成渝地區雙城經濟圈立法中府際合作的協同治理

黨的二十大報告中要求“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”。成渝地區雙城經濟圈是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一。推進成渝地區雙城經濟圈區域合作法治化建設、增強經濟圈立法中的府際合作是為成渝地區跨區域一體化經濟社會協調發展提供有效法治保障的必然要求，也是打造區域協調發展有為政府的題中之義。近年來，因川渝兩地府際之間的立法不統一導致的跨界法律糾紛時有發生。如何堅持府際間的立法協同，保障《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》的實施、監督政府行為、明確責任的歸屬，突破我國現行立法機制對于跨行政區域立法一體化的限制，實現成渝地區雙城經濟圈府際之間的立法協同，是本文研究的主要內容。

一、國內現有都市經濟圈立法協同路徑類型化分析

（一）京津冀地區都市經濟圈

作為“首都經濟圈”，京津冀始終是我國重要的區域經濟增長極。《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《京津冀規劃綱要》）實施以來，京津冀三地政府圍繞北京非首都功能疏解、交通一體化、生態環境保護等關鍵問題開展了一系列工作并取得了較大進展。

京津冀的立法協同是通過聯席會議等平臺進行協商，由一地立法機構負責起草草案，并向其他兩地送達征求意見；屬于區域協同立法項目的，則分別由三地人大常委會審議后通過，形成地方性法規。例如，列入河北省人大常委會2015年重點立法項目的《河北省大氣污染防治條例（修訂草案）》首次向京津兩地人大征求意見；《關于加強京津冀人大立法工作協同的若干意見》則是由天津市人大常委會負責起草文件討論稿，三地共同對文件討論稿進行了修改完善并審議通過。[2]

2017年3月，《京津冀人大立法項目協同辦法》分別經三地人大常委會主任會議通過并開始施行，規定今后凡涉及京津冀三地的重要立法將由三方共同商定。[3]但是，囿于沒有專門的區域立法機構以及相應的區域立法權限，京津冀三地人大立法仍遵循原有的模式，由地方政府牽頭來推動區域立法協同，很難破除傳統管理中的體制機制障礙，行政壁壘的存在導致三地在很多方面“各自為戰”，削弱了立法協同的實效。

（二）粵港澳大灣區都市經濟圈

在立法協同方面，由于《香港特別行政區基本法》《澳門特別行政區基本法》規定港澳兩地實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。因此，在大灣區范圍內出臺并頒布某項法律規范不可避免地要尊重港澳地區相關立法的高度自治權，導致大灣區內部的法律規范很難具有統一性。

作為大灣區經貿合作基本框架和法律基礎的《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）系列協議，是同一主權國家內統轄不同的單獨關稅的政府間的區際自由貿易協議，在性質上不屬于聯合立法。而粵港澳之間簽署的其他框架協議或合作協議，例如《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》《粵澳知識產權合作協議（2019—2020年）》等，并不具有法律上的強制約束力，主要作用在于區域間的行政協調，而非實現區域間的聯合立法。

（三）長三角地區都市經濟圈

長三角區域內都市經濟圈的協同立法起始于2007年9月，由蘇、浙、滬兩省一市的人大常委會以及其他法制工作機構等部門簽署《蘇、浙、滬法制協作座談會會議紀要》。2009年，長三角域內的省級人大常委會經商議建立了主任座談會制度，將地方立法協作納入了地方人大常委會工作聯系的整體框架。自2014年起，長三角又將安徽省納入區域合作的發展范圍之內，蘇、浙、滬、皖三省一市的人大常委會法制工作機構每年召開一次立法協作會議，研討共同關注的立法內容，實現了地方立法協作的常態化。2014年5月，三省一市的人大常委會及法制工作機構決定以協調互補的立法協作模式進行區域立法協作，之后四地相繼通過各自的《大氣污染防治條例》，四部地方性法規統一了立法目的的表述，設專章規定了區域協同部分的內容，成為長三角區域立法協同的首例成功范例。但是，長三角地區府際間的立法協調工作仍然存在著有待改善之處，譬如缺乏正式的協調機構、共同立法范式并未完全解決四地立法各自為政問題，府際間的協調機制仍不健全等。[4]

綜上而論，京津冀地區強調政府間的相互配合，發展重點在于協同而非一體化；粵港澳大灣區建設則是側重香港、澳門與廣東珠三角地區的合作；長三角地區尚未形成一部適用于區域內各個行政主體的統一法律，立法主體存在區域立法權限，無法以共同立法的方式實現區域內法律的統一。

二、成渝地區雙城經濟圈立法協同機制一體化過程中存在的問題

（一）立法一體化的過程中存在制度性障礙

一是現行的行政管理體系使得跨行政區域立法一體化受限。由于成渝地區雙城經濟圈內地方立法的適用范圍以行政區劃為界限，導致立法呈現出碎片化的狀態。而行政績效制度的存在又使得區域內各城市間存在著行政壁壘，給成渝地區雙城經濟圈的立法一體化發展帶來了不確定性。因此，需要打破行政藩籬，加強跨行政區域間的立法協同。

二是經濟圈區域內府際間的協作機制缺乏法律強制性約束。成渝地區雙城經濟圈主要依據《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》推進一體化進程，兩地的省級行政機關可能會出現對法律法規理解不一致的問題且兩地府際間的協作機制缺乏法律的強制性約束。因此，需要在立法層面構建區域協調合作的制度體系。

目前，成渝地區雙城經濟圈促進跨區行政區域立法一體化采用的方式是重慶四川黨政聯席會議進行決策，達成共識，但仍然需要分別通過各自的立法程序，從而影響了成渝地區雙城經濟圈的立法效率。已經頒布的行政性文件對于經濟圈內各個地方的立法工作定位并不明晰，僅僅給出了指導性條款，沒有明確追責的渠道和方式，增加了區域內府際合作的風險性。因此，成渝地區雙城經濟圈建設應將市場和公眾納入一體化的進程中，鼓勵、引導行業協會的發展，支持大學、研究機構等智庫的建設工作，實現成渝兩地間的產、學、研有機結合。

（二）成渝經濟圈立法協同模式與重點領域

從立法協同的模式來看，根據川渝兩地經濟社會發展的特性，成渝地區雙城經濟圈的發展協同應當是以立法一體化為引領的全層次聯動。針對目前成渝地區雙城經濟圈內各地法規不統一的現狀，建議出臺統一的地方性法規，區域立法可以在國家層面進行或由全國人大及其常委會特別授權地方立法，由省級人大和政府配合建立立法的協調機制，從而實現默示性聯動，解決現行法律制定層面存在的障礙。

從立法協同的重點領域來看，成渝地區雙城經濟圈一體化發展法治協同應是由點及面、逐步推進的過程，應當首先確定立法協同的重點領域，對具有跨區域性、系統性、聯動性的事項進行重點研究、優先協同。通過重點領域立法協同工作的推進，繼而對整個區域的立法協同工作起到引領示范作用。

具體而言，此處所說的重點領域主要是關系國計民生、與公眾生活密切相關的領域，包括生態環境、食品、藥品安全等。同時，知識產權保護作為域內企業的核心競爭領域，法律應當加大保護力度。需要注意的是，在立法協調機制創立的過程中，應當充分挖掘現有立法體制下的互動合作，兼顧考慮制約當前立法協同發展的政治、經濟、社會、文化等因素，為促進廣泛的公眾參與、實現成渝地區一體化發展提供有力的制度保障。[5]

三、成渝地區雙城經濟圈立法協同的路徑規劃

成渝地區雙城經濟圈內立法主體應對立法現狀進行系統梳理，充分掌握地方性法規與上位法之間、不同地方性法規之間以及川渝兩地不同城市的地方性法規與地方規章存在差異或沖突的情況，然后確定區域地方立法協同的進程，按步驟、分階段、有重點地進行，在重點領域針對共同面臨的重大問題先行實現協同立法，再根據實際逐步完成各領域法律法規的協同，以彌補現行法律在地方層面的供給不足。同時，成渝地區雙城經濟圈的區域立法協同應當是平等的地方立法主體之間的協同。根據我國《憲法》《立法法》《地方組織法》等法律規定，在不與上位法相抵觸的前提下，省級人民代表大會及其常委會可以根據本行政區域的具體情況和實際需要制定地方性法規；省級人民政府及設區的市的人民政府可以依據法律、行政法規制定政府規章。可見，橫向的區域協同立法只能在相同層級的省級或設區市之間展開。因此，在符合我國憲法、法律和行政法規的前提下，成渝地區雙城經濟圈域內的省級人民代表大會及其常委會可以根據成渝區域一體化發展的需求進行區域協同立法，此舉也符合憲法層面的立法精神，并且區域協同立法的重要目的之一也是為了在地方性法規的內容上達到協同的效果。

（一）確定聯合立法規劃

在立法的準備階段，應當以成渝地區雙城經濟圈為核心，圍繞區域一體化發展的重點領域確定立法需求，由規劃編制部門將其納入立法計劃，建立統一的立法協調機構負責協調好兩地城市群之間的立法規劃及編制工作。在平等參與立法規劃的同時，兩地的立法機構應當密切關注川渝區域內出現的新情況、新問題，及時提出修改建議，經協商后對立法規劃作出調整。確定聯合立法規劃，通過法律的形式將需要解決的重要問題確定下來，便于日后執行。川渝（四川、重慶）兩地的省級人大常委會在制定五年立法規劃和年度立法計劃之前，可以通過區域立法信息交流共享平臺進行溝通，根據區域內經濟社會法治協同發展的需要，結合本地實際，將必要可行的協同立法項目納入地方立法規劃中，上報至成渝地區雙城經濟圈的立法協調機構統一協調。

（二）清理與區域發展定位相悖的地方性法規、規章

有效清理現行有效的法規、規章并非一件易事，建議可以先根據確定的立法規劃作出簡要分類，包括重點領域的協同立法、未列入重點協同立法項目的區域協同立法、完全由兩地自行掌握的地方立法，然后分階段、按步驟進行清理。兩地的立法機構應當分別梳理本區域內現行有效的地方性法規、政府規章及其他規范性文件，對其進行全面審視和清理，及時廢止過時、有礙發展的法規，同時發掘存在影響協同立法的機制性障礙，并在清理過程中注意區域間的聯動。

1.對重點領域的協同立法進行專項清232b544083d9e5b6d4ae419852c89e5d理。對于列入重點協同立法的項目，通過立法協調機構開展共同的立法清理活動。需要將現行有效的所有涉及該領域的法規、政府規章等進行比對，找出差異或沖突的內容進行重點關注，并在后續的立法活動中加以協調和修改。立法協調機構應當提出建議，對不適應現實情況的予以廢除，可以通過修改解決的則進行修改。通過重點區域立法合作與協調，可以在成渝地區雙城經濟圈內形成相對統一的法治環境。

2.對未列入協同立法項目而由各地掌握的地方性法規，建議由各地自行清理。法律法規的清理應該根據實際情況，不能盲目進行，應優先協同重點領域的立法，暫緩清理未列入或者不適宜協同立法的特殊領域的立法。該部分立法需要兩地根據時代發展自行清理，以保證法律法規的銜接和延續，防止出現法律空白。

3.對未列入重點協同立法項目的區域協同立法項目，可以由經濟圈各地方人大的法制工作部門負責清理。在立法過程中，應當注意避免與上位法的具體條文和法律精神相違背。凡是與上位法相沖突、不適應的，一律加以廢止或修改；凡是經濟圈內不同城市的地方性法規有差異的部分，均應朝著符合國家法律和發展規劃精神的方向作出解釋；差異過大的，則應當加以修改、完善。經濟圈內的地方政府應當本著區域立法的協調性目標，各自校正、宜廢則廢、宜改則改，建立法規清理的常態化機制。

（三）探索區域協同的立法模式

建議通過先制定法制范本，再由區域內的各立法主體采取聯合起草的方式，由人大與政府相關部門、人大代表、專家學者組成起草組，共同推進起草工作，可基本保持內容一致。同時，借鑒國內外其他都市圈已有的經驗，改進立法模式，走出一條符合自身區域特色之路，形成獨有的“成渝區域立法模式”。

1.“共用一個文本”式。針對共同關注的重點立法項目，川渝兩地除了采用聯合起草方式，還可以共同委托第三方起草草案，然后各自根據當地實際情況作出微調。在總的方面堅持法制統一原則，在個別地方體現平衡協調原則，其間可以互換文本再協商，最后形成具有操作性的草案文本，分別由各自省級人大及其常委會審議、通過并給予實施。

2.“借用他人模板”式。對同一立法項目，如果域內部分地區先出臺了地方性法規，其余地區可將其作為模板，遵循共同的立法原則，采用統一的立法標準。此舉不僅有助于立法上的協同，還可以彌合區域內不同地區法治發展差異造成的不利影響。

（四）創新交叉備案審查制度

備案審查制度是加強立法監督、解決立法沖突、維護法治統一的重要制度安排，也是能夠發現地方性法規、政府規章同高位階的規范性法律文件是否相沖突的有效途徑。為了確保成渝地區雙城經濟圈區域立法的有效性，建議做好備案審查工作，并創新備案審查制度。

1.做好原有的備案工作。按照《立法法》第九十八條關于備案審查的規定，成渝地區雙城經濟圈內兩地的地方性法規規章應當在公布后的30日內報上級國家機關備案，以便在出現立法沖突時，能夠及時審查，保證國家法制的統一，實現府際間有效立法協同。

2.做好城市群內不同區域之間的交叉備案工作。在制定都市經濟圈的地方性法規、政府規章時，在其尚未生效前向其他立法協調地區進行備案，以便在發現立法內容相互沖突或可能損害其他地區利益的情況下及時進行立法協調。交叉備案制度在立法主體擴容、多個設區市立法主體享有立法權的背景下，更能顯示出其重要性。至于各地單獨立法項目，也應當實行交叉備案制度，可以在省級層面展開，由設區的市一級立法主體向省級立法主體進行備案，進而保證立法效率和法制協調的統一。

（五）聯合開展協同立法評估

為了進一步鞏固和提高區域立法的質量，建議在地方性法規或者地方政府規章制定之后，川渝兩地政府應當在法律解釋、立法后評估乃至法律修改等方面繼續保持溝通及有效協同。尤其是做好立法后的評估工作，通過提高已制定法律的質量，使其更符合實際、更具有可操作性。同時，對已制定的地方性法規、政府規章的合法性、合理性、實效性、技術性、協調性等方面進行評估，提出維持、修改或者廢止等建議。

四、成渝地區雙城經濟圈區域立法協同的具體進路

（一）兩地人大立法協同機制與府際間各種相關機制有機融合

成渝地區雙城經濟圈可以把人大立法協同機制納入成渝一體化發展的總體框架當中，通過加強與政府相關部門的立法機制融合，實現在決策層、協調層、執行層三個層面的銜接做到依法融合和有效協同。

在此，建議設立成渝地區雙城經濟圈區域合作辦公室，并在其中增設法治小組作為常設機構，負責區域內立法協同的各項事務，由川渝兩地的司法機關選派專業的工作人員組成，以此兼顧都市圈內多方的利益并提高工作效率。

（二）區域協同立法統一規劃，做好“頂層設計”

2015年，全國人大修改的《立法法》賦予了所有設區的市一級人大享有地方立法權，擴大了地方立法的主體。由此，成渝地區雙城經濟圈區域內設區的市一級人大和人民政府，與重慶、四川的省級人大及人民政府共同構成了成渝區域的地方立法主體。目前，川渝區域內共有42個市享有地方立法權，地方立法主體多，立法數量龐雜，相關地方性法規或政府規章的內容有別，對于共性問題的規定有差異甚至存在沖突，以上問題構成了區域立法一體化的障礙。

成渝地區雙城經濟圈的立法協調，既包括川渝兩地省級人大間的立法協調也包括各地級市地方政府間的立法協調。目前，成渝地區雙城經濟圈立法機構不僅在省級層面建立了立法協作機制，而且省級以下地方人大之間也已經開始了點對點的交流，例如，重慶市人大與成都市人大在探討區域內江河及大氣污染共治等方面已經開展了跨區域活動。

與之相伴生的問題是，不同層級人大及其常委會之間是否可以協同立法？區域立法與各級地方立法如何銜接？區域協同立法能否規定地方立法主體的協同立法責任及其所能采取的約束措施？此等問題，均需要在實踐中給出答案。對此，建議在省級層面給出指導性建議，做好區域協同立法的整體規劃，避免出現“下位法先行、上位法缺失”或者出現不同層級立法內容沖突等現象。另外，需要進一步完善立法體系，避免出現參與協同立法的主體繁多所導致的法規規章體系“碎片化”的現象。同時，整合經濟圈內各地立法力量，優化立法權限，降低立法成本，協調好不同地區人大及其常委會與政府的立法關系。

（三）及時評估協同立法的效果，有效協調法規規章沖突

以區域協同立法《大氣污染防治條例》為例，川渝兩地《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃實施方案》是目前全國為數不多已經成功實施的區域立法工作協同項目，實現了區域協同立法從理論構想到立法實踐的實質性突破，為省級人大層面開展區域協作立法提供了新模式。

但是，即使是達成了立法協同意向并且將區域協同寫入地方性法規的立法，也不能完全解決立法不同步、不統一的問題。何況，隨著時間的推移，上位法的出臺還會帶來各地相關法規的修改，區域各地立法的同步至少可以減少立法資源的浪費。當然，區域立法協同并不是要求區域內同層級立法完全相同，而是允許照顧地方差異做到因地制宜。因此，區域立法協同工作不僅體現在立法準備階段，還要貫穿于立法程序中，要及時評估區域立法協同的實施效果，真正實現區域立法規劃協同、內容協同，使法律法規更好地服務成渝地區雙城經濟圈的發展。

（四）構建成渝地區雙城經濟圈立法協同的保障機制

1.機構保障，成立單獨的區域立法協調機構。區域立法協同從性質上說是地方合作，所簽署的合作協議不具有法律上的強制約束力，給區域府際立法協同推進帶來了不確定性。兩地參與立法的機構出于利益考量，對某些領域的立法協同積極性不高，不參與或者參與后退出，這會導致區域一體化治理遭遇“尷尬”。因此，成立單獨的權威性區域立法協調機構就成為必要，該機構的人員組成、工作職責、工作方式等，均應經過經濟圈內立法部門授權確認，保障其執行力。

區域立法協調機構成員主要來自川渝人大常委會法制工作委員會、政府法制辦公室，選派人員應當既有豐富的立法工作經驗又能充分代表圈內各地的利益。同時，還可以吸納經濟圈內相關領域的專家學者參與其中，集思廣益。此外，為了提高執法效益及解決“執法難”問題，可以邀請政府行政執法部門工作人員參與立法協同工作，充分聽取其意見和建議，使立法工作更具有可操作性。

區域立法協調機構的權限和職責主要是圍繞成渝地區雙城經濟圈在立法事項上進行協調運作，保證經濟圈內各地能夠在信息共享、利益協調上有序進行。建議梳理、比對列入重點協同立法項目的都市圈內各地的法規規章，細化協同立法事項，擬定立法示范文本。同時，建議哪些可作為示范文本中的“硬性”條款并附說明；針對不同層級的立法協同，分別向參與立法協同的人大和政府提出具體的立法建議，指導各地立法實踐，協調立法沖突；跟蹤兩地各個城市的法規執行，通過調研、法規規章實施情況反饋等渠道，及時發現、了解存在的問題，分別向兩地的人大或政府提供立法完善建議等。區域立法協調機構采取定期召開會議方式，條件具備時可以作為常設機構（可以考慮下設法治小組），從而打破各地法規和規章的壁壘，有助于川渝兩地的省級人大、政府間，以及不同層級的人大、政府間的溝通與協調，保障區域立法協同的有序運行。

2.技術保障，搭建區域立法信息交流共享平臺。成渝地區雙城經濟圈雖然區域地緣相近，但是區域內各地的經濟利益、市場環境和經濟狀況的差異帶來了地方立法的沖突。經濟圈一體化的更高質量發展呼喚區域內立法資源的整合，共享立法信息，減少兩地立法過程中的重復，節約立法成本，這就需要保證各地方相關信息的及時交流和溝通，搭建區域立法信息交流共享平臺。

通過平臺可以實現共享以下信息和資料：（1）立法動態、立法調研成果、立法征詢意見、立法專家咨詢、立法論證等立法信息資料；（2）立法工作經驗交流；（3）重點立法項目具體立法動態與進展；（4）各地新出臺的各種規范性文件。通過立法信息交流共享平臺，府際間就正在進行的立法協同項目，能夠做到實時地更新相關立法信息，及時發現問題并溝通，解決法律沖突，促進溝通協商的機制更加規范、透明。

3.人才保障，建立成渝地區雙城經濟圈區域立法專家庫。打通成渝地區雙城經濟圈府際的人才信息網，建立統一的經濟圈立法專家庫，充分利用四川大學、重慶大學、西南政法大學等區域內優質高校資源，將法律、經濟、管理、技術等領域的專家學者信息收錄至專家庫，聘請在該領域內具有特長的人才提供專業的建議。

參考文獻：

[1]中共中央、國務院印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網站[引用日期2024-5-21].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5649727.html.

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[4]汪彬彬.長三角區域立法協同研究[J].人大研究，2021（3）：24-32.

[5]陳月飛.都市圈如何實質推進協同立法[N].新華日報，2021-10-24（03）.

作 者：南京傳媒學院馬克思主義學院教師、南京大學法學博士研究生

責任編輯：張 波