國防和軍事利益保護公益訴訟支持起訴制度構建

摘 要：構建完善國防和軍事利益保護公益訴訟支持起訴制度，目的在于推動檢察機關依法監督與軍隊單位主動保護雙向發力、形成合力。探索將特定軍隊單位拓展為民事公益訴訟起訴主體，具備法理基礎、運行空間和實踐可能，加之對民事案件管轄規則的優化調整和相關配套程序的完善，可有效彌補檢察資源有限、辦案效率瓶頸等現實矛盾困難，實現國防和軍事利益保護效能最大化。

關鍵詞：國防和軍事利益保護 民事公益訴訟 支持起訴

一、問題的提出

檢察機關支持起訴制度的出現，最早要追溯到陜甘寧邊區人民檢察制度初創時期。［1］新中國成立后，從1982年《民事訴訟法（試行）》提出概念，直至現行《民事訴訟法》明確支持起訴制度在公益訴訟領域的適用，一時引起學界對此制度復興的期待［2］。但遺憾的是，實踐情況卻遠沒有學者們想象的那么樂觀。公開數據顯示，全國檢察機關2023年共立案辦理公益訴訟案件189885件，其中88.4%為行政公益訴訟案件，僅有11.6%為民事公益訴訟案件［3］，其中支持起訴占比要更低。國防和軍事利益保護作為檢察公益訴訟新領域，現階段開展支持起訴的實踐基礎則更為薄弱。

誠然，軍地檢察機關在長期實踐中，堅持依法履職，辦理了一些復雜疑難、有影響力的行政或民事公益訴訟案件。但不可否認，也客觀造成大量軍地檢察資源占用、軍隊單位自我管理維護的積極性下降等問題。應探索在國防和軍事利益保護公益訴訟中推行支持起訴制度，充分發揮軍隊單位在公益保護上的專業優勢、軍事優勢，確保軍地檢察機關與軍隊單位同向發力、形成合力，為國防和軍事利益保護提供立體式保護。

二、構建完善國防和軍事利益保護公益訴訟支持起訴制度的必要性

探索構建國防和軍事利益保護公益訴訟支持起訴制度，旨在實現檢察機關依法監督與軍隊單位主動保護雙向發力，這既是國防和軍事利益保護的迫切需要，也是檢察公益訴訟制度的發展方向，具有重要的現實意義和制度價值。

（一）涉軍民事性利益保護的緊迫現實需求

與辦案數據形成鮮明對比的是，實踐中民事公益訴訟問題線索與行政公益訴訟基本處于持平狀態，一些民事問題線索如國防通信光纜中斷的修復和索賠、軍事運輸道路阻斷妨害排除等，在解決時效上要求更高，利益保護的現實需求相較于行政公益問題更為緊迫。從制度設計角度看，民事公益訴訟包含訴前和訴訟兩個程序環節，歷經調查、公告、起訴、開庭、宣判等具體程序，往往需要3-6個月，甚至更長時間才能解決到位，完全依靠檢察機關提起民事公益訴訟難以滿足國防和軍事利益保護的客觀需求，亟需充分調

動和激發涉事軍隊單位主動參與保護工作。

（二）多元共管共治理念的基本要求

社會治理理論強調，要消除和破解傳統思維觀念下唯政府主導論，注重和加強對多元化社會主體意識的喚醒，通過賦予每個主體以獨立角色定位參與到社會治理，增強和激發其參與熱情，從而實現社會治理效能的最大化［4］。軍隊單位作為國防和軍事利益保護重要利益相關主體，同樣應承擔相應公益保護責任，推動公益保護模式由傳統的“檢察機關—行政機關”二元治理模式轉變為“軍隊單位—檢察機關”“檢察機關—行政機關”的二階三元治理模式，以實現公益訴訟保護效益的最大化。

（三）檢察機關公益保護能力不足之彌補

支持起訴定位于檢察公益訴訟制度的補強，不動搖軍地檢察機關在國防和軍事利益保護的主體地位，可從三個方面提供補強作用。其一，彌補檢察資源有限造成的力有不逮，保證檢察機關訴訟精力向普遍性、綜合性行政公益訴訟及沒有適格主體的民事公益訴訟傾斜。其二，彌補辦案效率瓶頸難題。軍事檢察機關在國防和軍事利益保護中具有線索收集、聯通軍地的關鍵作用，但現行軍事檢察機關區域設置，使其無法保證能夠實時掌握跟進轄區分布廣泛的軍隊單位民事案件，介入具體案件中存在天然的滯后性。其三，彌補案涉領域專業性不足的實際。國防和軍事利益保護領域具有較高專業性壁壘，訴訟中，諸如國防和戰備資源損失的計算、戰備訓練妨害排除效果的判斷等問題涉及專業性和政策性較強，絕大部分超出了司法機關專業范圍，需軍隊單位提供一定協助。

三、構建完善國防和軍事利益保護公益訴訟支持起訴制度具備可行性

基于軍隊單位所具備的原告主體適格性，以及現行公益訴訟制度框架下為國防和軍事利益保護領域推行支持起訴機制所預留的充足空間，現階段推行支持起訴機制是具備可行性的。

（一）賦予特定軍隊單位公益訴訟原告資格具備法理基礎

目前，學界和實務界普遍認可享有民事公益訴訟原告資格的只有環境保護、消費領域的相關社會公益組織，以及在海洋環境保護中的海洋環境監督管理部門，其邏輯基礎均源于所在領域的高專業性和自身的公益管理維護屬性。筆者認為，作為同樣具備高專業性特點的國防和軍事利益保護領域來說，一些特定軍隊單位同樣應被賦予公益原告資格。其一，軍隊單位對于軍事設施及國防事務的管理職權僅及于軍隊內部，不具備行政法意義上的公共事務管理權，其就國防和軍事利益受損問題提起的訴訟，本質上仍為平等主體間的侵權責任糾紛，屬于民事法律關系范疇。其二，軍隊單位當然地具有公益管理維護屬性，其就國防和軍事利益受損問題提起的民事訴訟，是基于國家和軍隊的授權，而非私益使然，理應屬公益訴訟范疇，僅以普通民事訴訟視之于法理不合。

（二）國防和軍事利益保護公益訴訟支持起訴運行具備法規空間

現行公益訴訟辦案規則下，檢察機關支持起訴條件是以“列舉+兜底”形式予以明確的，這為國防和軍事利益保護公益訴訟支持起訴制度預留了充足實踐空間。理由有三，其一，《民事訴訟法》第15條作為檢察機關支持起訴制度的源頭性法律規定，賦予了檢察機關對損害國家利益行為支持起訴的權利，國防和軍事利益保護公益受損問題當然屬于此范疇。其二，如前所述，相關軍隊單位擔任民事公益訴訟原告資格具備法理基礎，依現行辦案規則所明確的，軍地檢察機關可對“適格主體提起的民事公益訴訟案件”支持起訴，而不受公益訴訟案件領域限制。其三，檢察公益訴訟立法與實踐一直處在探索前進之中，法定領域在不斷拓展，也為“其他依法可以支持起訴的公益訴訟案件”預留了實踐可能。

（三）軍地檢察機關實踐成果提供了制度構建基礎

近年來，軍地檢察機關取得了豐碩實踐成果，如軍地檢察機關就某軍用機場凈空保護問題提起公益訴訟，被評為2023年度十大法律監督案件［5］；就某測繪公司無人機“黑飛”造成國防戰備資源耗損提起公益訴訟，寫入最高法工作報告［6］，為國防和軍事利益保護公益訴訟支持起訴制度的構建打下了堅實基礎。具體而言，其一，通過一系列實踐成果，國防和軍事利益歸屬于公共利益范疇已深入人心，為賦予軍隊單位公益訴訟原告資格提供了理念上的指引。其二，國防和軍事利益保護作為公益訴訟“新領域”已得到司法層面認可，檢察機關在該領域探索開展支持起訴不存在機制上的障礙。其三，軍地檢察機關在實踐中探索建立起一整套協同辦案流程，明確了軍地檢察機關在國防和軍事利益保護案件中各自的定位和參與形式，同樣可適用于今后軍地協同支持起訴實踐。

四、國防和軍事利益保護公益訴訟支持起訴實踐中面臨的困難

當前，國防和軍事利益保護檢察公益訴訟仍處于探索發展階段，盡管已積累一定實踐經驗，但囿于支持起訴制度固有的理論和實踐難點，檢察機關不可避免會遇到一些實際困難，其中具有涉軍領域獨特矛盾問題需重點關注。

（一）軍隊單位訴訟能力不足影響制度效能發揮

軍隊單位自身的公益訴訟能力和起訴意愿直接關系到支持起訴制度是否能夠有效運行。基于軍隊單位的特殊性，因職能、任務等不同，起訴能力也存在較大差異。一些承擔物資采購、軍民融合項目管理職能的單位接觸訴訟相對較多，專業能力和訴訟經驗足以應對訴訟中被告及辯護人的對抗，而一些承擔作戰研究、訓練任務較重的單位，訴訟能力和經驗勢必較弱。此外，對公益訴訟理念的理解和把握也需要在不斷的實踐中培養。

（二）案件涉密性強給傳統管轄規則帶來壓力

國防和軍事利益保護公益訴訟案件普遍具有涉密性特點，有些甚至涉及軍事力量配置、新型武器性能參數、軍隊人員信息等高層級秘密事項。地方人民法院在審理此類民事案件時，往往在軍事證據的提交、展示、質證、認定等方面，因涉密事項存在重大協調矛盾，導致案件久拖不決、難下定論。因此，為保證訴訟順暢和程序正當，亟需對傳統民事管轄規則有所變通和突破。

（三）配套制度不完善導致軍隊單位難參與

現行公益訴訟辦案規則僅對支持起訴的受理范圍、支持方式、撤回條件等作了原則性規范，缺少相應具體的制度設計。實踐中，有的檢察機關在民事公益訴訟訴前公告程序中未進行支持起訴提示，導致相關適格主體因不了解支持起訴制度的存在而猶豫是否起訴；有的檢察機關在支持起訴過程中過度介入庭審環節［7］，削弱了軍隊單位作用發揮。上述問題不同程度地挫傷軍隊單位提起公益訴訟的積極性，從而影響制度的長效良性運行。

五、構建完善國防和軍事利益保護檢察公益訴訟支持起訴制度的建議

構建支持起訴制度，應結合國防和軍隊建設實際，以明確軍隊單位的公益訴訟起訴主體地位為重點，并通過一系列制度設計為其提供相應保障和監督，確保檢察機關與軍隊單位之間相互配合、密切協作，實現軍事公益的協同保護。同時，通過優化國防和軍事利益保護案件管轄規則、完善相關配套程序，保證訴訟流程的科學順暢。

（一）構建國防和軍事利益保護特有民事原告資格體系

在保證可操作性的同時要避免造成訴權濫用，建議區別不同軍隊單位性質特點和專業能力，對原告資格加以限定。一是承擔房地產、醫療衛生、物資采購等管理職能的區域性后勤保障類單位優先享有相關領域公益訴訟原告資格，充分發揮此類單位的專業性優勢和訴訟經驗。二是駐地常設單位如軍分區、武裝部等優先享有轄區軍事設施領域公益訴訟原告資格，充分發揮此類單位對于轄區的高知悉度優勢。三是以團級單位或部門為履職主體，視情靈活調整，充分發揮該級別單位獨立、靈活、分布廣泛等特點。此外，還可賦予某些軍內特定機構如全軍環保綠化委員會等特殊主體身份，參照社會公益性組織享有在特定領域提起公益訴訟資格。

（二）優化調整國防和軍事利益保護民事案件管轄規則

以法律形式明確軍隊單位提起的涉機密級以上軍事秘密的民事公益訴訟案件，原則上由軍事法院管轄。考慮到民事訴訟實踐中，被告住所地管轄原則的普遍性適用，為避免地方人民法院因不具備判定能力而錯誤受理涉軍事秘密案件情形發生，還應同步建立涉軍案件通報審查機制，由軍事法院協調審查確定案件是否涉密及涉密程度。同時，為保證地方當事人的合法權益，應賦予其管轄異議權。在綜合考慮軍事法院受案能力、地方當事人特殊情形等因素后，確有必要由地方人民法院管轄的民事公益訴訟案件，可參照最高法《關于軍事法院管轄民事案件若干問題的規定》第4條、第6條有關內容，經軍地協商一致或報請最高法批準后，交由地方人民法院審理。

（三）逐步探索完善支持起訴制度相關配套程序

堅持檢察機關有限介入原則，在程序設計上，檢察機關提供訴訟支持應主要集中于訴前階段，必要情況下可于庭審后段宣讀支持起訴意見［8］。在受理條件上，考慮到公益訴訟案件自身特點，不宜在案件影響力、復雜程度等方面再設置其他門檻，應將受理參考因素主要集中在起訴方的綜合訴訟能力考量上。在支持手段上，應控制在提供法律咨詢、整合訴訟證據、出具支持起訴意見等。同時，在程序銜接上，檢察機關自行提起的民事公益訴訟公告期間，應同步在軍內網站、媒體進行公告，明確載明可支持起訴提示。此外，還應考慮某些國防和軍事利益保護需求的緊迫性，充分發揮軍事檢察機關檢察屬性與軍事屬性兼具一身的職能特色，探索建立軍內公益維護監督機制，對關注度高、影響力大的公益問題線索，監督相關軍隊單位積極履行起訴職能，推動國防和軍事利益保護齊抓共管格局的形成。