fā)展?jié)摿Γ鶕?jù)區(qū)域未來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ拇笮?lái)確定補(bǔ)償基數(shù)；二是要對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，這也是基于行政化建筑廢棄物補(bǔ)償中存在“一刀切”問(wèn)題的有效解決辦法。

3.建筑廢棄物生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓珯?quán)力介入。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要把兩方面優(yōu)勢(shì)都發(fā)揮好，既要‘有效的市場(chǎng)’，也要‘有為的政府’。[19]”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的局限性無(wú)法被克服的時(shí)候，公共權(quán)力的介入就具有了合理性。在環(huán)境國(guó)家時(shí)代，政府有義務(wù)提供某些市場(chǎng)無(wú)力提供或無(wú)法充分提供的生態(tài)環(huán)境公共物品，即政府在推進(jìn)生態(tài)保護(hù)的進(jìn)程中發(fā)揮重要作用[20]。生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付或者提供補(bǔ)償利益對(duì)生態(tài)利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫劝才牛@對(duì)政府提出了諸多要求。其一，政府要建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。政府作為建筑廢棄物污染生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾黧w，依法享有對(duì)建筑廢棄物污染主體收取因建筑廢棄物導(dǎo)致環(huán)境污染的稅費(fèi)的權(quán)力。通過(guò)完善稅收獎(jiǎng)勵(lì)、綠色保險(xiǎn)、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付、社保補(bǔ)助、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)受償主體環(huán)境權(quán)益的損害。大力扶持建筑廢棄物資源化、減量化、無(wú)害化相關(guān)技術(shù)，支持關(guān)鍵技術(shù)的開(kāi)發(fā)與研究。強(qiáng)制實(shí)施建筑廢棄物分類(lèi)管理和資源化產(chǎn)品優(yōu)先利用制度，針對(duì)工程渣土、可回收鋼筋等不同類(lèi)別的建筑廢棄物進(jìn)行分類(lèi)管理，方便資源化處理。將企業(yè)資源化產(chǎn)品列入政府采購(gòu)目錄，同時(shí)給予優(yōu)先利用資源化產(chǎn)品的企業(yè)稅收等優(yōu)惠，促進(jìn)資源化產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)利用。除此之外，引導(dǎo)市場(chǎng)主體積極參與生態(tài)補(bǔ)償。通常來(lái)講，補(bǔ)償主體可以是生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的任何受益者。因此，在一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中，補(bǔ)償主體往往不止一個(gè)。在建筑廢棄物生態(tài)補(bǔ)償中，補(bǔ)償主體可以是企業(yè)、施工單位等。因此，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)多方主體參與生態(tài)補(bǔ)償，構(gòu)建聯(lián)合補(bǔ)償機(jī)制。其二，政府要完善部門(mén)聯(lián)合治理機(jī)制。建筑廢棄物治理包括的產(chǎn)生、運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)、消納、利用環(huán)節(jié)，涉及住建、環(huán)保、規(guī)劃、交通、房管、園林、林業(yè)、水務(wù)等多個(gè)部門(mén)。僅依靠某個(gè)部門(mén)對(duì)建筑廢棄物治理無(wú)法達(dá)到有效處理建筑廢棄物的效果。提升部門(mén)之間的協(xié)同治理力度，暢通行政部門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的溝通渠道，科學(xué)規(guī)劃建筑廢棄物的消納場(chǎng)所、綜合處理場(chǎng)所、中轉(zhuǎn)分揀場(chǎng)所的選址，實(shí)現(xiàn)科學(xué)布點(diǎn)、合理建設(shè)、規(guī)范運(yùn)輸、有效處置，通過(guò)部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管實(shí)現(xiàn)構(gòu)建常態(tài)化聯(lián)合治理機(jī)制。

加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展、強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律與政策保障，是我國(guó)“十四五”規(guī)劃提出的重要方向，也是近年來(lái)黨和國(guó)家確立的重要方針。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是綠色低碳發(fā)展的應(yīng)有之義。在城市化進(jìn)程中，我國(guó)建筑廢棄物的生產(chǎn)量與污染防治能力矛盾日益突出，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。對(duì)于建筑廢棄物治理的最優(yōu)路徑，就是引入生態(tài)補(bǔ)償理論，通過(guò)探討生態(tài)補(bǔ)償理論適用建筑廢棄物治理的理論可行性，構(gòu)建科學(xué)、有效的生態(tài)補(bǔ)償治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。建筑廢棄物污染治理具有普通污染治理的共同特征，也具有基于建筑廢棄物特性的治理特色。僅僅通過(guò)引入生態(tài)補(bǔ)償理論無(wú)法對(duì)建筑廢棄物污染進(jìn)行全面的治理。即使利用生態(tài)補(bǔ)償理論優(yōu)化建筑廢棄物治理，也存在經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的沖突。并且，囿于我國(guó)地區(qū)發(fā)展水平差異較大的現(xiàn)狀，在經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，這種沖突可能還會(huì)被放大。本文從污染預(yù)防、污染排放、污染治理層面展開(kāi)，同時(shí)也懷有市場(chǎng)規(guī)制上的期待，期望通過(guò)有序、公平的市場(chǎng)調(diào)控的定位，助益于建筑廢棄物污染治理的減量化、資源化、無(wú)害化。當(dāng)然，本文中生態(tài)補(bǔ)償理論對(duì)建筑廢棄物治理的啟發(fā)探討仍然處于初步探索狀態(tài)，公權(quán)力介入生態(tài)補(bǔ)償治理的邊界問(wèn)題、生態(tài)補(bǔ)償法律制度上在實(shí)踐運(yùn)用中存在的不足等問(wèn)題，都有待進(jìn)一步深入研究。

基金項(xiàng)目：重慶市教委人文社科重大項(xiàng)目“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)視域下的黨內(nèi)法規(guī)模糊性問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22SKDJ001）；重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“黨建統(tǒng)領(lǐng)基層智治的路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023FX15）階段性研究成果。

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作 者：徐信貴，重慶大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士

李瑾萱，重慶大學(xué)法學(xué)院碩士研究生

李俊男，重慶市公安局沙坪壩區(qū)分局民警

責(zé)任編輯：張 波