部門(mén)預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的現(xiàn)狀考察與時(shí)代進(jìn)路

黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步明確了深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)舉措，提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，預(yù)算績(jī)效管理及其透明化是其重要內(nèi)容。預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)“利用績(jī)效信息來(lái)指引或引導(dǎo)預(yù)算決策”[1-2]。然而，各國(guó)實(shí)踐卻表明這項(xiàng)改革比預(yù)期困難得多，許多國(guó)家政府改革并未達(dá)到預(yù)期的效果因而倍受質(zhì)疑。盡管如此，各國(guó)政府并未減少預(yù)算績(jī)效管理改革的熱情，并認(rèn)為這項(xiàng)改革至少在推動(dòng)財(cái)政透明度上功效顯著[3]。實(shí)際上，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，預(yù)算績(jī)效信息就被納入世界主要國(guó)家財(cái)政報(bào)告中，作為財(cái)政信息公開(kāi)的重要組成部分[4-5]。在我國(guó)，2017年有104個(gè)中央部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理情況[6]。到2021年，中央政府部門(mén)預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的深度和廣度有了很大提升，一般公共預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效信息的公開(kāi)內(nèi)容和公開(kāi)質(zhì)量均有提高[7]。伴隨著中央探索的步伐，地方政府也在積極探索預(yù)算績(jī)效信息透明化之路，但是相關(guān)研究卻較少。因此，本文以重慶市為例，通過(guò)描述和分析已公開(kāi)的市本級(jí)部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)信息內(nèi)容及其特征，總結(jié)中國(guó)地方政府預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)現(xiàn)狀及其問(wèn)題，為預(yù)算績(jī)效信息透明化實(shí)踐積累地方經(jīng)驗(yàn)。

一、重慶市市本級(jí)部門(mén)預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的現(xiàn)狀考察

重慶市市本級(jí)各部門(mén)通過(guò)部門(mén)年度決算中的“預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展情況”版塊公開(kāi)預(yù)算績(jī)效信息。根據(jù)2017—2023年公開(kāi)的共1103份2016—2022年重慶市市本級(jí)部門(mén)年度決算進(jìn)行梳理，我們有以下發(fā)現(xiàn)。

第一，重慶市市本級(jí)部門(mén)一般公共預(yù)算績(jī)效信息透明化程度在持續(xù)提升，而政府性基金預(yù)算和單位整體支出公開(kāi)的預(yù)算績(jī)效信息不足。2017年，重慶有88.57%的支出部門(mén)公開(kāi)了2016年的一般公共預(yù)算的績(jī)效信息（公開(kāi)查閱到的部門(mén)決算為175份，其中公開(kāi)一般公共預(yù)算績(jī)效信息的部門(mén)為155個(gè)），但是，公開(kāi)預(yù)算績(jī)效信息的155個(gè)部門(mén)中只有39個(gè)部門(mén)公開(kāi)了一般公共預(yù)算資金規(guī)模數(shù)據(jù)。到了2023年，這一比例提升至97.84%（公開(kāi)查閱到的2022年部門(mén)決算為139份，但是，有136個(gè)部門(mén)公開(kāi)了一般公共預(yù)算績(jī)效信息），且有132個(gè)部門(mén)披露了一般公共預(yù)算資金規(guī)模（見(jiàn)圖1）。這都說(shuō)明了重慶市市本級(jí)部門(mén)的預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)已經(jīng)趨于常態(tài)化。相較于持續(xù)透明化的一般公共預(yù)算績(jī)效信息，政府性基金預(yù)算和單位整體支出的預(yù)算績(jī)效信息披露則在2020年的決算說(shuō)明中才開(kāi)始提到。

第二，重慶市市本級(jí)部門(mén)預(yù)算績(jī)效信息的內(nèi)容全面性逐漸提升。除一般公共預(yù)算績(jī)效信息外，重慶市還在2018年的決算說(shuō)明中開(kāi)始公布一級(jí)項(xiàng)目和二級(jí)項(xiàng)目的績(jī)效信息，其中，一級(jí)項(xiàng)目10個(gè)，二級(jí)項(xiàng)目17個(gè)，涉及資金3788452.23萬(wàn)元。2022年，重慶市市本級(jí)部門(mén)決算共公開(kāi)了421個(gè)一級(jí)項(xiàng)目和4079個(gè)二級(jí)項(xiàng)目，涉及資金4364416.41萬(wàn)元。這都說(shuō)明伴隨著中央的改革步伐，重慶的預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)程度也得到了大幅度提升（見(jiàn)表1）。

二、重慶市部門(mén)預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的實(shí)踐困境

預(yù)算績(jī)效信息透明化有助于促進(jìn)政府向社會(huì)公布有限財(cái)政資源花費(fèi)的實(shí)際效果和預(yù)期績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，提高政府公信力[7]。重慶市的預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)程度有了很大提升，但是仍然存在三大困境。

（一）各部門(mén)預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)內(nèi)容和結(jié)構(gòu)較為薄弱且存在差異

通過(guò)2016—2022年重慶市級(jí)預(yù)算單位預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)情況可以發(fā)現(xiàn)，重慶市年度部門(mén)預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的詳實(shí)度有待提高。參照中央部門(mén)決算報(bào)告中披露的信息，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和單位整體支出預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)的資金規(guī)模，以及一般公共預(yù)算覆蓋率都會(huì)被普遍細(xì)化公開(kāi)。雖然重慶市大多數(shù)部門(mén)都披露了一般公共預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)總規(guī)模，但是預(yù)算的覆蓋率并未揭示。同時(shí)，重慶在2020年才開(kāi)始披露政府性基金的預(yù)算績(jī)效情況，截至2023年公開(kāi)的2022年決算說(shuō)明中，公開(kāi)的139個(gè)部門(mén)中也只有21個(gè)部門(mén)公開(kāi)了相關(guān)信息（除去不涉及政府性基金的支出部門(mén)，這個(gè)數(shù)據(jù)占比仍然較低）。在這些年度部門(mén)決算中，單位整體支出預(yù)算的相關(guān)績(jī)效信息披露甚少。此外，部分中央部門(mén)會(huì)附上重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告全文，以供公眾閱讀，但是，重慶市部門(mén)預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)只有少數(shù)部門(mén)在附件中公開(kāi)了績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告全文或摘要，決算說(shuō)明表述翔實(shí)度有待提升。公眾越來(lái)越關(guān)注確切、全面的公共資金使用效果可靠信息，以便公眾全面理解市級(jí)部門(mén)的績(jī)效管理規(guī)模和部門(mén)“花錢(qián)效果”。

閱讀2017—2022年重慶市市本級(jí)部門(mén)決算報(bào)告中的預(yù)算績(jī)效信息可知，盡管重慶市各個(gè)支出部門(mén)都在決算報(bào)告中公布了關(guān)于“預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展情況”的內(nèi)容，但是每個(gè)部門(mén)公開(kāi)的具體內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、表述方式、豐富程度等都存在差異，詳實(shí)程度不一，難以橫向比較。一些部門(mén)在早些年的決算報(bào)告中只用“部門(mén)自評(píng)情況”這一個(gè)標(biāo)題來(lái)統(tǒng)攬整個(gè)預(yù)算信息的公開(kāi)內(nèi)容，有些部門(mén)則更為詳細(xì)地分為“預(yù)算績(jī)效工作開(kāi)展情況”“績(jī)效自評(píng)結(jié)果”兩個(gè)部分來(lái)說(shuō)明。相較于其他市本級(jí)部門(mén)，重慶市財(cái)政局更為詳盡，除以上兩部分外，還披露了“重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”情況。但這一現(xiàn)象在2020年后得到了改進(jìn)，更多的市本級(jí)部門(mén)開(kāi)始披露這三部分，但披露的細(xì)節(jié)和內(nèi)容范圍并不統(tǒng)一，如有些部門(mén)直接用績(jī)效評(píng)價(jià)表來(lái)展示，而有些部門(mén)則更加豐富，如重慶市司法局在2020年決算報(bào)告中，以附件形式披露了“整體支出重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)情況說(shuō)明”。相較于其他市本級(jí)部門(mén)，重慶市財(cái)政局更為詳盡，除以上兩部分外，還披露了“重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”情況。各個(gè)部門(mén)在預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)上的詳實(shí)程度不一，這也反映了預(yù)算績(jī)效信息披露的標(biāo)準(zhǔn)并未細(xì)化統(tǒng)一。

（二）預(yù)算績(jī)效信息的可理解度不夠

各部門(mén)公布的預(yù)算績(jī)效信息缺乏對(duì)整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的清晰闡述，例如：自評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和流程欠缺、項(xiàng)目目標(biāo)和政策的銜接及完成情況不清晰，績(jī)效指標(biāo)設(shè)置和政策目標(biāo)之間的關(guān)系、部門(mén)履職和項(xiàng)目之間的關(guān)系不明確等。這會(huì)導(dǎo)致公眾缺乏對(duì)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理全局性的認(rèn)識(shí)，也很難準(zhǔn)確把握和理解各部門(mén)所公布的預(yù)算績(jī)效信息內(nèi)容。

同時(shí)，目前市本級(jí)部門(mén)的預(yù)算績(jī)效信息較為有限，信息披露以概括性說(shuō)明和幾張自評(píng)價(jià)表格為主，表述又較為模糊（如“進(jìn)展較為順利”“基本達(dá)到績(jī)效目標(biāo)”），這都會(huì)導(dǎo)致閱讀者很難準(zhǔn)確理解和把握文本中出現(xiàn)的概念、范疇和表達(dá)方式的實(shí)際意義。例如：表格中的部分績(jī)效指標(biāo)缺乏與政策目標(biāo)聯(lián)系的具體解釋?zhuān)栽u(píng)價(jià)資金、項(xiàng)目資金和決算資金之間的關(guān)系不明等，這些概念、范疇的不清晰都會(huì)導(dǎo)致閱讀者難以從中理解政府行為的整體邏輯。

（三）預(yù)算績(jī)效信息的獲取方式較為單一且不普遍

重慶市市本級(jí)部門(mén)預(yù)算整體績(jī)效信息由各部門(mén)自主公開(kāi)，同時(shí)也可以通過(guò)市財(cái)政局官網(wǎng)“政務(wù)公開(kāi)—法定主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容—部門(mén)決算”中各部門(mén)每年度公開(kāi)的決算報(bào)告獲取。雖然具有統(tǒng)一的平臺(tái)，但是民眾并沒(méi)有瀏覽和查閱政府官網(wǎng)的習(xí)慣，而是更傾向于在多元化的流量平臺(tái)瀏覽信息。由于宣傳力度不足，很多公眾有心卻不知道從何種渠道進(jìn)行查閱。預(yù)、決算文件反映的是政府運(yùn)作的真實(shí)成本，預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)則有助于引導(dǎo)民眾的注意力從“錢(qián)花向何處”到“花錢(qián)效果如何”轉(zhuǎn)變，是民眾理解和監(jiān)督政府行為最為直接的方式之一。因此，預(yù)算績(jī)效信息的獲取渠道應(yīng)該更加普遍且直接，降低獲取難度，進(jìn)一步擴(kuò)展和創(chuàng)新現(xiàn)有的公開(kāi)渠道和方式。

三、提升重慶市部門(mén)預(yù)算績(jī)效信息質(zhì)量的時(shí)代進(jìn)路

（一）完善信息披露政策，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效信息披露標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化

現(xiàn)有的信息披露政策并未專(zhuān)門(mén)提及預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的規(guī)范化情況，需要通過(guò)制定具體政策來(lái)明確預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。同時(shí)，參照中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的模式，可以通過(guò)政策引導(dǎo)各個(gè)部門(mén)主動(dòng)公開(kāi)政府性基金預(yù)算、整體單位支出預(yù)算績(jī)效信息以及一般公共預(yù)算績(jī)效等相關(guān)信息，特別是覆蓋率和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)完整的報(bào)告等。這樣可以讓公眾更加一目了然地了解政府各部門(mén)的行為及其結(jié)果。

（二）豐富預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)內(nèi)容，讓預(yù)算績(jī)效信息披露更“接地氣”

在預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)內(nèi)容中增加部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)宏觀背景介紹，建議由市財(cái)政局在決算報(bào)告中統(tǒng)一發(fā)布自評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、流程、工作安排以及核心概念解釋。各個(gè)部門(mén)在公開(kāi)自評(píng)績(jī)效表之后，可以重點(diǎn)闡述本部門(mén)履職情況和績(jī)效結(jié)果的聯(lián)系，對(duì)于多年期項(xiàng)目還需要設(shè)定基期年進(jìn)行歷史的縱向比較。預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的細(xì)節(jié)還需要進(jìn)一步提升，特別是在和民眾有關(guān)的民生問(wèn)題上，將項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目相關(guān)績(jī)效指標(biāo)設(shè)定以及項(xiàng)目取得了哪些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)等制作成各種多樣化且易懂的圖表，并結(jié)合部門(mén)的職能權(quán)責(zé)來(lái)說(shuō)明和社會(huì)生活的聯(lián)系。這樣，公眾不僅可以更加直觀且詳細(xì)地了解情況，還能更加理解政府活動(dòng)。

（三）充分利用電子信息技術(shù)，搭建績(jī)效信息數(shù)據(jù)可視化平臺(tái)

建立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算績(jī)效報(bào)告平臺(tái)或者APP，采用數(shù)據(jù)可視化形式將整體項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)予以展示，同時(shí)廣泛利用官方媒體和自媒體平臺(tái)，邀請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行預(yù)算績(jī)效信息宣傳和數(shù)據(jù)解讀。在大數(shù)據(jù)建設(shè)的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)互動(dòng)和人機(jī)交互體驗(yàn)，也可以將部門(mén)預(yù)算績(jī)效信息做成各種視頻，更加輕松直接地讓民眾近距離直觀感受到政府部門(mén)的實(shí)際工作成效。

預(yù)算績(jī)效信息透明化的基礎(chǔ)是深化預(yù)算績(jī)效管理改革和建立健全預(yù)算績(jī)效管理體系，預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的質(zhì)量在一定程度上也反映了預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀。這就好比一間房子，如果在還沒(méi)裝修好的時(shí)候邀人進(jìn)去參觀，雜亂會(huì)讓人們迷失，甚至形成一些對(duì)房間結(jié)構(gòu)的錯(cuò)誤認(rèn)知。只有房子裝修得當(dāng)、清楚明確時(shí)，進(jìn)去參觀的人們才會(huì)明確整個(gè)房屋的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)和裝修水平。預(yù)算績(jī)效管理就猶如建房子，只有政策目標(biāo)明確、項(xiàng)目結(jié)合有序、據(jù)此設(shè)計(jì)的績(jī)效指標(biāo)應(yīng)用得當(dāng)，其結(jié)果信息合理披露時(shí)，才能更好地提升政府公信力。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“地方政府預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)質(zhì)量及制度優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23YJC630227）階段性研究成果。

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作 者：西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授

責(zé)任編輯：張 波